Імперія та місцеве самоврядування: ідеологія реформ в російською Туркестані в кінці XIX - початку XX ст.

С.Н.. Абішін

Останнім часом досвід політики XIX - початку XX ст. в державному будівництві на величезному просторі Європи та Азії став залучати до себе все більш пильну увагу. Поглиблення міжнаціональних і міжрегіональних протиріч, проявами яких на початку 1990-х рр.. стали розпад СРСР, труднощі і зигзаги федеративного розвитку Росії, яскраво позначилися в події з приводу Чечні, а також аналогічні проблеми в інших країнах СНД, - все це змушує по-новому осмислити спадщину попередніх епох за рішенням "національного питання", побачити в ньому можливі приклади для наслідування.

Сучасні російські історики відмовилися від однозначних оцінок радянського часу, коли Российская империя малювалася як "тюрма народів", а її політика - як процес національного закабалення і русифікації. На зміну цим ідеологічно заангажованим твердженнями прийшли нові підходи, в яких акцент перемістився з негативних на позитивні моменти в імперському історичному досвіді. Причому в ряді випадків нові інтерпретації імперської історії виявилися прямою протилежністю старим інтерпретацій. Так, ще зовсім недавно не підлягає сумніву вважався тезу про те, що політика російських властей в Середній Азії була спрямована на руйнування традицій, традиційних інститутів. А вже сьогодні історик-сходознавець А. І. Яковлєв, аналізуючи реформи в Туркестанському краї в кінці XIX - початку XX ст., приходить до висновку, що "... Царський уряд проводив в Туркестані досить гнучку політику. Вона грунтувалася перш за все на повазі до традиційних основ життя населення, на збереженні при проведенні ряду реформ традиційних політичних і соціальних структур ..."'. До жаль, як мені представлется, одна крайність змінилася іншою.

Насправді россійская владу, я маю на увазі влада одночасно адміністративну та ідеологічну, мала завжди подвійне ставлення до питання про спосіб і характер урахування місцевих соціальних і культурних особливостей у реформуванні колоній. Наприклад, генералгубернатор Оренбурзького краю, до складу якого в 1865-1867 рр.. входила Туркестанська область (до утворення окремого Туркестанського генералгубернаторства), Н. Крижановський вважав, що "... пора перестати потурати звичаїв, мов і звичаїв наших слабких сусідів (...). У Середній Азії ми повинні бути одні панами, щоб через наші руки могли з часом проникнути туди цивілізація та покращення життя тих нещасних паріїв роду людського ... "2. Протилежну точку зору відстоював академік А. Ф. Міддендорф. Вчений, маючи на увазі жителів Середньої Азії, писав: "... Наші товаришами по підданство можуть бути приведені до мети - досягнення вищої досконалості розвитку - лише тоді, коли буде звернено належну увагу на кожну історичну, тобто породжену природну необхідністю, особливість ... "3. Постановка обох цілей і дискусія між їх прихильниками була докорінно якістю і властивістю імперської свідомості. Саме в такому спорі і навіть конфлікті, постійно відтворювала напруга між різними точками зору, народжувався той політичний і адміністративний процес, який називався реформами в колоніях.

У цій дискусії виявилися не тільки протиріччя між різними ідеологіями, але і загальні, які об'єднують їх риси, завдяки яким діалог тільки й міг відбутися. Одна з них - особливе усвідомлення соціального та культурного часу і простору. В імперській свідомості час розділилося на минуле варварства і майбутнє цивілізації, а історія перетворилася на неминуче і необхідне рух від варварства до цивілізації, яке називається "прогресом". Простір також розділилося на минуле і майбутнє: еволюційна схема як би розподілилася в сучасності, утворюючи території з варварством і цивілізацією. Імперія, що виконує цивілізаторським функції і несуча "прогрес" у колоніях, уособлювала собою не тільки ідею територіальної експансії, але й ідею руху від минулого до майбутнього.

У даній статті я детальніше зупинюся на одному цікавить мене сюжеті - самоврядування, на прикладі якого спробую показати, як суперечливо розвивалися уявлення російської імперської адміністрації про роль "традицій" в реформах середньоазіатського суспільства на рубежі XIX-XX ст 4.

* * *

З проблемою самоврядування російські влади зіткнулися на самих ранніх етапах встановлення контролю в Середній Азії. Майже відразу головним стало питання про те, за яким принципом має будуватися це самоврядування: чи повинні тубільні чиновники призначатися зверху - росіянами адміністраторами, або вибиратися самим населенням. Вже на ранніх етапах завоювання регіону з цього приводу розгорнулася дискусія.

У датується 1865 листуванні з військовим міністром генералгубернатор Оренбурзького краю, куди спочатку входила Туркестанська область, Н. Крижановський був проти введення виборної системи. На його думку, найкращим варіантом була б одноосібна влада на завойованих територіях, до якої тубільці звикли, тоді як вибори могли б призвести до утворення серед тубільців партій, що для управління краєм було б небажаним 5. У відповідь на затвердження військового міністра, що в Ташкенті вже існує муніципалітет, оренбурзький генерал-губернатор писав, що "... Вся ця адміністрація, дійсно трохи схожа за обличчям на муніципалітет, становить по суті пародію на муніципальне правління (...) аксакали [білобородий, провідник - С.А.] (...) - суть просто чиновники уряду ... "6 і" ... Якщо б тепер же нав'язати жителям Ташкента муніципальне правління, то довелося б почати з винаходу такого ... " 7.

Втім, крім міркувань загального характеру в питанні про самоврядування значення мали технічні, фінансові і навіть просто суб'єктивні чинники. Наприклад, військовий губернатор Туркестанської області М. А. Черняєв дотримувався іншої точки зору, ніж його безпосередній начальник: "... Що стосується до самоврядування, то воно de facto існувало з самого заняття (...) очевидно, що в місті з 200 т. населення (...) Не можна було б зберегти порядок, якщо б не було самоврядування, інакше я повинен би був весь загін, до останнього солдата, посадити на посаді ... " 8. Черняєв навіть видав розпорядження з наданням тубільцям права самим обирати собі аксакалів, що Крижанівський порахував самоуправством свого підлеглого. Таким чином, вже на початковому етапі завоювання Середньої Азії виявилося досить істотна розбіжність у розумінні, якою є "традиція" місцевого населення і чого вона сама бажає. Зауважу також, що центральна влада в особі військового міністра виступала з більш "ліберальних" позицій, ніж місцеві чиновники.

Для вирішення подібних протиріч у тому ж 1865 була утворена так звана Степова комісія, яка повинна була виробити принципи управління завойованими регіонами Середньої Азії. В основі цих принципів лежала система влади, названа "військово-народним управлінням ", яка вже була відпрацьована російською владою в інших регіонах імперії, зокрема, на Кавказі. "Військово-народне управління "мало на увазі, що вищий адміністративний рівень буде належати російським чиновникам, який підпорядковується військовому міністерству, тоді як нижчі рівні - тубільцям на підставі виборного початку. Степова комісія ухвалила, що однією з підстав є "... Надання внутрішнього управління тубільним населенням виборним з-посеред його, за всіма справах, які не мають політичного характеру ... "9. Цей постулат був затверджений вищої російською владою в якості одного з основоположних для всіх подальших адміністративних реформ управління в Туркестані.

Введення виборного самоврядування для тубільців влада намагалася обгрунтувати цілою низкою аргументів, у тому числі посиланнями на "традиції" середньоазіатського населення. У "Пояснювальній записці "Степовий комісії стверджувалося, що вибори - невід'ємна риса середньоазіатського суспільства, правда, пригнічених тиранічно правлінням ханів і беків, У записці говорилося, що в минулому в осілого населення Середньої Азії представники самоврядування обиралися народом і затверджувалися місцевим правителем, при цьому виборні аксакали не мали точних термінів виконання служби, а тому цей порядок "... не може бути істинним виразом думки певної частини населення ... "10. У такій ситуації російська влада ставила своїм завданням в першу чергу підірвати вплив колишньої політичної еліти і звільнити народ від колишніх пут тиранії. Звідси випливав висновок про необхідності "... з самого початку вжити заходів до усунення деяких шкідливих для наших цілей і інтересів тубільних порядків, і до встановлення інших більш вигідних для нас, як наприклад: (...) до встановлення вибраного початку ... "".

У 1867 р. Степова комісія запропонувала проект, у якому зазначені вище принципи набули вигляду законодавчої процедури. Проект 1867 р. запропонував зробити самоврядування у осілих тубільців однорівневим, тобто його структура повинна була складатися з одного рівня влади - аксакальства, яке відповідало сільським громадам внутрішньої імперії. На чолі його стояв аксакал з розпорядчими та поліцейськими функціями, якого на сільському сході обирали виборні від народу - десятники чи п'ятидесятники, представники від кожних десяти або п'ятдесяти домогосподарств. Аксакал обирався на 3 роки, а військовий губернатор області його стверджував. Крім того, на тих же зборах десятників або п'ятидесятників повинні були обиратися на 3 роки господарські громадські управління з 3-5 осіб, на які покладався обов'язок розкладати і стягувати податки.

Після утворення в 1867 р. Туркестанського генерал-губернаторства проект Степовий комісії був введений в дію на тимчасовій основі з наданням права генерал-губернатору вносити зміни по обстановці, грунтуючись на головних постулатах, викладених у тому ж проекті. Така свобода для прийняття рішення, надана чолі адміністрації Туркестану, призвела до загострення відносин між двома основними центрами прийняття рішень з питань, що стосуються шляхів реформування середньоазіатського суспільства. Одним з них були, як я вже зазначав, центральні органи управління імперією, іншим - адміністрація Туркестанського краю.

На початку 1870-х рр.. перший туркестанський генерал-губернатор К.П. фон Кауфман активно розробляв новий варіант проекту управління, який мав досить серйозні відмінності від пропозицій Степовий комісії. Досвід адміністративних реформ самого Кауфмана привів його до думки про посилення російського контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування. Особливу увагу звернув Кауфман на діяльність введених тимчасовим положенням 1867 господарських громадських управлінь, що виконували економічні та фіскальні функції. Визначивши їх як "земської-господарські місцеві органи "і" урядові установи "одночасно, Кауфман зробив висновок, що в першій як вони "... не могли б ні знищити, ні замінити з користю для самої справи тих звичайних рад і сходів, якими вирішуються общинно-господарські справи населення, яких склад і діяльність до того ж ніколи, навіть у кращі часи ханського панування, не могли бути регульованих влади урядової, обмежує свою опіку над громадами колом лише тих інтересів, яким задовольнити не могли вже сили та засоби поодиноких товариств і які однаково стосувалися декількох або багатьох суспільних груп ... "12 Крім того, Кауфман не бачив сенсу в цих колегіях і з точки зору державної, тобто збору податків, тому що в цій сфері господарські громадські управління не відрізнялися більшою ефективністю. Туркестанський генерал-губернатор спочатку запропонував засновувати ці управління не в кожному аксакальстве, а "... для цілих більш-менш великих груп селищ, пов'язаних спільними господарськими умовами у землеробстві і зі зрошення, надавши їм виборна і колегіальний характер ... "13. Але після декількох років дії таких управлінь в ряді повітів Кауфман прийшов до висновку, що їх треба скасувати, замінивши "... правильніше організованими російськими установами ... "14 У 1877 р. Кауфман ліквідував господарські громадські управління, а їх функції передав повітовим і обласним органам.

Поступово з'ясовувалися й інші недоліки розробленої Степовий комісією схеми самоврядування. У міру розширення кордонів Туркестанського краю чисельність аксакальств, що знаходяться в підпорядкуванні російській влади, збільшувалася, а оперативне керування ними ускладнювалося. Кауфман вирішив повсюдно ввести, поряд з аксакальством або сільським суспільством, новий рівень управління - осілий волость, якої в регіоні до приходу росіян ніколи не було. Саме така дворівнева структура була відпрацьована у внутрішньої імперії і була звична для російських чиновників. Згідно з новими правилами, волосний управитель обирався на волосному з'їзді, в якому брали участь п'ятидесятники, і виконував адміністративні та поліцейські функції. Крім того, волосному управителю була передана функція збору податків.

При обговоренні нововведень Кауфмана в 1874 р. в Непокойчітского комісії, створеної у військовому міністерстві, ті зміни, які пропонувалося зробити в системі самоврядування, отримали повну підтримку. Члени комісії висловилися в тому дусі, що "... найбільш зручна і для адміністрації і для народу двоступенева система поліцейського і громадської організації, що наближається до системи управління селянського ... "'5 Проте комісія Непокойчітского запропонувала б <мгее демократичний варіант формування органів тубільного самоупр іленія: пропонувалося участь у сільських сходах не виборна, а всіх домовласників, оскільки "... названим сходам надається право вирішувати справи, зачіпають інтереси цілого суспільства ... "| 6 Відповідно вводилися норми: присутність не менше половини домогосподарств, рішення більшістю голосів. Найбільш важливі справи (видалення членів, переділ общинної землі, встановлення зборів і т.д.) було запропоновано вирішувати кваліфікованою більшістю. Другий рівень самоврядування - волость - передбачалося засновувати на інституті волосного з'їзду, який повинен був діяти за участю 2/3 виборних від кожних 50 домохозяйетв, рішення мали прийматися простою більшістю і виконуватися без дозволу начальства. На цьому ж з'їзді волосному повинен був обиратися волосний управитель.

Члени комісії Непокойчітского розуміли, що такий демократизм має свої недоліки, обумовлені негативним впливом колишнього тиранічного правління. У своїй "Пояснювальній записці" вони писали: "... на жаль, недостатньо-виховане колишнього життя для правильного засвоєння даного йому російською владою виборного права, після вікової підпорядкованості старим патріархальним формам деспотичного свавілля спадкової родової та службової аристократії, населення не раптом і не скрізь поки оцінює благодійний значення вибраного початку, як це довів досвід шестирічного управління і дворазовий протягом цього часу вибори посадових осіб, між якими виявлялися нерідко люди або шкідливі в адміністративних видах за своїм напрямом, або слабкі і бездарні, не мають ніякого значення в народному думці і нездатні до справного і діяльного виконання службових обов'язків ... "17. Щоб якось компенсувати ці недоліки, комісія запропонувала ввести Непокойчітского деякі обмеження на виборче право, зокрема, можливість волосного з'їзду лише пропонувати 3 кандидатів на посаду волосного управителя і право повітового начальника або військового губернатора призначати з них волосного, а в випадку небажаність усіх трьох - право російських чиновників зовсім скасовувати результати виборів.

У 1870-і рр.. проекти Кауфмана не були затверджені, тому формально продовжувала діяти тимчасове положення Степовий комісії, а фактично ж система управління вибудовувалася за вказівками генералгубернатора. Разом з тим, у міру того, як справа йшла до остаточної виробленні Положення про управління Туркестанського краю, свого роду місцевої "конституції", суперечки з різних питань посилювалися. Поступово розбіжність?? ежду поглядами на місцеве самоврядування між адміністрацією Туркестанського краю і центральними органами влади збільшувалася. Якщо перша всіляко боролися за централізацію і посилення російської влади, то другий, навпаки, були за більш демократичний варіант управління. При цьому адміністрація посилалася на звичаї тубільців, їх нездатність швидко освоїти цивілізацію, тоді як Центр говорив про необхідності дії загальних законів для всіх жителів імперії і про благо прогресу для нових її підданих.

Представники Центру висловлювали впевненість, що вибори - Це не просто більш ефективна модель управління, а й така модель, в якої жителі Середньої Азії були самі зацікавлені. Так, при обговоренні питань самоврядування генерал-губернатор пропонував внести примітку про своє право у виняткових випадках призначати волосного управителя своєю владою, на що військовий міністр заперечував: "... населення легко може побачити в цьому бажання підірвати виборний початок, яким воно дорожить ... "18. Академік Міддендорф, який в 1878 р. спеціально приїжджав в Туркестан на запрошення Кауфмана для формування наукової точки зору на перетворення в краї, також зазначав, що російська влада намагається створити когорту "чиновників на казенному утриманні і за призначенням "19. На його думку, найбільше "щасливий стан" досягається там, де держава не втручається у внутрішні розпорядки місцевих громад і надає їм "самоврядування на широких республіканських засадах" 20.

Подібне розділення на "лібералів" і "консерваторів" мало місце і на більш низьких рівнях вертикалі влади в самому Туркестанському краї. У різних частинах краю виборний початок вводився в різний час, у міру завоювання, і з різною швидкістю. Наприклад, в Ферганській області, утвореної в 1876 р., виборний початок було введено лише в 1879 р., до цього все тубільні чиновники призначалися російською владою 21. Місцева російська влада зустріла нові правила без задоволення і намагалася під різними приводами уникати виборів, або активно втручатися в хід цих виборів. У жовтні 1880 р. військовому губернаторові області навіть довелося видати розпорядження про заборону призначення волосних без виборів.

Втім, на початку 1880-х рр.. загальний настрій росіян чиновників полягало все-таки в тому, щоб зберегти виборну систему в Туркестанському краї. 29 лютого 1880 генерал-губернатор розіслав циркуляр, в якому запитував думку губернаторів областей про заходи до усунення "неправильностей" під час виборів, а ті в свою чергу запросили з цього питання повітових начальників 22. Більшість дійшли висновку, що адміністративними заходами і забороною виборів викорінити ці недоліки неможливо. При цьому більшість місцевих чиновників виступали за більш жорсткий контроль російської влади за виборами і право втручатися в них у разі необхідності. У 1881 р. генерал-губернатор дозволив призначати волосних там, де з'явилися зграї і виборні волосні не діють. Після цього практика призначення, зокрема, у Ферганській області, знову стала розширюватися 23. Украинские адміністратори часто користувалися своїм правом звільняти тубільних чиновників за недбальство: за 1880-82 рр.. у Ферганській області, наприклад, було звільнено 45 волосних управителів з 98 за ті чи інші недостаткі24.

У 1882-83 рр.. на запрошення нового генерал-губернатора М. А. Черняєва в Туркестанському краї була проведена ревізія, якою керував Ф. Гірс, колишній член Степовий комісії. Він також відзначив очевидні недоліки виборчої системи при формуванні місцевого самоврядування: "... Звичайне явище при виборах: боротьба партій, які хочуть провести своїх кандидатів (...). Кожна сторона, для усунення супротивника, не соромиться у виборі засобів, вдаючись до скарг, доносів, більшою частиною помилковим, а головним чином, до підкупам виборців. При виборах іноді справа доходить навіть до заворушень ... "25. Разом з тим Ф. Гірс був проти скасування виборного початку 26. Він сформулював низку доказів на користь такої позиції. Перший - російські чиновники все ще погано знають тубільців і після невдалої призначення населення буде звинувачувати російську владу. Другий - якщо начальник розтратив зібрані податки, то відшкодування не можна було вимагати з населення, яке цього начальника не обирало. І нарешті останній і важливий аргумент -- населення дорожить виборним правом, тому немає підстав позбавляти їх цього права, яке до того ж закріплено за ними російськими законами. Гирі запропонував додаткових заходів до зменшення негативних наслідків виборів 27. Серед них: можливість вибирати трьох кандидатів на посаду волосного управителя з правом місцевого губернатора стверджувати одного з них; передача права збору податків від волосного управителя до сільських старшинам; розгляд випадків підкупу виборців у російському суді і, нарешті, законодавчу заборону п'ятидесятників (виборним) мати поліцейські функції і виступати в ролі підручних волосних управителів. Що стосується сільського старшини, то Гирі пропонував вибирати його десятниками, вважаючи, що рішення про вибір все одно приймається зборами впливових домохозяев.

У 1884 р. була створена комісія під керівництвом Н. П. Ігнатьєва, яка повинна була на основі матеріалів Туркестанської адміністрації від 1881 р. і матеріалах ревізії Ф. Гершом виробити остаточний проект Положення про управління Туркестанського краю. У поясненнях комісії говорилося, що оскільки Туркестан умиротворений і оскільки тільки "вступивши на шлях громадянськості і закону" середньоазіатська околиця "перестане бути тягарем для держави", то організація управління повинна бути заснована "на більш широке застосування до нього загальних законів "імперії 28 Комісія більшістю голосів пропонувала прибрати назву "військово-народне управління" і вважати, що край управляється на підставі загального губернського і повітового установи, а на рівні повіту передати управління цивільним чиновникам 29 Члени комісії Ігнатьєва вважали, що "... Постанова ця, які давали народу настільки широке право самоврядування, повело до дуже важливим наслідків і навіть до деякого перевороту у внутрішньому побут населення. До російського панування, завідування громадськими справами через виборних було дуже мало відомо кочового і осілого тубільному населенню краю ... "30 На їхню думку, надання виборного права підвищило значення російської влади в очах місцевого населення і "... забезпечувало спокійний стан цього населення, набувало відданість більшості російській Уряду ... "31

У поясненнях комісії Ігнатьєва було зазначено, тим не менше, що виборча система має істотні недоліки. Проте члени комісії висловилися за збереження виборної системи, повторивши ті доводи, які висував Гіре32.

Комісія Н. П. Ігнатьєва визнала правильним ввести деякі заходи, що обмежують недоліки виборів. Так, в якості міри проти підкупу було вирішено, що волосний з'їзд обирає 4 кандидатів на посаду волосного управителя, а затверджує його військовий губернатор, він же може в будь-якій момент усунути обраного волосного управителя 33. Термін служби на посадах комісія запропонувала збільшити до 5 років, щоб вибори і пов'язані з цим негативні явища повторювалися рідше 34. Платня тубільним посадовим особам, щоб уникнути зловживань, повинно було збиратися по розкладці з податками і здаватися в повітові казначейства, звідки воно під контролем зверху поверталося на сплату посадових окладов33.

Не чекаючи офіційного затвердження Положення про управлінні Туркестанського краю, призначений у 1884 р. новий генерал-губернатор фон Розенбах ввів в дію деякі пропозиції комісії Ігнатьєва. Серед них правило про вибір 4 кандидатів на посаду волосного з подальшим твердженням одного з них військовим губернатором, а також п'ятирічний термін для виконання повноважень волостним36.

Однак Державна рада, на утвердження якого було віддано Положення, не підтримав багато поправки комісії Ігнатьєва та зберіг ті процедури, які були розроблені ще Степовий комісією. При цьому члени Держради вважали, що місцеве самоврядування повинно забезпечити кожному з членів суспільства найбільш широку участь у самоврядуванні, а також має зблизити лад тубільної сільській одиниці з таких будуть в центрі імперіі37. Щоправда, пропозиція перейти від військового до цивільного правління в краї підтримки не отримало. У цілому ж у суперечці між більш "ліберальним" Центром і "консервативної" адміністрацією Туркестанського краю верх здобула позиція перше, незважаючи на компромісний багато в чому характер їх рішень.

Прийнята 12 червня 1886 і введена в дію з 1 Січень 1887 Положення про управління Туркестанського краю оформило систему місцевого самоврядування 38. Він стверджував, що "Переваги, присвоєні іншим станам Російської Імперії, закуповуються тубільцями на підставі загальних законів ". У плані структури місцевого самоврядування було вирішено перейти до загальноросійської дворівневої системі: "Осіле тубільне населення в кожному повіті розділяється на волості, а волості - на сільські товариства (аксакальства) "39. Сільське суспільство повинно було складатися з одного або декількох дрібних, найближчих один до одного, селищ, що мали загальні господарські вигоди з користування землею та зрошувальними каналами. Волості утворювалися з кількох суміжних сільських товариств, загальна чисельність населення яких становила від 1 до 2 тис. дворів.

За Положенням, волостю керував волосний управитель (у народі волосного його стали називати "мінгбаші", тобто начальник тисячі, тисяцький). На цю посаду міг бути обраний будь-який тубілець старше 25 років, за винятком підданих покаранню за злочини, а також складаються під слідством і судом за ці злочини. Волосний управитель повинен був: приводити у виконання судові рішення і урядові розпорядження, стежити за прибутком і зменшенням населення, спостерігати за своєчасним надходженням всіх зборів і виконанням усіх повинностей і т.д. Термін виконання повноважень цієї посадової особи залишився мінімальним - 3 роки.

Волосного управителя повинні були обирати на волосному з'їзді, який формувався з числа виборних, "по одному Від кожних п'ятдесяти домохозяев "(в народі називали виборних "еллікбаші", тобто п'ятдесятник). Пропозиція про те, що волосний з'їзд обирає лише кандидатів на посаду волосного управителя, до Положення 1886 не увійшло. Був розроблений, на перший погляд, більш демократичний порядок, згідно з яким на волосному з'їзді вибирається волосний управитель і його заступник, після чого їх затверджує військовий губернатор області поданням повітового начальника. Однак при цьому було введено норму, за якої військовий губернатор міг не затвердити обраного волосного і призначити нові вибори, або навіть призначити волосного на свій розсуд. Волосний з'їзд мав у веденні також: обрання народних суддів, призначення та розкладку громадських зборів і повинностей, що відносяться до декількох сільських товариств і т.д. Особливо наголошувалося, що на з'їзді волосних виборців повинен бути присутнім повітовий начальник або особа, яка його замінює, але він не повинен був втручатися в хід виборів.

Сільським суспільством керував сільський старшина (аксакал). Сільський старшина повинен був обиратися на сільському сході в присутності волосного управителя, який не мав права втручатися в хід виборів. Для того, щоб рішення сільського сходу були дійсні, необхідно була присутність більше половини домохозяев і проста більшість тих, хто голосував. Сільського старшину затверджував повітовий начальник і у нього не було права скасувати рішення сільського сходу. Сільський старшина мав, крім багатьох адміністративних і поліцейських обов'язків, збирати з населення і подати повинності, видавати квитанції в отриманні грошей і надавати зібрані суми в державну скарбницю. Сільські сходи могли вирішувати всі внутрішні проблеми життя селища, у тому числі розкладати подати по дворах, призначати різного роду місцеві збори, вирішувати питання про виділення окремих домогосподарств у податну самостійну одиницю і т.д.

Волосний управитель і сільський старшина повинні були отримувати за свою роботу платню: перший - від 300 до 500 рублів, другий - не більше 200 рублів на рік. Платня вибраним особам збиралося по громадської розкладці разом з податками і здавалося в повітове казначейство, яке вже в свою чергу видавало його посадовим особам. Волосним і сільським старшинам "привласнюються особливі знаки, для носіння при відправленні ними службових обов'язків "і" видаються друку за посадою для прикладання, незалежно підпису, якщо вони грамотні, на що виходить від них паперів ". У випадку будь-яких порушень своїх обов'язків тубільні посадові особи могли бути піддані покаранню: волосного міг видалити з посади військовий губернатор або повітовий начальник (тимчасово), а сільського старшину - повітовий начальник. Крім того, повітовий начальник і дільничний пристав могли накладати на них стягнення і навіть арешт. З іншого боку, "За старанну службу, а також за знання російської мови, посадові особи громадського управління тубільців можуть бути награждаеми, за розсуд Генерал-Губернатора, почесними халатами або грошовими видачами ".

Таким чином, прийнята система самоврядування в Туркестані виявилася набагато більш демократичною, ніж це бажали російські чиновники, які служили в краї. При тому, що були збережені основні інструменти впливу російської влади на органи місцевого самоврядування (заохочення, покарання, право скасовувати вибори і призначати посадових осіб, минаючи вибори, і пр.), ця система була зустрінута нижчої адміністрацією неоднозначно. Багато колишні чиновники, які служили в Туркестанському краї при Кауфману, були незадоволені Положенням 1886 Вони вважали, що цей закон насаджує в Середньої Азії європейські чи російські правила, тоді як місцева життя вимагає більш сильної власті40.

Як показала подальша історія, Положення про управлінні Туркестанського краю 1886, узаконили досить демократичний варіант системи самоврядування, не стало "останньою крапкою" у суперечці "лібералів" і "консерваторів", Дуже швидко стало зрозуміло, що реальна практика дії цієї системи була далека від "ліберального" проекту. Так, в 1898 р. в андижанських повіті відбулося повстання тубільців під керівництвом Дукчіішана, Як з'ясувало розслідування цієї надзвичайної події, місцеві тубільні влади, на які покладалися великі надії щодо умиротворенню, виявилися абсолютно неготовими до підтримання порядку 41. Більше того, багато обрані народом посадові особи допомагали повстанцям. Це подія примусила серйозно переглянути порядок формування місцевої влади. У Ферганській області вибори волосних управителів та сільських старшин були скасовані і замінені процедурою призначення. Правда, влада не була відмовитися від ідеї виборів і через кілька років виборча система в Фергані була відновлена.

На початку XX ст., після ряду змін в адміністративний устрій Туркестанського генерал-губернаторства, під формальним приводом уніфікувати всі наявні закони була зроблена спроба переглянути основні позиції законодавства 1886 р. У 1903 р. в Ташкенті була створена комісія для обговорення нового варіанту Положення про управління Туркестанського краю 42 У цій комісії практика виборів знову була піддана серйозній критиці. Представники адміністрації Ферганській області, наприклад, писали у своєму звіті: "... задовго до початку виборів, а також через значний час після закінчення їх, все населення (...) спадало на збуджений стан, нормальний перебіг життя порушувалося, сільсько-господарські та інші роботи в кишлаках припинялися, а повітова та обласна адміністрації закидалися масою прохань самого кляузного характеру, головним же чином, про підкуп виборців ... "43 Висновок був однозначний: "... не є рішуче ніяких підстав прагнути до утримання на майбутній час виборної системи ... "44 Схожу позицію зайняли представники адміністрації Сир-дарьінекой області, які писали: "... виборний початок абсолютно не відповідає завданням російської управління краєм. Практика довгих років існування в краї виборної системи довела з безсумнівністю, що система (...) вносить і в порядок управління тубільним нас?? ленням, і в саму життя тубільців тільки одне зло. Тубільне населення Туркестанського краю стоїть поки на дуже невисокого ступеня розумового розвитку і надто ще молодо, неосвічених для того, щоб зрозуміти і оцінити ті вигоди, які дає йому право самому обирати для себе адміністрацію і суд. Суспільство не вміє користуватися наданими йому законом правом (...). Користуються ж їм окремі особистості і партії ... "45 Під впливом цих настроїв комісія в 1903 р. запропонувала в своєму проекті Положення скасувати виборний початок для сільських старшин і волосних начальніков46.

У 1903 р. обговорювалися й інші, більш приватні, питання місцевого самоврядування. Так, комісія пропонувала звільнити від обов'язку збирати податки сільського старшину, залишивши за ним лише поліцейські функції, і ввести особливу виборну посаду збирача податків 47.

Пропозиції комісії 1903 були досить радикальними. Однак у той момент розрив між тим, як розвивалися настрої адміністрації в Туркестані, і тим, що відбувалося в Росії, виявився найбільш глибоким. Тоді як місцева російська влада фактично пропонувала згорнути всю демократичну процедуру правління і замість "військово-народного управління" створити щось на зразок військового режиму, під внутрішньої імперії після маніфесту про дарування свобод від 1905 р, відбувалася широкомасштабна "лібералізація" суспільства. Більш того, в 1905-1907 рр.. мешканцям околиць, включаючи Середню Азію, було навіть надано право участі у формуванні Державної думи. У цій ситуації пропозиції комісії 1903 р. щодо реформи системи самоврядування залишилися лише на папері.

Втім, після 1907 р. у Центрі почався новий період домінування консервативних поглядів і критика стану влади в Туркестані відновилася. У 1908-1909 рр.. була проведена ревізія Туркестанського краю під керівництвом К. К. Палена. Представляючи інтереси центральних органів влади, Пален, тим не менш, у питанні про систему самоврядування підтримав думку Туркестанської адміністрації. Весь пафос його висновків був спрямований проти тих доводів, які ще на початку 1880-х рр.. були сформульовані ревізією Ф. Гершом і комісією Ігнатьєва на підтримку виборної системи.

Пален, спробував висунути аргументи проти виборної системи, виходячи з "традицій" тубільців і їх громадської думки. Вони повинні були розбити популярна теза про те, що народ підтримує вибори і дорожить ним ». На думку Палена, всі місцеві громадські справи в минулому, до завоювання Середньої Азії, вирішувалися виключно впливовими членами суспільства, зборами зацікавлених домохозяев. Саме тому право вибирати посадових осіб, введене росіянами, виявилося непрацюючим: "... Вивчивши, за можливості докладно, звичаї, погляди та особливості головних народностей Туркестану (...), я не міг не прийти до переконання, що це право не відповідає побутовими умовами (...) осілого тубільного населення. У цьому відношенні слід зазначити, що допущення всіх (...) дворохозяев до виборів до досі остаетсяв очах населення незрозумілі