Реформи державного апарату Росії (друга половина XVI-XVII ст.)

Вищі органи влади. Рання форма абсолютизму з Боярської думою і боярської аристократією, що склалася в другій половині XVII ст., виявилася непристосованій до вирішення тих, що стояли перед країною проблем. Радикальні реформи державного апарату були проведені на початку XVIII ст. Петром 1 і завершені за царювання Катерини II в другій половині XVIII ст.

Імператор. Главою держави в Росії був монарх, що носив з 1547 р. титул "цар". У 1721 р. Петру 1 Сенат підніс титул "імператора". Цей титул у монархічної номенклатурі займав верхню сходинку, він розглядався вище королівського титулу. Присвоєння імператорського титулу мав міжнародне значення, тому що означало визнання Росії великою європейською державою. Імператор мав необмеженою владою: законодавчої, виконавчої, військової, судової. Він навіть очолював Російську православну церкву після того, як в 1700 р. заборонив після смерті патріарха Адріана вибори нового патріарха. У руках імператора знаходилися всі важелі управління країною, напрямок як внутрішньої, так і зовнішньої політики. Він координував діяльність державного апарату.

Коли після смерті Петра 1 пішла смуга палацових переворотів і на імператорському престолі часом виявлялися випадкові люди, нездатні реально здійснювати імператорські функції, то стали виникати органи за формою як би дорадчі при особі імператора, але насправді дублювали імператорську владу, реально виконували її функції. Це Верховний таємний рада (1725-1730 рр..) при неписьменної імператриці Катерині 1 (вдові Петра 1 -- колишньої естонської селянці Марті Скавронской) і 12-річному імператора Петра II (внука Петра 1). Це Кабінет міністрів (1730-1740 рр..) При малограмотній і нездатною реально управляти країною Ганні Іванівні. В якості такого ж органу, дублюючого імператорську владу, в літературі нерідко розглядають і Верховну конференцію при Єлизаветі Петрівні. Але це неточно, тому що це був швидше дорадчий орган при імператриці, оскільки вона сама також брала участь в управлінні країною. Слід також відзначити, що при авторитарних режимах величезну роль в управлінні країною відіграє інститут фаворитів. Оскільки при авторитарному режимі носієм всієї повноти влади є його глава (імператор, король, президент чи інший вищий посадовець як би воно не іменувалося), то будь-яку особу, що знаходиться в близьких відносинах з главою режиму, незалежно від характеру відносин (коханці і коханки, особливо довірені особи і т.д.) і назавісімо від того, чи вони займають будь-які державні посади чи ні, роблять часом величезний вплив на державні справи, а нерідко фактично керують державою. Так керував державою фаворит імператриці Анни Іванівни Е. Бірон, що носив скромний придворний чин обер-шталмейстера (управителя царської стайнею). В останні роки царювання Єлизавети Петрівни країною правив генерал-фельдцейхмейстер (начальник артилерії) граф П.І. Шувалов завдяки близькості до імператриці свого молодшого брата І.І. Шувалова, не займав ніяких державних постів. З фаворитів Катерини II найбільш відомий князь Г.А. Потьомкін - один з найбільших державних діячів XVIII ст.

Петро 1 радикально перебудував всю систему центральних органів держави. У 1711 р. замість консилией міністрів-спадкоємиці боярської думи, був заснований Сенат. Спочатку він повинен був замінити царя на час його відсутності в столиці на час Прутського походу. Але потім Сенат отримує функції найвищого органу, координував діяльність всіх центральних органів управління та безпосередньо розглядав за дорученням царя справи поточного управління. Незабаром Сенат стає і найвищим судовим органом і "сховищем законів". Справа в тому, що, виходячи з принципу необмеженість влади царя, кожне його слово було законом. Але, щоб відокремити закони від поточних управлінських розпоряджень, встановився порядок, що законом є лише нормативні акти, затверджені царем, зареєстровані і опубліковані Сенатом як законів. При Сенаті засновується ряд контор: рекетмейстерская з прийняття прохань на ім'я царя і скарг на дії чиновників; герольдмейстерская, контролювала службу дворян і реєструватися дворянські прізвища та ряд інших, що створювалися у міру потреби. Канцелярію Сенату очолював обер-секретар, який контролював виконання сенатських рішень.

Замість численних наказів у 1719 р. були засновані 12 державних колегій, на як органи галузевого управління. Серед них "найпершими" були: військова, адміралтейська та закордонних справ. Фінансами мали відати три колегії: камер-колегія збирала доходи, Штатс-контора стежила за витратами і становила розпис доходів і витрат і ревізійної служби колегія перевіряла рахунки і здійснювала фінансовий контроль. Комерц-колегія і мануфактур-колегія керували торгівлею і промисловістю, але за винятком гірничої та військової, яка ставилася до ведення Берг-колегії. Вотчина колегія відала земельними питаннями, реєструвала земельні угоди і вирішувала земельні суперечки. Юстиц-колегія очолювала судову систему. У неї можна було оскаржити рішення нижчих судів. Одночасно вона була і органом судового управління. Нарешті, у ряді інших колегій була заснована і Духовна колегія як орган церковного управління. Трохи пізніше вона була перейменована в Святіший урядовий Синод і виведена з-під юрисдикції Сенату з безпосереднім підпорядкуванням цареві. У результаті установи Сенату та колегій виник чітко організований бюрократичний управлінський апарат, де функції кожної колегії були визначені, а влада (у межах своєї компетенції) поширювалася на територію всієї імперії. Кожна колегія мала свої місцеві органи в регіонах. Координував і контролював роботу колегій Сенат, хоча після того, як у його складу були включені президенти "найперших" колегій, виходило, що сенатори-президенти цих колегій контролювали самі себе. У 1720 р. цар затвердив Генеральний регламент-документ, який визначив структуру колегій, порядок їх діяльності, а також порядок проходження служби чиновниками. Табель про ранги (1722 р.) всі посади в цивільній, військової та придворної службі розділив на 14 класів і кожен чиновник чи офіцер повинен був починати службу з нижчої 14 класу, постійно просуваючись по службі. Таким чином, у противагу принципом місництва, що існував в XVI - XVII ст. і формально скасованого в 1682 р., коли посади надавалися відповідно до знатністю роду і службою предків, Табель про ранги визначав чини і посади, виходячи лише з особистих заслуг, здібностей і відданості цареві. Кожна колегія складалася з президента, віце-президента, трьох-чотирьох колезького радника і чотирьох колезького асесора (засідателів), а також включала штат допоміжного персоналу (переписувачів, діловодів, реєстраторів і т.д.). Питання в колегіях повинні були вирішуватися колегіально, причому перший свою думку повинен був висловити молодший за посадою і чину. Оскільки він ще не знав думку старших чиновників і керівників колегії, то мимоволі повинен був висловлювати свою думку ( "щоб дурість кожного була виявлена" - писав у Регламенті Петро 1). Рішення мали прийматися голосуванням. При рівності голосів голос президента був вирішальним.

Одночасно з реформою центральних органів радикально було реорганізовано місцеве управління. На відміну від XVII ст. з його дробовим керуванням, коли повіти, окремі міста, а інший раз волості і окремі слободи безпосередньо підпорядковувалися центру, а повіти за територією і населенням відрізнялися один від одного, петровська реформа встановила більш чітке адміністративно-територіальний поділ.

В 1708 вся територія країни була розділена на 8 губерній (трохи пізніше на II). У два з них (Петербурзьку і Азовську) були призначені генерал-губернатори, а в решта-губернатори з числа найвидатніших державних діячів, наділених великою владою і довірою царя (Меншиков, Апраксин, Стрєшнєв і т.д.). У допомогу губернаторам призначалися помічники, що відали галузями управління (військової, фінансами, юстицією і т.д.). Створені були губернські канцелярії. Губернії ділилися на повіти пізніше названі частками на чолі з комендантами. Сенс реформи складався в тому, щоб перенести центр ваги в управлінні на місця. При величезних відстанях у нашій країні і тодішніх засобах повідомлення неможливо було оперативно управляти таким величезною територією безпосередньо з центру, як це намагалися робити у попередній період. Необхідна була розумна децентралізація влади, однак на першому етапі реформа не вдалася. Призначаючи губернаторами великих державних діячів, Петро 1 хотів, щоб ці люди на місці від імені царя могли оперативно приймати рішення. Але ж вони по більшій частини були обремени численними обов'язками (Меншиков і Апраксин -- президенти "найперших" колегій і сенатори і т.д.) і практично не могли бути безперервно в своїх губерніях, а правили замість них віце-губернатори не мали таких повноважень і довіри царя.

Тому в 1719 р. проводиться другий етап реформи. Губернії поділяються на провінції, спочатку на 45, а потім на 50. У прикордонні провінції призначаються також губернатори, а у внутрішні-воєводи. І хоча губернії продовжували існувати, але за губернаторами залишається командування військами, загальний нагляд за управлінням, а основною одиницею місцевого управлінь стає провінція. У кожної з них створюється апарат управління і призначаються чиновники, які відповідали за збирання податків, набір рекрутів і т.д. Вони крім губернатора і воєводи охоплювати і відповідної колегії в центрі. Провінції у свою чергу були розділені на дистрикти, що управляли земськими комісарами. Таким чином, на місцях була створена триланкового система: губернія, провінція, дистрикт. Однак міста мали своє міське управління: в губернських містах -- магістрати, у повітових - ратуші. Загальне керівництво магістратами і ратушами здійснював Головний магістрат, що діяв на правах державної колегії. Його діяльність регламентувалася Регламентом Головному магістрату.

Установа прокуратури. Інститут фіскалів. У результаті реформ центрального і місцевого апарату управління утворилася величезна армія чиновників. І чим більше і численнішою був цей апарат, тим більшою мірою він був схильний до хвороби, яка властива будь-якої бюрократії-корупції (хабарництва і казнокрадство), яка особливо розростається в умовах безконтрольності і безкарності. Тому Петро 1 був заклопотаний пошуками форм контролю за діяльністю держапарату. Ці форми були різноманітні: відомчий контроль колегії за діяльністю їх місцевих уповноважених; контроль Сенату за всім апаратом, у тому числі і колегіями; ревізійної служби колегія здійснювала фінансовий контроль і перевірку рахунків. Але цього було недостатньо. Тому в 1711 р. засновуються посади фіскалів на чолі з генерал-фіскалом і його помічником обер-фіскалом (від лат. fiscus - державна скарбниця). Фіскали покликані були оберігати скарбницю шляхом вербування агентури в держустановах і виявлення оперативним шляхом хабарників і казнокрадів. В 1715 р. спеціальним указом цар встановив, що за донос на хабарника і казнокрада, а також на тих, хто вчинили проти держави, донощик у разі підтвердження його донос отримає половину майна винного, а холоп, що доносив на свого господаря, -- до того ж ще і волю. У країні піднялася така хвиля доносів, що у 1718 р. цареві довелося видати указ про те, щоб "підкидні листа" (доноси) спалювали на тому місці, де їх виявили, не роздруковуючи і не читаючи. Справа в тому, що донощики, побоюючись нерідких в таких випадках катувань, підкидали анонімки ( "Підкидні листа") до дверей державних установ або церков. Тоді в 1722 р. Петро 1 видав указ про заснування посади генерал-прокурора ( "ока государева "). Генерал-прокурору були під-чінени обер-прокурори в Сенаті і в Синоді, прокурори в колегіях і в губерніях. Вони повинні були бути присутніми на засіданнях тих установ, при яких вони були засновані і здійснювати гласний загальний нагляд за законністю і виконанням указів і наказів імператора і Сенату. Однак, оскільки генерал-прокурора був підпорядкований інститут фіскалів, то прокуратура керувала і негласним агентурними наглядом. А за всіма установами, у тому числі і Сенатом, і Синодом, і прокурорами, і фіскалами спостерігало "пильне око" Таємної канцелярії.

Але ніщо не допомагало. Хабарництво і казнокрадство процвітало. Так, був викритий в хабарах і страчений сам обер-фіскал Нестеров. Покараний сибірський губернатор князь Гагарін, примудрився вкрасти діаманти, куплені в Китаї для дружини Петра 1, поки їх везли через Сибір. А на царського фаворита князя Меншикова був зроблений почне (цар зобов'язав повернути вкрадене) у розмірі майже річного бюджету Російської імперії.

Під другій половині XVIII століття проводиться другий етап реорганізації державного апарату. Катерина II, незважаючи на те, що її права на престол після здійсненого нею державного перевороту і захоплення влади були дуже хиткі, твердо тримала кермо влади в своїх руках. Сенат як орган державного управління з 1763 втратив свої колишні широкі повноваження. Він був позбавлений права видавати закони, розділений на декілька департаментів, частина з яких була переведена в Москву, утворивши там Московську сенатську контору. Сенат перетворився на просте бюрократичне установа, що здійснювала контроль за діяльністю органів управління як центральних, так і місцевих, і залишався вищою судовою інстанцією в країні.

При імператриці утворюється імператорський рада ( "Рада при найвищому дворі") з поміж найближчих довірених осіб. На відміну від існуючих раніше Верховного таємної ради (за Петра II) і Кабінету міністрів (при Ганні Іванівні), Рада при найвищому дворі засідав під головуванням самої Катерини II. Спочатку він збирався епізодично і обговорював лише питання зовнішньої політики і війни з турками. А з 1769 р. став постійно діючим органом. Катерина II прагнула замінити колегіальні органи управління одноосібними. Звідси значне посилення ролі генерал-прокурора. Князь А.А. Вяземський, який займав цю посаду, відав не тільки юстицією і Таємної експедицією, а й фінансами, тому що контролював Експедицію про державні доходи і Асигнаційного банк. Він же керував поштовим відомством. Повновладними міністрами були Бецко, що відав освітою, Миних-митницями, Муравйов-шляхами сполучення. Основним доповідачем на засіданнях імператорського ради був генерал-прокурор. Безпосередньо готували проекти документів для імператриці, нерідко обговорювалися на засіданнях імператорського ради статс-секретарі Олсуфьев, Храповицький і Теплов. Статс-секретарі були безпосередніми помічниками Катерини II, кожен по своєму кола питань і складали її особистий кабінет.

Таким чином, Катерина II здійснювала всю повноту самодержавної влади за допомогою імператорського ради, своїх особистих статс-секретарів, генерал-прокурора і керівників трьох головних колегій: закордонних справ, військової та адміралтейської. Що ж до інших колегій, то вони частково змінюються новими установами: Експедицією про державні доходи, що замінила всю групу фінансових колегій, а також промислових колегій (Берг-колегії і Мануфактур-колегії), - Поштовим департаментом; а частково скасовуються з передачею їх функцій у губернські органи.

В зв'язку з реорганізацією місцевого управління був скасований і Головний магістрат.

Одночасно з реформами центральних органів проводилася і реформа місцевого управління. Вище вже говорилося, що основна мета обласної реформи Петра 1, а саме наближення управління до місць, тобто до керованим, не була досягнута. Губернії були надмірно великі, керівники губерній, а потім провінцій не мали достатніх повноважень, та й достатніх сил для ефективного управління і придушення заворушень селян і робітників. Та й триланкового система місцевого управління, що склалася до кінця царювання Петра 1, була надмірно громоздкой і дорогим. У наступні царювання з метою спрощення і здешевлення багато її ланки були ліквідовані і перебудовані, що призвело до ще більшої заплутаності і хаотичності всієї системи місцевого управління. Її неефективність найбільш яскраво виявилася в роки "пугачовщини" (1773 - 1775 рр. .).

Тому пугачовського після придушення повстання уряд Катерини II відразу ж приступає до реформування системи місцевого управління. Установи про губернії 1775 розділило всю територію Російської імперії на 50 губерній з населенням від 300 до 500 тис. чоловік кожна. Губернії поділялися на повіти з чисельністю населення від 30 до 50 тис. чоловік. Така чисельність населення і, відповідно, розмір території повітів і губерній були визнані оптимальними при існуючих тоді засобах повідомлення і з точки зору адміністративно-поліцейського контролю за населенням. Характерно, що ні національний склад населення, ні особливості економіки, при визначенні меж губерній і повітів практично в розрахунок не приймалися. Розукрупнення губерній вело до істотного збільшення чисельності чиновництва і розширенню мережі адміністративно-поліцейського контролю за населенням, що зміцнювало феодально-кріпосницького ладу в країні.

В реорганізації центрального управлінського апарату в 60 - 80-і рр.. XVIII ст. чітко простежувалася тенденція до подальшої його централізації, заміні колегіального початку одноосібним, що свідчило про подальше зміцнення абсолютизму. У місцевому самоврядуванні в ті ж роки проявилася тенденція до розумної децентралізації. Губернському управлінського ланці передаються функції багатьох колишніх загальноімперських колегій. Так, у губерніях засновувалися губернські правління, казенні палати. Їм передавалися функції колишніх загальнодержавних камер-колегій. А також управління казенної промисловістю і нагляд за приватними підприємствами. Засновувалися в губерніях також нові установи, як накази громадського піклування під головуванням самих губернаторів. Їм вверятись контроль за освітою, охороною здоров'я, богоугодними закладами (богадільні-притулками для старих, головним чином відставних солдатів, і притулками для немовлят-підкидьків), а також управління тюремними закладами типу робітних і гамівних будинків.

Для управління повітами по Установі про губернії створювалися особливі установи -- нижні земські суди (адміністративно-поліцейські органи) на чолі з капітан-справниками і засідателями, що обираються місцевим дворянством. Великими містами керували поліцмейстера, а невеликими - городничий.

Місцеві влади отримали тепер в своє розпорядження збройну силу: гарнізонні команди (перейменовані в подальшому в гарнізонні лінійні батальйони) в губерніях і загони стражників - в повітах.

Губернська реформа 1775 створила в губерніях сильну владу, що володіла достатніми повноваженнями, фінансовою базою (установи казенних палат), збройною силою і поліцією. Реформа законодавчо закріпила відкриту диктатуру дворянства на місцях, віддавши в руки місцевим дворянам поліцейську владу в повітах (вибори дворянами капітан-справників і повітових засідателів) і посиливши їх контроль за усіма кадровими призначеннями в губерніях (на ці призначення було потрібно згоду губернського предводителя дворянства). У керівництві губернії склалася ієрархія: перша особа - губернатор. У його руках загальне керівництво, адміністративно-поліцейська і військова влада. Друге обличчя - губернський предводитель дворянства - контроль за кадровими призначеннями, представництво в губернському управлінні інтересів місцевого дворянства. Третя особа-архієрей, голова церковної єпархії, кордони якої, як правило, збігалися з губернією. Він контролював ідеологію, духовне виховання населення, зміст навчання у всіх навчальних закладах єпархії.

Посилення самодержавства виражалося також в уніфікації місцевого управління, нівелювання його особливостей, які ще збереглися в окремих регіонах. Так, губернська організація поширилася на Прибалтику. Відповідно було скасовано герцогство Курляндське, номінально зберігається до середини XVIII ст. Скасовано було гетьманство і полковий адміністративно-територіальний поділ на Україні, хоча воно закріплювалося особливим договором між Росією і Україною ( "Березневих статей" 1654 р.). Скасовується і Запорізька січ. Частина запорожців була переведена на Кубань для охорони нової південного кордону і склала ядро Кубанського козачого війська. Значна кількість запорожців втік на територію Турецької імперії.

Установа поліції стало складовим елементом реформи адміністративно-управлінської системи. Початок створення "регулярної" поліції поклав Петро 1, видавши в 1718 р. указ про заснування в новій столиці-Петербурзі посади генерал-поліцмейстера. Поліцейські функції в Російській державі здійснювалися і раніше наказами, губними і земськими старостами, воєводами поряд з іншими функціями (судовими, військовими, фінансовими). Однак до петровських реформ не було спеціалізованих поліцейських органів.

Головними завданнями створеної Петром 1 поліції стали боротьба з кримінальною злочинністю та охорона громадського порядку, а також забезпечення санітарної (у тому числі дотримання правил торгівлі їстівними продуктами) та пожежної безпеки і т.д.

В обов'язки поліції входили також боротьба з жебрацтвом, проституцією, пияцтвом, азартними іграми, контроль за дотриманням паспортного режиму і ловля втікачів і безпаспортних.

Однак роль поліції цим не обмежувалася. Вона стала для Петра 1 одним з найважливіших інструментів перетворень, ламання старих порядків і організації нового життя. Недарма поліція вперше була створена саме в Санкт-Петербурзі. Заснована Петром 1 нова столиця повинна була стати зразком нововведень для всієї Росії. Керуючись що одержали поширення в Європі ідеями "освіченого абсолютизму ", російські імператори прагнули в ім'я" спільної користі "поставити під контроль влади кожен крок підданих, підпорядкувати регламентам та інструкціям всі сторони їх буття, навіть дріб'язкові прояви громадської і особистої життя. Інструментом такого "тоталітарного" контролю в руках абсолютистського держави стала поліція. Звідси надзвичайно широке коло її завдань. Поліція повинна була навіть контролювати домашні витрати (не допускаючи надмірної розкоші і марнотратства) і виховання дітей.

Найбільш повно завдання поліції визначалися в Регламенті Головному магістрату 1721, в якому говорилося, що "поліція є душа громадянства та всіх добрих порядків і фундаментальний підпір людської безпеки і зручності ".

Враховуючи станову структуру феодального суспільства, де кожне стан володіло спадковим правовим статусом, що відрізняє його від інших станів, поліція повинна була стежити, щоб піддані вели запропонований кожному стану спосіб життя і носили присвоєна кожному стану одяг, зачіски і т.д. Не випадково абсолютизм отримав в історії назву "поліцейської держави".

Характерною рисою виникнення російської поліції був її воєнізований характер. На службу в поліцію, як правило, переводилися армійські офіцери. Нижчі поліцейські чини комплектувалися з унтер-офіцерів і солдатів старшого віку, виконували рекрутську повинність, але вже за віком і станом здоров'я непридатних до служби в польових військах. На допомогу поліції (наприклад, для упіймання втікачів солдатів і селян, розбійних ватаг і т.д.) нерідко направлялися військові команди. З огляду на порівняльну нечисленність поліції, до несення служби по охорони громадського порядку залучалося в порядку повинності місцеве населення по одній людині з кожних десяти дворів ( "десятники") і як старшого над ними одна людина з кожних ста дворів ( "соцький"). У містах цих залучених до несення охоронної служби з місцевого населення людей у деяких документах XVIII ст. іменували квартальними поручика.

При розгляді розвитку організаційних форм поліції у XVIII ст. звертає на себе уваги те, що спочатку спеціальні поліцейські органи були засновані в столицях: Петербурзі (1718 р.) і Москві (1721 р.), а потім в 1733 р. і в ряді інших міст. У провінції спеціальні поліцейські органи виділялися не відразу, а поліцейські функції, як і раніше виконувалися органами місцевого управління. Це пояснювалося тим, що переважна більшість селян перебувало в кріпак залежності і підпорядковувалося поліцейської влади і суду поміщиків. Однак після придушення селянського повстання під керівництвом Є.І. Пугачова при Катерині II проводиться губернська реформа 1775 р., в ході якої створюється і спеціальний поліцейський апарат в повітах (нижній земський суд), про який вже йшла мова вище.

Слідом за тим в 1782 р. була реформована міська поліція: у містах засновуються управи благочиння, приймається спеціальний Статут благочиння. Управу благодійності очолював генерал-поліцмейстер в Санкт-Петербурзі і обер-поліцмейстер в Москві, поліцмейстер в губернському місті або городничий в повітовому місті. Оскільки управа благочиння (так само, як і нижній земський суд в повіті) була не тільки поліцейським, а й судовим органом по дрібних кримінальних та цивільних справах, то до її складу входили дві пристава (у кримінальних та цивільних справах). Враховуючи, що суд у феодальному суспільстві носив становий характер, до складу управи благочиння включалися також два РАТМАН, тобто виборних представника міського стану.

Компетенція управ благочиння була розширена в порівнянні з раніше існували поліцейськими органами. Їм тепер ставилося в обов'язок знати заняття і джерела доходів всіх жителів, не тільки постійних, але і тимчасово що приїжджають, а також контроль за громадськими організаціями, а також релігійними сектами і масонськими ложами, які могли утворитися тільки з дозволу поліції. Активізація в середині 80-х рр.. масонських лож, пов'язаних з зарубіжними організаціями, призвела до переслідувань і навіть арештів найбільш активних їх членів. Коли імператорським Указом про вільних друкарнях у 1783 р. приватним особам була дозволена видавнича діяльність, то цензура в відношенні книг і журналів також була покладена на Управи благочиння, тобто на поліцію. Характерно, що загальна поліція була децентралізована, поліцейські органи в губерніях цілком підпорядковувалися губернаторам, а Генерал-поліцмейстер фактично керував лише столичної петербурзької поліцією. Щоправда, у XVIII ст. робилися спроби перетворити Генерал-поліцмейстера в керівника всієї поліції імперії, але вони не мали успіху.

Політична поліція, навпаки, була строго централізована і підпорядковувалася безпосередньо цареві.

Вперше в якості спеціального органу політичної поліції виступають за Петра 1 Преображенський наказ, розташований в Москві, і Таємна канцелярія в Петербурзі.

Після смерті Петра 1 при його наступників найбільш важливі політичні справи розслідував і вирішував Верховний Таємна рада. Імператриця Анна Іванівна заснувала для розслідування політичних справ особливу Канцелярію таємних розшукових справ на чолі з колишнім "міністром" петровської Таємної канцелярії генералом А.І. Ушаковим.

абсолютистського державі потрібен був політичний розшук для придушення народних мас, незадоволених непомірними податками і поборами, диким сваволею поміщиків. Слід враховувати також, що після смерті Петра 1 йшла запекла боротьба придворних угруповань за владу. Імператорський престол, як правило, заміщуються в результаті палацових переворотів. Імператриця Анна Іванівна, потім Єлизавета Петрівна не відчували себе міцно на престолі, і мали потребу в політичному розшуку як знаряддя у боротьбі за владу. Повноваження Канцелярії таємних розшукових справ були значно розширені. Усі центральні та місцеві органи управління повинні були беззаперечно виконувати вказівки Канцелярії, пересилати всіх осіб заявили "слово і діло государеве" разом зі свідками в її розпорядження. Основний спосіб отримання Канцелярією інформації про політичні злочини -- донос.

Сумна популярність Канцелярії таємних розшукових справ змусила уряд провести її реорганізацію, ліберальною фразеологією замаскувати справжню суть політики абсолютизму. У маніфесті, виданому Петром III 21 лютого 1762, йшлося про скасування Канцелярії таємних розшукових справ і передачі її матеріалів Сенату. У дійсності орган політичного розшуку зовсім не була ліквідована. Просто замість Канцелярії була заснована при Сенаті Таємна експедиція, якій передавалися функції політичного розшуку. Характерно, що на чолі цієї експедиції стає один з керівників колишньої Канцелярії - С.І. Шешковскій.

Катерина II при своєму воцаріння після палацового перевороту і вбивства Петра III підтвердила зазначений вище маніфест, але підпорядкувала Таємну експедицію генерал-прокурора, а Московську контору цієї експедиції - московському головнокомандувачу (тобто генерал-губернатору) П.С. Салтикова. Ці заходи забезпечили централізацію і повну таємність політичного розшуку, його незалежність від будь-яких інших установ і безпосередній контроль за його діяльністю з боку імператриці. Як і раніше процвітали доноси і широко застосовувалася катування, формально скасована лише в 1801 р. Олександром 1.

В Наприкінці XVIII ст. в міру наростання кризи феодально-кріпосного ладу, проявляється тенденція до централізації поліції і підпорядкування її військовій владі. Указами імператора Павла 1 в столиці Петербург і Москву були призначені військові губернатори, а в найважливіші губернські міста - військові коменданти, яким і була підпорядкована поліція.

Судова реформа також стала складовим елементом реформи центральних і місцевих органів державного апарату. Судову реформу Петро 1 почав проводити в 1719 р., коли були засновані Юстиц-колегія, надвірні суди в губерніях і нижні суди в провінціях. Зміст реформи полягав у відділенні суду від адміністрації, щоб дати правові гарантії купцям і промисловцям від утисків дворянської адміністрації. Однак ідея відділення суду від адміністрації і взагалі ідея поділу влади, запозичена з Заходу, не відповідала російським умовами початку XVIII ст. Ідея поділу влади властива феодалізму в умовах наростаючого його кризи, що розкладається під натиском буржуазії. У Росії буржуазні елементи були ще занадто слабкі, щоб "освоїти" зроблену ним поступку у вигляді суду, незалежного від адміністрації. На практиці піддані бачили влада в особі губернаторів та інших адміністраторів, їм і оскаржили рішення надвірних судів. Губернатори втручалися в судові справи. Хаос у взаєминах судів і місцевої влади призвів до того, що в 1722 р. замість нижніх судів були створені провінційні суди у складі воєводи і асесором (засідателів), а в 1727 р. скасовуються і надвірні суди. Їх функції передавалися губернаторам. Справи за політичними звинуваченнями (як уже говорилося вище) вирішувалися в органах політичної поліції (Таємної канцелярії, Таємної експедиції) і в Сенаті, а нерідко і особисто імператорами. Таким чином спроба судової реформи на початку XVIII ст. зазнала невдачі.

Знову до питання про судову реформу уряд повертається в 1775 р., коли в ході губернської реформи були засновані в губерніях і повітах нові судові установи для кожного стану окремі. У повітах були утворені повітові суди для дворян і при них дворянська опіка. Судом першої інстанції для державних селян у повіті стала нижня розправа, а для міського населення судом - городовий магістрат. Судами другій інстанції в губернії були три станових судових установи: верхній земський суд (для дворян); губернський магістрат (для міського населення) і верхня розправа (для державних селян). Усі судові справи, за задумом законодавця, повинні були завершаться на рівні губернії. Тому в кожній губернії створювалися ще палати кримінального і цивільного суду. Вони були вищої апеляційної інстанцією для всіх нижчестоящих станових судів. Вищою касаційною інстанцією для всіх судів імперії став Сенат, в якому були утворені кримінально-касаційного і цивільно-касаційні департаменти. Юстиц-колегія стала органом судового управління (підбір кадрів, матеріальне забезпечення), хоча іноді вона розглядала впорядку нагляду окремі справи.

Таким чином, судові органи були відокремлені від адміністрації, хоча і не повністю. Так, дрібні кримінальні та цивільні справи розглядалися в управах благочиння і нижніх земських судах - поліцейських установах. Сенат теж був не тільки вищою судовою інстанцією, а й органом управління, які контролювали адміністративні органи. Судова система, створена при Катерині II, проіснувала до судової реформи 1864 року. Вона була надмірно громіздка й відрізнялася безліччю інстанцій, виключної тяганиною й хабарництвом.

Фінансові реформи мали найважливіше значення в становленні й розвитку абсолютизму. Саме поява доходів, незалежних від станово-представницьких органів, і досить великих, щоб утримувати численний бюрократичний чиновницький апарат, регулярну армію та поліцію стало найважливішою умовою становлення абсолютизму.

Вже в другій половині XVII ст. стародавнє поземельне "посошное" оподаткування було замінено на подвірне, при якому прямі податки стягувалися з селянських і посадських дворів, численні натуральні повинності переведені в грошову форму і зведені в єдиний збір. Спрощено була і система митних зборів -5% від вартості товару. Спрощення системи оподаткування збільшило дохідну частину бюджету, яка складалася з прямих податків (стрілецька подати і Ямський гроші), непрямих податків (митні та шинкові збори, соляної податок) і доходів від перечеканкі грошей. Загальна сума доходів в 1680 р. становила 2 млн. рублів, видаткова частина - 1,5 млн. рублів.

Формування регулярної армії, будівництво флоту, витрати на ведення воєн і будівництво Петербурга, казенних заводів і т.д. різко збільшили витрати і зажадали нових джерел доходів. Було введено безліч нових зборів: з лазень, лавок, дубових домовин, рибного лову, пасік, млинів, коней і з весіль, російського сукні, екіпажів хомутів, річкових суден (Привальний і відвальні), з борід (з селян 1 коп. при в'їзді в місто і виїзді, з купців по 100 руб. на рік, дворян - 60 руб. на рік і т.д.).

Всі ці збори отримали назву канцелярських зборів, тому що ними відали численні канцелярії. Введено був гербовий збір з укладення договорів у письмовій формі-"купчих фортець". Ряд товарів був узятий у казенні монополії: дьоготь, смола, щетина, увірвалися сало, поташ, ікра, ревінь, риб'ячий клей, риб'ячий жир. Державної монополією став експорт хліба, а потім - і металу. Введена була тютюнова монополія і, нарешті, монополією став продаж горілки. Правда, уряд інколи продавало цю монополію відкупщикам, так що форми торгівлі горілкою протягом XVIII ст. змінювалися.

В 1718 проведена грошова реформа, випущені нові срібні монети з зниженим вмістом срібла та мідні монети, що призвело з часом до інфляції, але дало значний дохід державі. В цілому доходи скарбниці зросли до 1711 майже до 3 млн. руб., причому непрямі податки давали до 40% доходу. У 1718 р. було проведено перепис чоловічого податного населення і вве