Правові можливості наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями законами суб'єктів Російської

Федерації

© А.В. Шкітін, 1999

Проблема формування і розвитку інституту наділення органів місцевогосамоврядування окремими державними повноваженнями є якніколи актуальною. Даний феномен як фактор регуляції суспільного буттяпривертає увагу юристів, соціологів, політологів, філософів.

Коло проблем, пов'язаних з наданням органів місцевого самоврядуванняокремими державними повноваженнями, зрозуміло значно ширшепроблематики цієї статті. Тим не менше, теоретичні питаннянаділення органів місцевого самоврядування окремими державнимиповноваженнями, незважаючи на їх значущість, залишаються досі малорозробленими, існує якась невизначеність у даному питанні,що вимагає освітлення Тому попередньо потрібно принципове рішенняпитання про те, якими державними повноваженнями можна наділяти органимісцевого самоврядування, а якими не можна.

Вибір теми зумовлений об'єктивною потребою наукового та практичногоосмислення деяких проблем існування місцевого самоврядування в Росіїз позицій їх правового обгрунтування. Стосовно, що цікавить наспроблемі можна сказати, що місцеве самоврядування-це «правова цінність,що представляє собою перевірену, а отже обрану часом іповторювану при різних соціально-економічних і політичних системахефективну модель організації управління тим чи іншим спільнотою, яказабезпечує його життєздатність »[1].

Основна мета цієї статті полягає в розкритті правовихможливостей наділення органів місцевого самоврядування окремимидержавними повноваженнями регіональними законами.

На думку автора, серед основних завдань, які вирішує державнаполітика у сфері місцевого самоврядування - подальше вдосконаленнярозмежування компетенції органів державної влади суб'єктів
Російської Федерації та органів місцевого самоврядування. Враховуючи, що в
Російської Федерації ця робота розгорнута не так давно, використаннянакопичилася практики здається корисним. Тепер, коли минув час змоменту прийняття Конституції Російської Федерації та Федерального закону «Прозагальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській
Федерації », накопичився певний обсяг інформації про діяльність органівмісцевого самоврядування з'явився певний досвід. Однак інформаціястане значущою тільки після її аналізу, систематизації, порівняння таінтеграції з раніше що була. У зв'язку з цим сприйняття будь-якого явищамає відбуватися в рамках певного контексту, який здатнийдодати актуальної інформації множинний зміст.

Усвідомлення місцевого самоврядування як закономірності суспільногорозвитку залежить від місця, яке відводиться йому в системі публічнихінститутів. «Самоврядування має місце тоді, коли керуюча підсистемаформується самою системою або самовідтворюється »[2]. Формисамоврядування, виникнувши спочатку як самостійні, природні,поступово перетворюються у форми, допущені державою з метою підвищенняефективності управління системою держава-суспільство [3]. Наділенняорганів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнямисприяє імплантації місцевої публічної влади в тканину державногоорганізму, їх зрощування та взаємному збагаченню.

Принцип передачі влади закріплений в Європейській хартії місцевогосамоврядування і розглядається як принцип відповідності рівня владирівнем відповідальності [4]. У Росії місцеві органи влади традиційнореалізують певний обсяг державних повноважень. У РРФСР місцеві
Поради вирішували не лише питання місцевого значення, а й керували напідвідомчій території питаннями державного, економічного ісоціально-культурного будівництва. Відповідно до Конституції РРФСР 1978місцеві ради входили в єдину систему державної влади, тобто вонипоєднували функції самоврядування та територіальних державних органів,входячи в єдину вертикаль державної влади СРСР і РРФСР [5].

У 1990-93 р.р. місцеві Ради трансформувалися в органи місцевогосамоврядування, проте продовжували виконувати державні повноваженняпоряд з вирішенням власне питань місцевого значення. Законодавство
Російської Федерації до 1993 р. не робив розмежування державних імісцевих справ, що вирішуються в інтересах населення [6].

За своєю правовою природою органи місцевої публічної влади покликанівирішувати питання місцевого значення. При цьому у держави існуєнеобхідність виконувати на рівні муніципалітетів ряд своїх функцій,які умовно можна розділити на види:
1. функції з вирішення питань, які близькі за змістом до питань місцевого значення (у галузі освіти, культури тощо). Органи державної влади повинні по можливості наділяти органи місцевого самоврядування повноваженнями з виконання цих функцій з передачею їм матеріальних і фінансових ресурсів;
1. державні функції, не пов'язані з природою місцевого самоврядування. Виконання цих функцій держава повинна вирішувати самостійно (наприклад, реєстрація актів громадянського стану).

Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевогосамоврядування в Російській Федерації »визначив відповідно до
Конституцією Російської Федерації коло питань, з яких випливаютьвласні питання місцевого самоврядування. У той же час органисамоврядування з моменту свого виникнення здійснюють ряддержавних повноважень: реєструють акти цивільного стану,вчиняють нотаріальні дії і т.д. Деякі з них дісталися «поспадщину », тому що здійснювалися місцевою владою до прийняття Конституції
1993 р., коли розподіл повноважень між органами державної владита місцевого самоврядування здійснювалося за іншими підставами абоподілу не було зовсім. В інших випадках законодавством Російської
Федерації або суб'єктів Російської Федерації їм були поставлені різніобов'язки без юридичного визначення, до якої категорії обов'язківвони відносяться, при тому, що вони свідомо не були питаннями місцевогозначення. Дані обов'язки часто не підкріплювалися виділеннямматеріальних і фінансових коштів. Згідно з п. 1 ст. 6 Федерального закону
«Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській
Федерації »муніципальні освіти має право прийняти або не прийняти до свогорозгляду такі питання. Закон не зобов'язує їх цього робити. Однак, цеможе завдати шкоди інтересам громадян, зацікавлених у вирішенні данихпитань у випадку, якщо ні органи державної влади, ні органимісцевого самоврядування не візьмуть на себе зобов'язання вирішити їх. Проблемаможе бути врегульовано тільки шляхом прийняття законів про наділення органівмісцевого самоврядування вищевказаними повноваженнями у встановленомупорядку.

У положеннях Конституції Російської Федерації та Федерального закону «Прозагальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації »відсутній врегулювання процедур наділення органів місцевогосамоврядування окремими державними повноваженнями, їх виконання іпередачі фінансових і матеріальних коштів, необхідних для здійсненняорганами місцевого самоврядування державних повноважень, а такожпорядку контролю за їх виконанням. Зі статті 132 Конституції Російської
Федерації випливає необхідність встановлення загальних принципів,регламентують порядок наділення органів місцевого самоврядуваннядержавними повноваженнями. Це потрібно не тільки для того, щобзабезпечити певну однаковість і уніфікацію відповіднихнормативних актів, а й для забезпечення конституційних гарантійсамостійності місцевого самоврядування.

До теперішнього часу не прийнятий федеральний закон про загальні принципинаділення органів місцевого самоврядування окремими державнимиповноваженнями. Тому багато державні повноваження продовжують поінерції виконуватися органами місцевого самоврядування без належногоправового оформлення. За певних умов це може призвести довизнання нікчемними або недійсними юридичних наслідків,випливають з неправомірного здійснення місцевими органами владидержавних повноважень.

Питання про правову природу державних повноважень, що реалізовуютьсяорганами місцевого самоврядування поки що розроблено недостатньо. Спостерігаєтьсядеяку схожість з передачею частини своїх повноважень федеральними органамивиконавчої влади за угодами органам виконавчої владисуб'єктів Російської Федерації. Проте, аналогія умовна, оскількип. 4 ст. 6 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевогосамоврядування Російської Федерації »передбачає можливість наділенняорганів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнямитільки федеральним законом, законом суб'єкта Російської Федерації.

На думку деяких авторів, таким законом має встановлюватисяпорядок передачі повноважень, а самі повноваження повинні передаватися подоговору. Це, як їм здається, дало б змогу більш диференційованопідходити до муніципальних утворень в залежності від рівня їхекономічного і соціального розвитку [7]. Таким шляхом спочаткупішли і в Ямало-Ненецькому автономному окрузі, прийнявши в 1997 р. закон,встановлює порядок наділення органів місцевого самоврядуванняокремими державними повноваженнями шляхом укладання договорів.

Проте, таку думку слід визнати не мають правових підстав,тому що ст. 132 Конституції Російської Федерації та п. 4 ст. 6 Федеральногозакону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської
Федерації »однозначно встановлюють зобов'язує принцип наділення органівмісцевого самоврядування окремими державними повноваженнямиза допомогою прийняття федерального закону, закону суб'єкта Російської
Федерації. Звичайно це не означає, що органи місцевого самоврядування неможуть укладати договори з органами державної влади, але з іншихпитань, що зачіпають спільні інтереси. Більш того, в процесіприйняття законів про наділення державними повноваженнями, неминучеузгодження в тих чи інших формах між суб'єктами законодавчоїініціативи, до яких відносяться і органи місцевого самоврядування, в рамкахсформованого законотворчого процесу. Обов'язковість погоджувальноїпроцесу передбачає і проект Федерального закону «Про загальні засадинаділення органів місцевого самоврядування окремими державнимиповноваженнями »[8].

З огляду на різний характер і велика різноманітність повноважень, різніумови суб'єктів Російської Федерації, неможливо встановити конкретнийперелік державних повноважень, які могли б бути делегованімісцевої влади законами суб'єктів Російської Федерації з предметів їхвласного ведення і предметам спільного ведення Російської Федерації ісуб'єктів Російської Федерації.

Особливо гостро стоїть питання про правомочність наділення законамисуб'єктів Російської Федерації органів місцевого самоврядуваннядержавними повноваженнями, які віднесені федеральними законами допитань суб'єктів Російської Федерації. Важливо визначити, які зпитань органи державної влади суб'єктів Російської Федераціїмає право делегувати органам місцевої влади, а які зобов'язані виконувати самі.
Важливим є чітке визначення предмета федерального закону, азначить і сутності державних повноважень: чи належать питання,регулюються федеральним законом до предмету ведення Російської Федераціїабо предмету спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів. Напідставі цього законодавець суб'єкта Російської Федерації має будуватисвою політику щодо наділення органів самоврядування окремимидержавними повноваженнями.

Як приклад можна розібрати ситуацію з правовідносинами,наслідками, що випливають з Федерального закону «Про акти цивільного стану».

Органи місцевої влади традиційно займалися реєстрацією актівцивільного стану. Зокрема Закон Російської Федерації «Про місцевесамоврядування в Російській Федерації »1991 р. відносив це до повноваженьмісцевих адміністрацій. Однак прийняття Федерального закону «Про реєстраціюактів громадянського стану »суттєво змінило ситуацію. Даний
Федеральний закон встановив вимогу, щоб дії з реєстрації актівцивільного стану вироблялися спеціальними державними органами
ЗАГС.

Абзацом 2 п. 1 ст. 4 Федерального закону «Про акти громадянськогостану »суб'єктам Російської Федерації передано вирішення питаньутворення та діяльності органів ЗАГС. Проблема полягає в тому, щомати на увазі під «освітою та діяльністю» органів РАЦС і чи можутьоргани державної влади суб'єктів Російської Федерації делегуватиорганам місцевого самоврядування дані питання для вирішення?

В силу пп «б» п. 1 ст. 5 Федерального закону «Про загальні засадиорганізації законодавчих (представницьких) і виконавчих органівдержавної влади суб'єктів Російської Федерації »і ст. 12
Федерального закону «Про принципи та порядок розмежування предметів веденняі повноважень між органами державної влади Російської Федерації таорганами державної влади суб'єктів Російської Федерації »,представницькі органи державної влади суб'єктів Російської
Федерації мають повноваження приймати закони з предметів ведення суб'єктів
Російської Федерації і предметам спільного ведення Російської Федерації ісуб'єктів Російської Федерації. Нормативне регулювання законамисуб'єктів Російської Федерації з предметів ведення Російської Федерації непередбачено. У разі ж прийняття органом державної влади суб'єкта
Російської Федерації нормативного правового акта з питань, віднесенихстаттею 71 Конституції Російської Федерації до ведення Російської Федерації,не суперечить федеральних законів і не порушує права і свободигромадян, даний акт може бути визнаний Конституційним Судом Російської
Федерації таким, що втратив силу з дня, зазначеного в рішенні (частина 2 статті 95
Федерального конституційного закону «Про Конституційний Суд Російської
Федерації ») [9].

Федеральний закон« Про акти цивільного стану »прийнятий у розвитокст. 47 Цивільного кодексу Російської Федерації і тому його слідвважати складовою частиною цивільного законодавства, про щосвідчить і п. 1 ст. 2 зазначеного Закону. Отже,відповідно до п. «о» ст. 71 Конституції Російської Федерації та п. 1 ст.
3 Цивільного кодексу Російської Федерації відносини в областідержавної реєстрації актів цивільного відносяться до предмету ведення
Російської Федерації і не підлягають законодавчому регулюванню на рівнісуб'єктів Російської Федерації.

Виходячи зі змісту і сенсу п. 4 ст. 6 Федерального закону «Про загальніпринципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації »,наділення органів місцевого самоврядування окремими державнимиповноваженнями з предметів ведення Російської Федерації може здійснюватисятільки федеральним законом. У зв'язку з цим, необхідно визнати, щопредставницькі органи державної влади суб'єктів Російської
Федерації не мають права наділяти органи місцевого самоврядуваннядержавними повноваженнями, які не відносяться до предмету спільноговедення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації або предметуведення суб'єктів Російської Федерації.

Деякі автори відносять Федеральний закон «Про акти громадянськогостану »до сімейного законодавства і на цій підставі вважаютьможливим наділяти органи самоврядування повноваженнями, віднесеними закономдо питань суб'єктів Російської Федерації на рівні законодавствасуб'єктів Російської Федерації. Дійсно, характерною особливістю
Федерального закону «Про акти цивільного стану» є те, що вінгрунтується одн?? тимчасово на положеннях цивільного та сімейногозаконодавств (п. 1 ст. 2). Конституцією Російської Федерації (п. "до" ч.
1 ст. 72) сімейне законодавство віднесено до спільного ведення
Російської Федерації та її суб'єктів. Згідно з ч. 2 ст. 76 Конституції попредметів спільного ведення видаються федеральні закони і прийняті вВідповідно до них закони та інші нормативні правові акти суб'єктів
Російської Федерації. Закони та інші нормативні правові акти суб'єктів РФне можуть суперечити федеральним законам, в іншому випадку дієфедеральний закон (ч. 5 ст. 76). Ця обставина ніби дає умовнеобгрунтування для віднесення питань, утворення та діяльності органів ЗАГСдо питань сімейного законодавства.

Однак, якщо навіть вважати, що питання утворення та діяльностіорганів РАЦС відносяться до сімейного законодавства і входять у предметспільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів, то і в цьому випадкувідповідь про право органів державної влади суб'єктів Російської Федерації наділятиоргани місцевого самоврядування державними повноваженнями врозглянутій сфері виявиться швидше негативний, ніж позитивний,оскільки не можна однозначно стверджувати, що будь-яке повноваження з предметівспільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федераціїможе бути делеговано (передано) органам місцевого самоврядування закономсуб'єкта Російської Федерації. Непрямим підтвердженням тому служитьформулювання конституційної норми про те, що не всі, а лише окремі,державні повноваження можуть бути передані органам місцевогосамоврядування. Іншим підтвердженням є п. 1 ст. 3 Федеральногозакону «Про принципи та порядок розмежування предметів ведення і повноваженьміж органами державної влади Російської Федерації та органамидержавної влади суб'єктів Російської Федерації », де вказується,що «... закони та інші нормативні правові акти суб'єктів Російської
Федерації .... не можуть передавати, виключати або іншим чиномперерозподіляти встановлені Конституцією Російської Федерації ...предмети спільного відання. ». З цього випливає закономірний висновок, щоправо суб'єктів Російської Федерації на наділення органів місцевогосамоврядування державними повноваженнями з предметів спільноговедення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації має бутипередбачено у відповідному федеральному законі.

В якості ілюстрації можна навести Федеральний закон «Про твариннийсвіті », де статтею 8 дозволяється передавати окремі державніповноваження у сфері охорони та використання об'єктів тваринного світу органаммісцевого самоврядування законодавством суб'єктів Російської Федерації.
Аналогічну норму містить ст. 68 Водного кодексу Російської Федерації.
Зворотною прикладом служить Федеральний закон «Про фізичну культуру і спортв Російській Федерації », який також регулює відносини, згідно зі ст.
72 Конституції Російської Федерації, що належать до предмета спільноговедення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації, але, якийне передбачає можливість наділення органів місцевого самоврядуваннядержавними повноваженнями. Можна зробити аналогічну посилання і на
Сімейне кодекс Російської Федерації.

Вищевказані обставини не можна вважати випадковістю. Федеральнийзаконодавець визначає в кожному законі випадки, коли органидержавної влади суб'єктів Російської Федерації мають право наділятиоргани місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями попредметів спільного ведення РФ і суб'єктів РФ, а коли в такому правіповинно бути відмовлено. Це відповідає принципам розмежування повноваженьміж федеральними органами державної влади та органамидержавної влади суб'єктів Російської Федерації, встановленими п. 1ст. 12 Федерального закону «Про принципи та порядок розмежування предметівведення і повноважень між органами державної влади Російської
Федерації та органами державної влади суб'єктів Російської
Федерації ». До прийняття федеральних законів з питань, віднесених допредметів спільного ведення, суб'єкти Російської Федерації вправіздійснювати власне правове регулювання (п. 2 ст. 12 Федеральногозакону), тобто, якщо б не існувало Сімейного кодексу Російської
Федерації та Федерального закону «Про акти цивільного стану»,представницькі органи суб'єктів Російської Федерації могли б прийнятивідповідні закони і на їх підставі наділити окремимидержавними повноваженнями органи місцевого самоврядування.

І тим не менше не можна погодитися з авторами, що відносить питанняутворення та діяльності органів ЗАГС до сімейного законодавства. Цевипливає з буквального тлумачення норм Розділу 1 «Загальні положення» іконкретно ст. 3 Сімейного кодексу Російської Федерації, що встановила видивідносин, регульованих сімейним законодавством. У ст. 3 Кодексувизначена система сімейного законодавства, розмежовано компетенція
Російської Федерації та її суб'єктів з регулювання відносин,складають предмет сімейного законодавства. Сімейне законодавствоскладається з Сімейного кодексу, прийнятих відповідно до нього іншихфедеральних законів, а також законів суб'єктів Російської Федерації. Складсімейного законодавства визначено виходячи з вузького терміна
"законодавство". Компетенція Російської Федерації та її суб'єктів порегулювання відносин, що входять у предмет сімейного законодавства,розмежовано шляхом встановлення кола питань, за якими суб'єкти
Російської Федерації має право приймати закони. Це, по-перше, питання,віднесені до ведення суб'єктів Російської Федерації Сімейним кодексом, і,по-друге, питання, Кодексом не врегульовані [10]. -

Питання, віднесені Сімейним кодексом Російської Федерації до веденнясуб'єктів Російської Федерації, також поділяються на два види. Питанняпершого виду повинні бути вирішені суб'єктами Російської Федерації. Питаннядругого виду можуть бути дозволені законами суб'єктів Російської Федерації,тобто регулювання відповідних відносин є факультативним.
Подібність полягає в одному: всі питання, віднесені до повноваженьсуб'єктів Російської Федерації перераховані у Сімейному кодексі Російської
Федерації.

Ось чому питання утворення та діяльності органів РАЦС все-такислід розглядати в системі цивільного законодавства.

Хоча п. 2 ст. 4 Федерального закону «Про акти цивільного стану»закріплює за суб'єктами Російської Федерації самостійність уутворення органів РАЦС, проте, там же визначається правова основатакої освіти-вказаний Федерального закону, а точніше-абзац 2 ст. 1
Федерального закону, який встановив, що органи, які виробляютьдержавну реєстрацію актів цивільного стану визначаються
Федеральним законом. Положення ст. 1 Федерального закону становлять предметйого правового регулювання, тобто сферу суспільних відносин, якіпіддаються впливу норм права і це підкреслює її пріоритет передіншими статтями закону. Крім того, пункт 1 ст. 4 Федерального законумістить диспозицію, що робить більш ясною зміст абз. 2 ст. 1
Федерального закону, з якої випливає, що органи РАГС повинніутворювати саме органи державної влади суб'єктів Російської
Федерації, а не органи місцевого самоврядування. На це вказує також п. 4ст. 47 Цивільний кодекс Російської Федерації.

Що стосується самостійності суб'єктів Російської Федерації вутворення органів РАЦС, то її, мабуть, слід розуміти яксамостійну, на основі конституцій (статутів) та законодавствасуб'єктів Російської Федерації, організацію ЗАГСів стосовноадміністративно-територіального устрою суб'єкта Російської Федерації,схемою управління територією, структурі державної влади суб'єкта.

Питання про те, що вважати діяльністю органів РАГС також потребуєроз'ясненні.

Що слід розуміти під «діяльністю», питання якої вирішуютьсясуб'єктами Російської Федерації:

-діяльність з матеріально-технічного, фінансового таорганізаційного забезпечення органів ЗАГС, або

-діяльність з виробництва державної реєстрації актівцивільного стану?

Якщо вважати під «діяльністю» друге тлумачення, то пункт 4 ст. 47
Цивільного кодексу Російської Федерації визначив, що порядокреєстрації, порядок зміни, поновлення та анулювання записівактів громадянського стану, порядок зберігання актових книг визначаютьсязаконом про акти цивільного стану. Інакше кажучи, державнареєстрація актів громадянського стану повинна проводитися строго ввідповідно до встановленого Законом "Про акти громадянськогостану »порядком. У чому ж тоді буде полягати самостійністьсуб'єктів Російської Федерації в питаннях діяльності органів РАЦС, якщоступінь свободи обмежена суворими рамками федерального закону?
Самостійність можна припустити як вирішення питань діяльностіорганів РАЦС у вигляді включення даних органів у структуру органувиконавчої влади суб'єкта Російської Федерації, керівництво вдіяльності федеральним законодавством, звільнення від виконання невластивих їм функцій. Підтвердженням служить п. 3 ст. 4 Федеральногозакону «Про акти цивільного стану», де вказується, що федеральнийорган виконавчої влади, уповноважений урядом Російської
Федерації, здійснює не контроль, не управління, а тільки координаціюдіяльності органів ЗАГС.

Тому, визнавши під питанням «діяльності» органів РАЦС, діяльністьз реєстрації актів громадянського стану, встановлену Цивільнимкодексом Російської Федерації і Федеральним законом «Про акти громадянськогостану », слід віддавати звіт в тому, що, у такому випадку, вказанийпитання є питанням цивільного законодавства, належить допредмету ведення Російської Федерації і може бути переданий органам місцевогосамоврядування тільки федеральним законом.

Ось чому логічно погодитися з першим розумінням і наділяти органимісцевого самоврядування законами суб'єктів Російської Федерації тількиповноваженнями з матеріально-технічного, організаційного і фінансовогозабезпечення державних органів ЗАГС.

Оскільки питання організації органів РАЦС є приватним питаннямцивільного законодавства і переданий Російською Федерацією дляздійснення органам державної влади суб'єктів Російської
Федерації, то це не передбачає можливості його подальшої передачіорганам місцевого самоврядування. Даний випадок не є виключним.
Можна послатися на Федеральний закон «Про ліцензування окремих видівдіяльності », що також входить у галузь цивільного законодавства, ст.
6 якого закріпила за суб'єктами Російської Федерації єдинеправомочність-визначення ліцензуючих органів суб'єктів Російської
Федерації.

Ні в Конституції Російської Федерації, ні у федеральних законах неміститься положень, що встановлюють компетенцію органів державноївлади суб'єктів Російської Федерації в частині встановлення непередбачених Конституцією України форм наділення органівмісцевого самоврядування окремими державними повноваженнями.

Таким чином, слід визнати, що реєстрація актів цивільногостану відноситься до предмету правового регулювання цивільногозаконодавства Російської Федерації, що є складовою частиною предметаведення Російської Федерації, закріпленого ст. 71 Конституції Російської
Федерації і отже не підлягає законодавчому регулюваннюсуб'єктів Російської Федерації. На цій же підставі органи державноївлади суб'єктів Російської Федерації не мають права наділяти врозглянутій сфері окремими державними повноваженнями органимісцевого самоврядування.

Неможливість передачі повноважень пов'язана, крім іншого, здержавної природою органів реєстрації актів цивільного стану івиконуваних ними функцій. Функції з реєстрації актів цивільногостану не пов'язані з вирішенням питань місцевого значення. Виконання цихфункцій по суті, суперечить правовою природою місцевого самоврядування.

Згідно з ч. 2 ст. 11 Конституції Російської Федерації державнувлада в суб'єктах Російської Федерації здійснюють утворені ними органидержавної влади відповідно до загальних принципів організаціїорганів державної влади. Не можуть бути прийняті закони, що порушуютьцілісність єдності системи державної влади в Російській Федерації
(п. 2 ст. 3 Федерального закону «Про принципи та порядок розмежуванняпредметів ведення і повноважень між органами державної влади
Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської
Федерації »).

Стаття 10 Конституції Російської Федерації встановлює поділдержавної влади в Російській Федерації. Положення ст. 10 Конституції
Російської Федерації в рівній мірі поширюються на принципиорганізації системи органів державної влади Російської Федерації тасуб'єктів Російської Федерації. Тобто, зважаючи на вищесказане,органи РАГС на території суб'єктів Російської Федерації, у згоді з
Федеральним законом «Про принципи та порядок розмежування предметів веденняі повноважень між органами державної влади Російської Федерації таорганами державної влади суб'єктів Російської Федерації »і Указомпрезидента Російської Федерації «Про основні засади організаціїдержавної влади в суб'єктах Російської Федерації », конституціями
(статутами) суб'єктів Російської Федерації, повинні утворюватися актамиорганів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації і входити до їхструктуру. Інша неможливо, тому що органи РАГС згідно з Федеральним законом
«Про акти цивільного стану» здійснюють свою діяльність від іменідержави, а також використовують бланки і печатку із зображенням
Державного герба Російської Федерації.

Указом президента Російської Федерації «Про Державний герб
Російської Федерації »визначено Герб Російської Федерації та порядок йоговикористання. Право використання зображення Державного герба
Російської Федерації надано виключно державним органам.

Оскільки органи місцевого самоврядування не входять до системи органівдержавної влади, не є державними органами і не будутьними бути навіть після наділення їх окремими державнимиповноваженнями, то використовувати друку з зображенням Державного герба
Російської Федерації при реєстрації актів цивільного стану, як тоговимагає п. 3 ст. 7 Федерального закону «Про акти цивільного стану»,вони не мають права. Правильність даної позиції підтверджена визначеннямсудової колегії з цивільних справ Верховного Суду Російської Федераціївід 28 серпня 1998 р. по касаційній скарзі губернатора Ленінградськоїобласті і Законодавчих зборів Ленінградської області на рішеннясудової колегії в цивільних справах Ленінградського обласного суду від 20Травень 1998 (справу за заявою прокурора Ленінградської області про визнаннянедійсними п. 2 ст. 1 і ст. 7 Закону Ленінградської області «Пронаділення органів місцевого самоврядування окремими повноваженнями
Ленінградській області, про умови і порядок здійснення контролю за їхреалізацією »). У даному визначенні було визнано неправомірнимвикористання органами місцевого самоврядування печаток із зображенням
Державного герба Російської Федерації, а органам державноївлади суб'єкта Російської Федерації відмовлено в праві своїми актамивизначати порядок використання конституційних символів Російської
Федерації.

Питання, втім, ще й в тому, яке зображення вважати Державнимгербом Російської Федерації. Правову невизначеність вніс Конституційний
Суд Російської Федерації, який в абз. 5 п. 3 мотивувальної частини
Постанови від 27 січня 1999 р. № 2-П у справі про тлумачення ст. 71 (??.
«Г»), 76 (ч.1) і 112 (ч.1) Конституції Російської Федерації встановив, щоврегулювання питань, що знаходяться у веденні Російської Федерації можездійснюватися іншими, крім законів, нормативними актами, крім випадків,коли сама Конституція України передбачає рішенняконкретного питання шляхом прийняття саме федерального або федеральногоконституційного закону. Частина 1 ст. 70 Конституції Російської Федераціїпередбачає, що Державний герб Російської Федерації і порядокйого офіційного використання встановлюється федеральним конституційнимзаконом. Отже, прийнявши Указ «Про Державний герб Російської
Федерації »президент Російської Федерації перевищив свої повноваження.

Тим не менше, здійснювати державну реєстрацію актівгромадянського стану та будуть використані при цьому бланки і печатки здержавною символікою Російської Федерації має право тільки органи РАЦС,утворені органами виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації тащо входять в їх структуру.

Вихід міг би бути знайдений через прийняття змін та доповнень до закону
«Про акти цивільного стану», які б дозволили наділяти органимісцевого самоврядування державними повноваженнями з реєстрації актівцивільного стану в повному обсязі або розширити і конкретизуватиперелік повноважень, що підлягають передачі. Саме цим шляхом спробувалопіти Законодавчі збори Вологодської області, вийшовши із законодавчоюініціативою до Державної Думи Російської Федерації [11]. Однакініціатори в даному випадку не враховують положення Конституції і закону «Прозагальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації »про можливість наділення місцевих органів лише окремими повноваженнями, ане всім комплексом питань. Крім того, оскільки реєстрація актівцивільного стану складає предмет ведення Російської Федерації, тододатки доведеться вносити також і в Цивільний кодекс, і до Федеральногозакон «Про принципи та порядок розмежування предметів ведення і повноваженьміж органами державної влади Російської Федерації та органамидержавної влади суб'єктів Російської Федерації ».

В якості висновку слід сказати, що не можна допускати наділеннязаконами суб'єктів Російської Федерації органів місцевого самоврядуваннядержавними повноваженнями, віднесеними до спільного ведення Російської
Федерації та її суб'єктів, виключного відання Російської Федерації
Конституцією Російської Федерації, федеральними законами, конституціями
(статутами) суб'єктів Російської Федерації, законами суб'єктів Російської
Федерації, якщо зазначеними актами не буде передбачена можливість такоїпередачі.

Важливо, щоб в законах, перш за все, прийнятих з предметів спільноговедення, чітко і недвозначно визначалася можливість передачі органамидержавної влади суб'єктів Російської Федерації державнихповноважень.

На жаль, п