Федералізм, унітаризм, конфедералізм? (Російський досвід у порівняльній перспективі)

Драматичні події минулого року - макроекономічні потрясіння, серйозні зміни диспозицій у вищих ешелонах російської влади, прискорився переділ сфер впливу провідних політичних та економічних еліт напередодні виборів вищих органів і посадових осіб федеральної влади, -- здавалося б, відсунули на другий план проблеми російського федералізму.

На цьому тлі змінюється і характер політичного, суспільно-наукового дискурсу в області федералістікі. Академічна та юридична лексика дискусій початку 90-х років поступово витісняється стилістикою адміністративних циркулярів і зведень військових дій.

Якщо ще на січневої (1998) Всеросійській конференції "Проблеми і перспективи розвитку російського федералізму" прихильники "зміцнення федерації шляхом відновлення дій конституційних норм і загальнодержавного законодавства на всій території Росії "відчували себе в меншості [I], то сьогодні їх ідеї, здається, стають все більш співзвучні домінуючим настроям мас і еліт. "Зміцнення єдності Росії - Одне з головних політичних і моральних виправдань нового курсу, - стверджував політолог А. багатур [2]. - Завдання розумного посилення важелів впливу уряду на регіональні влади по своїй складності і значущості стоїть врівень із подоланням фінансової хаосу з точки зору найближчих завдань і набагато перевершує його за важливістю в довгостроковій перспективі ". На думку ж Л. Вартазаровой [З], історичний досвід Росії свідчить про те, що "подолання кризи державності і відновлення держави" досягаються "завдяки переходу до жорсткого авторитарного правління".

Недавні інновації в теорії та практиці федеративних відносин, зокрема пропозиції щодо зміни порядку формування Ради Федерації, зміни статусу губернаторів з наданням Центру права призначати і звільняти зі своїх посад за недотримання норм Конституції і федерального законодавства, реформування територіально-адміністративної структури Росії з укрупненням суб'єктів Федерації, а також активізація безпосередньої участі органів федеральної влади (Адміністрації Президента, Центральної виборчої комісії) в регіональному політичному процесі, демонструють пошуки посилення ролі федерального Центру у взаєминах з регіонами.

Не останню роль у системі аргументів прихильників реформування федеративних відносин грає апеляція до світового досвіду, до практики функціонування та еволюції розвинених федеративних (США. ФРН і ін) і конфедеративних (Європейський Союз) систем, які демонструють тенденцію посилення доцентровий початку, інтеграції та підвищення ролі федеральних інститутів.

Метою даної статті є порівняльний аналіз російського федералізму і федеративних моделей ряду розвинених індустріальних країн, виявлення загальних і особливих факторів, що визначають динаміку федеративних відносин у цих країнах та їх відносну роль в еволюції Російської Федерації в довгостроковій перспективі.

Один з сумнівних, але досить розповсюджених методологічних аргументів російської компаративістики полягає в тому, що можливо прискорене проходження Росією основних етапів історичної еволюції, на яку у країн "першого лнслона" модернізації пішло кілька століть. Вилучаючи з довкілля переваги з ретроспективного осмислення чужого досвіду, ми можемо уникнути багатьох помилок і прихованих небезпек, заощадити час на історичних експериментах, результати яких вже відомі. На перший погляд апеляція до цього аргументу в дискусії про долі федералізму в Росії може здатися плідною.

Відомо, що федеративна система США, заснована Конституцією 1787 року, стала результатом агрегації попереднього, більш аморфного об'єднання, утвореного Конфедерацією 17Х1 року. У свою чергу, це об'єднання народилося в боротьбі за незалежність від британського панування, що згуртувала перш автономні і що володіли особливими традиціями самоврядування та політичної самосвідомості американські колонії. Конфедерація з'явилася перша інституційним оформленням нонообретенной національної ідентичності і механізмом інтеграції "американського народу". Автори перших конфедеративного проекту американської конституції за потребою покладалися скоріше на політичну філософію і теорію, ніж на реальний досвід нової державності, і виробили конструкцію, покликану в принципі виключити саму можливість рецидивів сильної централі-юванной влади, що асоціюється в їх свідомості з абсолютизмом і посяганням на-вдачі і свободи народов1. Однак реальний досвід національного самоврядування показав слабкість такої конструкції, неадекватність статусу і повноважень федеральної влади масштабом вирішуваних завдань. Новий конституційний проект, вироблений Філадельфійським Конвентом 1787 року, спирався як на теорію, так і на реальний досвід федеративної державності, визначаючи контури нової, більш життєздатної та ефективної моделі взаємин національних інститутів влади із суб'єктами федерації.

У Росії наповнення реальним змістом колишніх квазіфедератівних інститутів відбувалося в схожих умовах дезінтеграції унітарної де-факто радянської "імперії", гострої конфронтації республік із союзним Центром. Проголошення декларації про державний суверенітет, заснування інституту президентської влади в УРСР сприймалися як інструменти виправлення "історичної несправедливості", відновлення втраченої ідентичності "російського народу", зміцнення народовладдя. Перший ескіз нових принципів державно-територіального устрою Росії - Федеративний договір 1992 року - показав свою слабкість як у практичному, так і в теоретичному відношенні. Конституція 1993 року і подальша практика взаємовідносин центру і регіонів в цілому усунули витрати вимушеного компромісу з регіональними елітами, що склався в період гострого політичного протистояння трьох гілок федеральної влади. В результаті в Росії стала формуватися більш "централізована" форма федерації.

Подібні компаративні аналогії можна продовжити. Так, період вироблення регіональних конституцій і статутів, двосторонніх договорів між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів РФ про розмежування предметів ведення і повноважень асоціюється з епохою "дуалістичного федералізму" в США, що припускає акцентування на чіткому конституційному розмежування предметів ведення федерального і регіонального рівнів влади, взаємне невтручання в області виключного ведення сторон2. Нові віяння в теорії і практиці федеративних відносин у Росії інтерпретуються, відповідно, в дусі "кооперативного федералізму ", що робить акцент на координації та взаємодії органів влади федерального та регіонального рівнів в області предметів спільного ведення, спільній протидії відцентровим силам, формулюванні та досягненні спільних цілей. "Кооперативна" парадигма передбачає посилення державного активізму, взаємозалежності центру і регіонів, взаємної відповідальності в галузі державного регулювання, забезпечення соціальних послуг, захисту громадянських і політичних прав.

Дійсно, Сполучені Штати за минулі 200 років чинної Конституції поступово, але неухильно стають все більш інтегрірованнимі3. В історії США, звичайно, присутні маятникові коливання порівняльної сили національного і регіонального рівнів влади, проте за цими коливаннями не можна не бачити підспудно тенденцію кумулятивної інтеграції американської спільності і посилюється домінування федерального рівня влади. Масштаби цих змін настільки великі, що дають підставу деяким дослідникам сформулювати загрозу втрати Сполученими Штатами справжнього федералізму [5].

Екстраполюючи логіку розвитку федеративних відносин у США на сучасний російський матеріал і вибудовуючи на цій підставі нормативну аргументацію, не слід забувати про роль об'єктивних соціально-економічних і політичних факторів, що визначили характер суперечливої історичної еволюції федералізму в різних країнах, що не вкладається в рамки єдиної динамічної моделі.

Очевидне і багаторазово аргументоване відмінність між американською ч російської моделями федералізму полягає в якісно іншому ступені вираженості етнічного та територіальному принципів організації федеративних відносин. Основні меншини в США - чорношкірі та іспаномовні, на частку яких припадає відповідно близько 11% і 7% населення країни, - не становлять сьогодні більшості ні в одному з штатів. Хоча в окремі історичні періоди, як, наприклад, в епоху Реконструкції, чорношкірі були, більшістю в деяких штатах, проте вони ніколи не мали вирішальним політичним голосом на рівні штату.

У ряді регіонів Росії (республіки Дагестан, Інгушетія, Тува, Татарстан, Калмикія, Чувашія, Кабардино-Балкарія, Карачаєво-Черкесія, Північна Осетія -Аланія, Комі-Перм'яцький і Агінський-Бурятський автономні округи) частка корінного населення близька до простого, а в ряді випадків і до абсолютного більшості. Поряд з показністю корінного народу ще більш значима ступінь концентрації, що відображає частку від загальної чисельності корінного (титульного) народу, що знаходиться в межах "свого" суб'єкта федерації (національно-державного, національно-територіального утворення). У більшості титульних народів Російської Федерації цей показник перевищує 80% (див. табл.) 4.

Територіальна композиція титульних народів РФ         Наіменова          Ступінь кон -          Ступінь представ          Наіменова          Ступінь          Ступінь              ня титул          центрації,% *          ності,% **          ня титул          кон          пред              ного народу                          ного народу          рації,%          ставники                                                      ності,%     

        Тувинці    Кабардинці          96,3    94,1          64,3    48,2          Мансі    Хакаси          80,2    80,1          0,5    11,1              Балкарці          90,4          9,4          Чукчі          79,3          7,3              Апарци          91,1          27,5          Адиги          77,7          22,1              Даргинці          79,3          15.6          Інгуші          76,1          74,5              Кумики          83,6          12,9          Долгани          76,1          8,8              Лезгини ***          79,4          11,3          Удмурти          69.4          30,9              Калмики          88,2          45,4          Башкири          64,2          21,9              Комі          86,7          23,3          Карели          63,2          10,1              Карачаївці          86,1          31,2          Ханти          53,6          0,9              Черкеси          79,4,          9,7          Чуваші          51,1          67,8              Алтайці          85,3          31,1          Марійці          50,3          43,3              Осетини          83,2          53,1          Татари          31,9          48,5              Чеченці          81.7          66,2          Мордва          '29, 2          32,5              Буряти          59,8 (81,8 )****          24,1 (36,3) (54,9)          Евенки          11,6          14,1              Ненці          34,1 (87,3 )*****          11,9 (1,5) (4,4)                             

Джерела: Народи Росії. Енциклопедія. 1994; Регіони Росії. Офіційне видання Держкомстату Росії. М., 1997 (дані перепису 1989 року, але без урахування чисельності закордонної діаспори).

* Частка представників титульного народу, що проживають у межах відповідного суб'єкта федерації, у загальній кількості даного народу в кордонах РФ.

** Частка представників титульного народу, що проживають у межах відповідного суб'єкта федерації, у загальній кількості населення даного суб'єкта федерації. *** Корінні народи Республіки Дагестан.

**** Зведені дані по Республіці Бурятія, Агінський-Бурятський АО. Усть-Ординський Бурятський АО.

***** Зведені дані по Ненецькому АТ, Ямало-Ненецькому АТ, Таймирський (Долгано-Ненецькому) АТ.

Результатом різних модслсі територіальної дифузії є і різна динаміка процесів захисту прав меншин. У США чорношкірі, іспаномовні і інші меншини адресували свої сподівання федеральному уряду, особливо судової та виконавчої влади у справі захисту їхніх прав, часто в противагу вороже або індиферентно налаштованим владі штатів, а також у справі цільової федеральної фінансової допомоги, економічної та соціальної підтримки, яку влада штатів не могли або не хотіли надавати.

Навпаки, і Росії концентрація титульних етнонаціональних меншин у відповідних суб'єктах федерації спонукає їх звертати погляди до республіканських властей з метою підтримки та реалізації їх інтересів, створення умов для збереження і розвитку культури, традицій, самосвідомості.

Таким чином, на противагу пересічних протиріч в американському суспільстві, що сприяв посиленню ролі федерального центру в якості верховного арбітра і модератора, концентрація і взаімоусіленіе етнополітичних протиріч в Росії в цілому забезпечують сприятливий грунт для відцентрових тенденцій.

Звичайно, рівень етнонаціональної концентрації багатьох титульних народів РФ сьогодні менш виражений, ніж у ряді федеративних де-юре і де-факто держав, в яких цей фактор значною мірою зумовлює переважання відцентрових тенденцій над доцентровими (наприклад, в Канаді, де в Квебеку проживає 80% франкомовних канадців, які становлять також 80% населення провінції). Загальновідомо, що в Росії багато хто титульні народи складають меншість у своїх республіках і автономії, при цьому значна їх частка проживає за межами цих суб'єктів Федерації. 'Даний факт можна було б інтерпретувати на користь централ істской альтернативи, якби були підстави бачити в цьому швидше тенденцію майбутнього, ніж спадщина минулого. Об'єктивний аналіз, однак, свідчить скоріше про зворотнє.

Неодноразово помічено, що для реалізації американської моделі "плавильного котла" у Росії відсутні ключові ідеологічні, політичні, соціально-психологічні, економічні та історичні передумови. Варто звернути увагу на основна відмінність - якісно іншу модель мобільності населення, як зовнішньої (імміграція), так і внутрішньої. В силу очевидних обставин Росія в доступному для огляду майбутньому не може розраховувати стати "країною іммігрантів", і навіть багато разів відіграна політиками й ідеологами карта "двадцяти п'яти мільйонів росіян" у колишніх республіках СРСР сьогодні опинилася "битою".

Не менш істотним видається фактор географічної мобільності. У Сполучених Штатах, Конституція яких не передбачає можливості виходу суб'єктів з складу Федерації, ключове концептуальне і практичне значення надається можливості "внутрішнього виходу" (internal exit option), або "голосування ногами". Обумовлена поєднанням топографічних, історичних, соціально-економічних та соціокультурних факторів, легендарна американська мобільність визнана одним з основних механізмів гасіння регіональних відмінностей, формування національних стандартів забезпечення соціальних послуг, суспільних благ, прав людини, юридичних та фіскальних стимулів розвитку підприємницької діяльності і т.д. Поставлені перед необхідністю змагання один з одним за найбільш динамічного і привабливого резидента, окремі регіони змушені постійно розширювати номенклатуру стимулів і послуг, піднімати загальну планку пропонованих благ. У цих умовах свідоме відхилення від загальнонаціонального фарватеру, збереження рудиментів расової, етнічної, соціальної дискримінації в окремих регіонах неминуче прирікає їх на відтік капіталів та платників податків, хронічну депресію, бідність (приклад такого добровільного "парії" -штат Міссісіпі).

У Росії внутрішня мобільність традиційно обмежена як об'єктивними, так і суб'єктивними факторами. Природно-кліматичні умови, що підсилюються відмінності в рівні і якості життя між регіонами, нерівномірність у розвитку сучасної інфраструктури, нерозвиненість ринку житла і зародковий стан системи іпотечного кредитування, низький рівень доходів більшості потенційних мігрантів, збереження жорстких адміністративних обмежень (інститут?? прописки) в найбільш динамічних і привабливих з точки зору міграції регіонах зводять до мінімуму об'єктивні можливості внутрішньої міграції. Переважаючі традиції пасивності, примирення з дійсністю, надії швидше па держава, ніж на власну ініціативу у вирішенні повсякденних проблем, у свою чергу, послаблюють суб'єктивну готовність до зміни місць.

Успадкована сьогоднішньої Росією структура населення, що характеризується відносною збалансованістю етнічної дифузії і концентрації представляється продуктом колишньою, мобілізаційної адміністративно-командної системи, ідеологічно та організаційно здатної реалізовувати загальнодержавну політику нівелювання регіональних економічних, соціальних, етнічних відмінностей. З відходом у минуле ударних всесоюзних будівництв, системи обов'язкового розподілу спеціалістів, квотування національного складу центральних суспільно-політичних і адміністративних інститутів (КПРС, ВЛКСМ та ін) процес демографічної (у тому числі етнічної) дифузії втрачає колишні мотиви і стимули і, більше того, стає оборотним.

На користь даної тези побічно свідчать останні (з опублікованих) офіційні дані Держкомстату РФ: у 1996 році природний приріст населення спостерігався лише в 16 суб'єктах Федерації, при цьому всі 16 є національними республіками або автономними округами [б]. Є підстави припускати, що спостерігається приріст відбувається в вирішальною мірою за рахунок корінного населення.

Принципово важливо зазначити, що (посилюються) обмеження географічної мобільності є відцентровим фактором не тільки в національно-територіальному, але і в соціально-політичному аспекті еволюції російського федералізму. Зростаюча розшарування регіонів за рівнем і якості жізні5 генерує сьогодні своєрідні сепаратистські настрої в етнічно однорідних ( "росіян") краях і областях. При цьому нинішні, багато в чому штучно розмежовані по карті відповідно до кількості членів партії та іншими канули в минуле критеріями, адміністративно-територіальні утворення сьогодні починають набувати втрачену соціологічну легітимність і регіональне самосвідомість, значною мірою замішане на негативних ( "антимосковських") настроях. У цьому світлі 'особливо актуально сприймається взаємозв'язок соціально-політичних і соціально-економічних аспектів еволюції російського федералізму.

Економічну концентрацію та інтеграцію слід виділити як ключових факторів, що визначають динаміку федеративних відносин. В США і в інших регіонах світу в XX столітті посилення економічної інтеграції спричинило нарощування централізації політичної системи. Національна активність великих корпорацій, профспілок, фінансових інститутів, транспортної інфраструктури і засобів масової інформації робила сепаратне регулювання на рівні окремого штату (національної держави) все більш неефективним. Звичайно, регулювання на рівні окремих регіонів залишається значимим фактором, і факти свідчать про посилення регулятивної активності регіонів, особливо в областях інвестицій, торгівлі, економічного развітія.-Але, за міру того як регулятивні функції національних та регіональних влад у США нарощувалися різними темпами в різні епохи, довгостроковий баланс рішуче зсувається в бік національної економічної інтеграції. Ця тенденція породила суспільні очікування і юридичні прецеденти, легітимує більше активну роль федерального центру в таких галузях, як охорона здоров'я, зайнятість, професійна підготовка, екологічне регулювання, захист прав споживача, аффір-нормативну дії і т.д.

Економісти розуміють, що російські економіка, основи якої були закладені в епоху адміністративно-командного централізму, може успішно розвиватися і процвітати лише як єдиний, федеративно влаштований, багатоярусна і представлений різними секторами комплекс при збереженні що пов'язують її воєдино скреіов, перш за все єдиних енергетичних і транспортних систем. Триває, а багато в чому і заглиблюється економічний і соціально-політична криза розхитує підвалини цілісності Росії, посилює такий, що суперечить логіці та історичним традиціям поділ країни на регіони-донори і регіони-реципієнти, які живуть на конституційно не визначені джерела доходів, підриває основи цілісності федеративного устрою країни [7].

Згідно зі статистичними даними, сьогодні в п'яти (з 12) економічних районів Росії: Центральному, Уральському, Західно-Сибірському, Поволжському і Східносибірських (у відповідності зі значимістю внеску в загальноукраїнські підсумки) створюється близько 70% ВВП, зосереджено 65% всіх підприємств і організацій, 2/3 основного капіталу країни. Тут розташовані 47 суб'єктів РФ [б]. Дані економічної статистики цікаво зіставити з даними політичної соціології. Здійснене колективом науково-дослідного підприємства "Конкорд" (керівник - І. Яковлєв) комплексне дослідження на тему "Центр і регіони російської Федерації: розстановка суспільно-політичних сил і тенденції державного устрою" показало, що оцінка відношення до оптимальної моделі устрою Росії і до обсягу делегованих федерального центру прав по Центральному, Уральському. Західно-Сибірському, Поволжському (частково). Далекосхідного і Північно-Кавказ-ському районах розташовується в діапазоні варіантів від "федерації в сучасній формі" та "федерації з розширеними правами регіонів" до "конфедерації". Альтернативи, пов'язані з посиленням ролі центру та обмеженням прав регіонів, не знаходять підтримки в цій групі регіонів [8].

Економічний регіоналізм в Росії, почасти має об'єктивно-історичну природу, сьогодні, згідно з компетентному думку фахівців, посилюється триває деформацією структури економіки з наростаючою мінерально-сировинної спрямованістю, провокується непродуманою політикою в області природних монополій, що залишаються обручами цілісності народного господарства. Доля більшості великих міст і підприємств залежить від їх включеності в єдину загальноросійську енергетичну систему (РАО "Газпром", РАО "ЄЕС Росії"). Сьогодні відносини з цими ключовими природними монополіями намагаються перевести на рівень регіонів, зіштовхнути їх з керівництвом окремих областей та республік:

губернатори збираються виставляти міліцейські кордони, з тим щоб не допустити відключення життєво важливих об'єктів від забезпечення енергоресурсами [7].

Регіоналізація економіки Росії, поглиблення її мінерально-сировинної орієнтації, відсутність продуманої політики в галузі стратегічних "державотворчих" галузей (енергетики, транспорту, ВПК) вступає у взаємопідсилювати резонанс із зміною ролі і статусу Російської Федерації на міжнародній арені.

Економічні та політичні масштаби США, їх статус у повоєнній міжнародній системі відносин не тільки привертали інтерес громадськості. політиків, публіцистів до глобальних питань сучасності, але і фокусували увагу на ролі національного уряду, Вашингтона. Роль наддержави год глобальне суперництво з Радянським Союзом вимагали, щоб значна частина американської економіки була орієнтована на інтереси обороноздатності. Імператив національної безпеки значною мірою сприяв експансії американських федеральної влади навіть у мирний час.

Втрата Росією статусу військово-політичної та економічної наддержави, послаблення ролі і перехід на позиції другорядного учасника світової політики неминуче впливають на розвиток федеративних відносин. Фактор національно-державної ідентифікації все менш здатний грати роль соціального інтегратора.

З розпадом СРСР, як справедливо зазначає Вартазарова, була порушена колишня самоідентифікація громадян, почалося дроблення громадянської самосвідомості, спроби на новій основі зв'язати приналежність до конкретного географічного району проживання (Російської Федерації, що відповідає республіці в складі РФ) з етнічної складовою самосвідомості. Таким чином, "в Росії фактично проявляються риси, характерні для процесу державного освіти ранніх періодів становлення національної державності "[З].

У цьому суперечливому процесі "тенденція вимивання російського суверенітету 11 окремих суверенних прав Російської Федерації конституційним (статутним) (аконотворчсством суб'єктів РФ "[9] виявляється в тому, що вже не тільки ряд національних республік (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тува, Інгушетія, Комі), але й окремі області та краю РФ (Свердловська, Новгородська області, Краснодарський край) в односторонньому порядку закріплюють за собою регулювання попросив зовнішньої політики і міжнародних відносин, укладення міжнародних договорів, самостійну участь у міжнародних відносинах.

Об'єктивна природа факторів, які зумовлюють зміну ролі і статусу Російської Федерації у світовій політиці в поєднанні з характером внутріполі-ня, економічної і соціальної обстановки в країні не дозволяє в найближчому майбутньому розраховувати на докорінну зміну тенденції ослаблення ролі державного центру і посилення відцентрових почав.

У порівняльній перспективі, однак, наведені вище аргументи і висновки аж ніяк не слід інтерпретувати в дусі несумісності природи російської державності і принципів федеративного устрою як такового6. Чимало цікавого в щодо сумісності процесів сталого економічного розвитку, зміцнення політичної демократії, збереження територіальної цілісності і тенденції децентралізації федеративних відносин можна, померши політичні амбіції, почерпнути з досвіду Канади, Індії, Іспанії, інших країн, до яких ми по основним економічним і політичним показниками сьогодні набагато ближче, ніж до США.

Канадська модель федерації, заснована Актом про Британську Північну Америку 1867 року, була відзначена дві нові особливості: сильною концентрацією влади в руках Центру та новаторським поєднанням федералізму з парламентською формою правління.

"Батьки" Канадської Конфедерації спроектували сильно централізовану федеративну модель. На відміну від первісного проекту Американської федеративної системи всі найважливіші функції влади і необмежені фінансові повноваження були віднесені до ведення федерального уряду. Другорядний статус провінцій висловлювався в бюджетної залежності від центрального уряду, у віднесенні "залишкових" повноважень до ведення федеральної влади, в наявності інституту лейтенант-губернаторів як наглядових представників Центру в регіонах, положенні про призупинення і анулювання Центром законів провінцій, а також право федерального уряду в певних обставин видавати нормативні акти у сферах, віднесених до відання провінцій. Ці відмінності, що дозволили пізніше деяким дослідникам віднести канадську модель до категорії "квазіфедерації", ясно визначали відносини скоріше старшинства, ніж рівноправності, між центральними і провінційними рівнями влади.

Поклавши в основу канадської моделі британські парламентські інститути, принцип відповідальності виконавчої влади перед законодавчою, батьки-засновники Канади створили унікальну для федерацій того часу форму правління. Існуючі в Сполучених Штатах і в Швейцарії федеративні моделі інкорпорувала як сутнісного властивості своїх політичних інститутів принцип поділу влади на федеральному та регіональному рівнях. Канадська модель у своєму явному і радикальний відхід-від існуючих зразків замінила складну систему стримувань і противаг Конституції США мажоритарним механізмом парламентських інститутів, породжених унітарної британської традицією.

Федеративні системи Канади і США розрізняються не тільки своїми витоками, але також і моделями розвитку. Канада протягом 130 років еволюціонувала з квазіунітарной структури в справді федеративну систему, в якій провінції відіграють все більш активну та агресивну роль і де процеси національного та регіонального будівництва набувають суперечливий і конкурентний характер. "Історія канадського федералізму починаючи з 1950-х років - це історія поступового ослаблення влади Центру "[II].

Взаємодія факторів, що підсилюють Центр, і факторів, що підсилюють регіони-одна з основних тем канадської політичної історії. Серед основних сил і тенденцій, що сприяють національному будівництву, називають: прагнення до економічного розвитку в трансконтинентальних масштабі; почуття національної ідентичності, пов'язані з пошуком "канадського способу життя", відмінного від "американського"; егалітарний установки, що долають регіональні межі і відмінності в руслі політики соціального забезпечення; активність федерально орієнтованих еліт та груп інтересів у сфер & х банківської та фінансової діяльності, комерції та транспорту; провідні позиції національних політичних партій, і нарешті, діяльність самого федерального центру в рамках широких конституційних повноважень.

Впливові фактори сприяють регіональному будівництву: топографічні обмеження мобільності в межах Канади; відмінності регіональних економічних інтересів; франкомовна концентрація, а також моделі іммігрантського поселення в різних регіонах.

Економіка Канади залишається переважно регіональної, протягом усієї своєї історії будучи вузькоспеціалізованої, з переважанням сільського господарства і видобутку, переробки природних ресурсів, розміщення яких варіюється від регіону до регіону. Регіональні економічні відмінності сприймаються гостріше крізь призму економічної нерівності: історично промисловість і добробут концентрувалися в двох великих центральних провінціях Онтаріо і Квебек.

Багато повноважень, що здавалися порівняно незначними (або що належали до сфери діяльності приватних і релігійних організацій) в той час, коли вони були віднесені конституцією до виключного відання провінцій, у міру розвитку індустріального, урбанізованого і секулярного суспільства та посилення державного інтервенціонізма перейшли в категорію найбільш значимих. Віднесені Конституцією до виключного відання регіонів галузі регулювання Іран власності та цивільного права, охорони здоров'я, соціального забезпечення та освіти зробили регіональні влади виключно значимими в повсякденному житті громадян. Контроль над землею і природними ресурсами дозволив регіональній владі стати найважливішим агентом економічного розвитку і залучив підтримку регіонально орієнтованих економічних еліт сировинних галузей. Ці імпульси спонукали регіональних лідерів і громадян докласти чимало зусиль до розвитку місцевих енергетичних, газових і нафтових ресурсів, місцевих громад, які здобули згодом соціологічну легітимність і унікальну регіональну історію.

Федеративна система, необхідність якої була продиктована регіональними відмінностями, в певному сенсі посилила ці відмінності, інституціалізована їх. З 60-х років процес модернізації не тільки не послабила, але швидше за посилив прагнення регіонів Канади до самостійного підвищення добробуту і реалізації своєї культурної та економічної ідентичності.

Маючи на увазі можливість засвоєння досвіду і уроків канадського федералізму в Росії, слід звернути увагу на інституційні відмінності американської і канадської моделей.

У США принцип жорсткого поділу влади сприяв ефективному представництву і вираженню регіональних і локальних інтересів у федеральному законодавчому інституті завдяки слабкості партійної дисципліни в обох палатах Конгресу і силі верхньої палати Конгресу, що формується за принципом рівного представництва штатів. При цьому дифузія влади в рамках федерального та регіонального рівнів сприяла виникненню безлічі точок дотику між федеральним центром і регіонами.

Навпаки, у Канаді сувора партійна дисципліна, властива парламентської?? радіціі, поряд з домінуванням нижньої палати парламенту в силу принципу відповідальності уряду перед нею, а також обмежену легітимності представництва регіональних інтересів в формованої федеральною владою верхній палаті зменшує можливості вираження і урахування регіональних інтересів у федеральних органах влади.

формована законодавцями виконавча влада, спираючись на жорстку партійну дисципліну і право розпускати парламент і призначати дострокові вибори, домоглася концентрації влади у своїх руках, особливо в руках прем'єр-міністрів як федерального, так і регіонального рівнів. Відносини між Центром і регіонами придбали квазідіпломатіческій характер, подібно до відносин між суверенними державами. Конференції прем'єр-міністрів федерального і регіональних урядів стали основним інструментом вирішення проблем у взаєминах Центру з регіонами; як у громадській думці, так і в розумінні політичних еліт ці відносини стали сприйматися як суперництво в дусі "гри з нульовою сумою", як необхідність для кожного рівня влади відстоювати свої виключні прерогативи і не допускати втручання іншої сторони.

Аналіз тенденцій розвитку російського федералізму у порівняльній перспективі з урахуванням суперечливого досвіду еволюції федеративних відносин у США і Канаді дозволяє по-новому поглянути на останні новації та пропозиції в галузі реформування інституційного та територіально-державного устрою Росії.

З моменту прийняття діючої Конституції в цілому спостерігається тенденція до відтворення регіонами федеральної моделі домінування вищої посадової особи (президента, губернатора) над усіма гілками влади, насамперед законодавчої (представницької) і судової. Однак події осені 1998 -- весни 1999 року вносять істотні корективи в цей процес. Послаблення ролі Президента Росії, зміцнення позицій прем'єр-міністра і формування широкого консенсусу між урядом і більшістю Державної Думи дедалі частіше дають привід говорити про тенденцію формування більш врівноваженою, а в перспективі (після 2000 року) і повноцінної парламентської системи на федеральному рівні влади. У подальшому можна очікувати і поступового відтворення парламентського правління у більшості суб'єктів Російської Федерації.

Приклад Канади показує, що затвердження парламентських почав у функціонуванні державної влади обох рівнів в поєднанні з федеративним територіально-державним устроєм в умовах збереження відцентрових тенденцій здатне посилити і інституціалізована ці тенденції, надати їм, можливо, незворотного характеру.

Канадський досвід ставить під сумнів і ефективність поєднання парламентського правління з практикою призначення регіональних губернаторів федеральним центром. В умовах президентського авторитаризму зразка 1993 року такий механізм міг би дати свої плоди, однак у нинішньому