Російського університету дружби народів

ІНСТИТУТ дистантних ОСВІТИ

Факультет: ЮРИДИЧНИЙ

Дисципліна: адміністративна юстиція

Контрольна робота № 3

Тема: «Періодизація історії розвитку адміністративної юстиції в Росії»

Студентка: Криницина Анастасія

Олександрівна, 3 курс.

Студентський квиток № 1032006505

Шифр ЮЮ_06_33с_012

г.Березнікі

2003 г.

П Л А Н

1. Адміністративна юстиція в царській Росії

2. Адміністративна юстиція в радянський період.

3. Адміністративна юстиція в період з 1991 року. Тенденції розвитку.

Адміністративна юстиція в царській Росії

Адміністративна юстиція в Росії зародилася в другій половині XIX століття. Адміністративно-правові спори в той період розглядалися спеціально створюваними органами - змішаними губернськими присутності, в складу яких входили чиновники і представники дворянського, земського і міського самоврядування. Функціонування даних органів за відсутності процесуальних основ не відрізнялося регулярністю і сталістю. Змішаний губернське присутність вважалося першою інстанцією і розглядав суперечки з селянським, земським, міським справах, військової повинності, податкам, дорожньої повинності, фабричним і гірничозаводським справах, а також спори пов'язані з порушенням поліцейських постанов, незаконним затриманням та ін Другий інстанцією служив перший департамент Сенату, який, не будучи судовим органом як таким, розбирав певні справи (суперечки), в деяких випадках навіть без їх первісного розгляду в присутності.
Таким чином в царській Росії адміністративна юстиція ще не склалася в ефективний і демократичний правовий інститут, який забезпечував би залучення чиновників до судової відповідальності за їх незаконні дії по службі.

Формування моделі адміністративної юстиції в царській Росії характеризувався великою кількістю підходів. Думок і тим самим було аналогічно досвіду західноєвропейських країн, де також складалися різні системи адміністративної юстиції. Аналізуючи західні моделі адміністративної юстиції, російські вчені намагалися виявити в них позитивні і негативні сторони і на цій основі розробити оптимальну російську модель судового контролю за діями органів управління і чиновниками.
При цьому слід зазначити, що як в кінці XIX - на початку XХ століття, так і сьогодні вчені бачать в основному два шляхи розвитку адміністративної юстиції: по-перше, створення відокремленої від загальних судів адміністративних судів, по-друге, утворення адміністративних колегій (відділень) при загальних судах. Як і багато десятиліть тому, в даний час, ведучи дискусії про перспективи адміністративної юстиції в Росії, деякі вчені негативно ставляться до ідеї створення особливих адміністративних судів і вважають за необхідне залишити функції судового контролю за судами загальної юрисдикції, інші ж бачать у системі адміністративних судів найважливіший фактор забезпечення прав і свобод фізичних і юридичних осіб.

Більшість російських вчених початку XX століття виступало за виділення адміністративної спеціалізації в загальних судах.

Після революції 1905 року було створено Особливу нараду, яка в протягом декількох років обговорював пропозиції про формування адміністративної юстиції.

У 1907 році в рамках, в рамках проведеної П.А. Столипіним адміністративної реформи, так само передбачалося створення адміністративних судів.

Перед лютневої революції 1917 року було вирішено покласти на урядовий сенат функції вищого адміністративного суду, ввести в судових округах посади адміністративних суддів і покласти на окружні суди обов'язки розгляду певних адміністративних позовів.

Адміністративна юстиція після революції 1917 року.

У 1917 році Тимчасовим урядом була створена Особлива комісія з складання проектів основних законів. Одним з них став проект Закону про адміністративних судах, який був прийнятий у тому ж році. Так само 30 травня
1917 року було видано Положення про адміністративної юстиції. Однак спроби створення нормально працюючої системи адміністративної юстиції
(адміністративних судів) були безуспішні.

У літературі можна зустріти вказівки на різні етапи становлення в Росії адміністративної юстиції після революції 1917 року. Наприклад, А.В.
Абсалямов виділяє наступні чотири етапи в історії розвитку законодавства в галузі розгляду суперечок, що виникають із публічно - правових відносин:

1) 1917 -1959 рр..: створення спеціальних юрисдикційних органів для розгляду адміністративних спорів і встановлення їх компетенції;

2) 1959-1987 рр..: конституційне закріплення права на оскарження до суду неправомірних дій посадових осіб, що порушують права і свободи громадян; розширення підвідомчості судів з розгляду адміністративно-правових спорів;

3) 1987-1991 рр..: законодавче встановлення порядку оскарження в суд неправомірних дій та рішень державних органів і посадових осіб;

4) з 1991 р.: початок проведення судової реформи, нормативне закріплення права громадянина на судовий захист; встановлення права на судовий захист в Конституції РФ 1993 р.; створення конституційних (статутних) і арбітражних судів, розширення підвідомчості адміністративних справ судами і вдосконалення процесуальних форм захисту порушених суб'єктивних прав.

Законодавство перших років радянської влади в області адміністративної юстиції фактично містило поняття так званого адміністративного позову. Правда, дія його було обмежено: після запровадження непу адміністративний позов застосовувався лише у сфері аграрних відносин, а самі адміністративні спори розглядалися не судами, а спеціальними волосними. Повітових та губернських земельними комісіями, при це розгляд справ грунтувалося певною мірою на принципі змагальності.

Спори, що виносилися на розгляд таких комісій, були суперечками між приватними особами - користувачами земель. Але іноді виникали спори приватних осіб і з органами управління земельних господарством.
Послідувала в кінці 20-х рр.. колективізація ліквідувала земельні комісії, а підвідомчі їй суперечки були передані на розгляд самих органів управління. У 1932 р. адміністративно-правовий захист в області використання землі була введена знову.

Постанова ВЦВК від 8 листопада 1918 р. «Про точному дотриманні законів» передбачалося, що кожен громадянин має право вимагати складання протоколу в разі тяганину або незадоволення його законних претензій.
Декретом ВЦВК від 9 квітня 1919 спостереження за проходженням скарг покладалося на органи Державного контролю.

У системі контрольних органів, або адміністративного нагляду, що виникла одразу ж після революції 1917 р., можна виділити:

1) адміністративний нагляд, який здійснюється в порядку підлеглості вищими посадовими особами;

2) адміністративний нагляд, здійснюваний створеним 4 травня 1919 р . Центральним Бюро скарг. 24 травня 1919 була прийнята постанова Народного Комісаріату державного контролю про створення місцевих бюро скарг;

3) можливість оскарження різних зловживань чиновників по службі, недоцільності і неузгодженості з декретами, розпорядженнями і загальними напрямками центральної влади дій і рішень органів управління;

4) адміністративний нагляд, здійснюваний прокуратурою, яка мала право приносити протести на незаконні дії управління.

У 1920 році Державний контроль був перетворений в Робітничо - селянську інспекцію, до складу якої увійшло й Бюро скарг, а до кінця
1924 була припинена і діяльність Бюро скарг.

У період військового комунізму переважна більшість скарг стосувалося до реквізицій і конфіскації, арештів, продрозверстки, трудової повинності і т.п. При переході до НЕПу Бюро стали піднаглядних справи: про неправильне розподіл житлової площі і відведення приміщень, про повільність і канцелярської тяганини, грубості про посадових осіб.

Постановою від 7 липня 1923 ВЦВК утворив Головний дисциплінарний суд при ВЦВК і дисциплінарні суди при губернських
(обласних) виконкомах. Вони розглядали справи про службові упущення, неправильних діях і проступки посадових осіб, якщо мова йшла не про кримінальної відповідальності. Місцеві суди, знаходячись при виконкомах, не володіли незалежністю, а їх правомочності кардинально відрізнялися від тих, що були передбачені проектом закону про адміністративних судах.

З середини 20-х і до кінця 30-х рр.. інтерес до проблеми адміністративної юстиції згас. Що виникли в 20-х рр.. такі форми адміністративної юстиції, як оскарження до загального суду дій нотаріусів, судових виконавців, порушень у списках виборців, неправильностей в записах актів цивільного стану в кінці 30-х рр.. були доповнені іншими підвідомчими суду спорами (наприклад, справи по стягненню недоїмок, справи з перевірки законності накладення штрафів на громадян).

Наприкінці 40-х рр.., проблеми адміністративної юстиції, а саме питання про судовий контроль в області функціонування адміністратіціі, знову привернули увагу вчених у зв'язку з розробкою проекту Цивільного процесуального кодексу Української РСР. Вживали в той період спроби кодифікації законодавства про судоустрій і судочинство призвели до практичного виділення в структурі цивільно-процесуального законодавства певної категорії справ, при розгляді яких суд здійснював контроль за діями та рішеннями органів управління та посадових осіб. До таких належали справи: за скаргами на неправильність в виборчих списках; пов'язані з перевіркою законності накладення на громадян адміністративних стягнень за правопорушення; про стягнення на державний бюджет з громадян і колгоспів недоїмок з податкових, страховим та інших платежів.

Для становлення адміністративної юстиції в СРСР важливим нормативним актом став Указ Президії Верховної Ради СРСР від 21 червня 1961 р. «Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку ». Громадянам було надано право оскаржити до суду постанови про накладення на них самого поширеного адміністративного стягнення -- штрафу. Великий внесок у розвиток адміністративної юстиції внесли прийняті в
1980 Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення, а потім і КпАП РРФСР. Ці законодавчі акти закріпили право громадян оскаржити до суду постанови про адміністративні стягнення, накладені на них в адміністративному порядку, і встановили порядок направлення скарг до суду. Однак процедури подання та розгляду скарг мають ряд особливостей. Так, ст. 267 КпАП встановлює, що скарги на постанови адміністративної комісії у справах неповнолітніх, голови сільської, селищної адміністрації про залучення до адміністративної відповідальності можуть бути подані у вищий орган або суд. Передбачається альтернативна підвідомчість і для оскарження громадянами постанов інших органів і накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу.

Радянська конституція 1977 передбачала можливість судового оскарження дій посадових осіб, вчинених з порушенням закону. З перевищенням повноважень, що порушують права громадян. в рамках цивільного процесу суд міг здійснювати деякі контрольні функції щодо окремих управлінських рішень. Однак конституційні норми про судовий оскарження дій посадових осіб залишилися в рамках процесуального регулювання неврахованими, тобто в ті роки так і не був прийнятий відповідний закон, який встановлював би точну процедуру розгляду спорів громадян з адміністрацією (з органами державного управління та їх посадовими особами). У цивільному процесі ці адміністративні справи було віднесено до так званого особливому виробництва, а пізніше оформилися в самостійний розділ Цивільного процесуального кодексу Української РСР, який отримав назву «Провадження у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин ».

Адміністративна юстиція в період з 1991 року. Тенденції розвитку.

Як відомо, одним з основних елементів правової держави є інститут судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади. Тому побудова такої держави неможливе без наявності адміністративного судочинства, що є індикатором захищеності прав і законних інтересів громадян і організацій, що охороняються державою.

І ст. 118 Конституції РФ передбачає, що адміністративне судочинство є самостійною формою правосуддя, воно покликане здійснювати захист конкретних фізичних і юридичних осіб від адміністративного свавілля.

Судова статистика свідчить про те, що в останні роки паралельно зі зниженням кількості справ позовного та особливого виробництв зросла кількість справ, що виникають з адміністративно - правових (публічних) відносин.
До них відносяться такі категорії справ, як розгляд заяв громадян, організацій, прокурора про заперечення нормативних правових актів повністю або в частині; заяв про заперечування рішень і дій (бездіяльності) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань, посадових осіб, державних і муніципальних службовців; заяв про захист виборчих прав і прав громадян Росії на участь у референдумі; заяв про заперечення постанов органів і посадових осіб, уповноважених розглядати матеріали про адміністративні правопорушення.

Важливим кроком на шляху формування системи адміністративної юстиції стало прийняття 22 листопада 2000 Державною Думою в першому читанні проекту федерального конституційного закону "Про федеральних адміністративних судах в Російській Федерації ", внесеного Верховним Судом
РФ у порядку законодавчої ініціативи 19 вересня 2000 (зі змінами і доповненнями від 31 жовтня 2000 р.). Усвідомлення важливості створення адміністративних судів з метою підвищення рівня захисту прав людини, доступності правосуддя, бажання допомогти законодавцю в доробці проекту реалізуються в обговоренні та вироблення пропозицій щодо його вдосконалення як на сторінках юридичної періодики (див.: Кряжков В., Старілов Ю.
Адміністративні суди: якими їм бути?// Відомості Верховної Ради. 2001. No. 1.
С. 18 - 20; Вивчено досвід адміністративної юстиції Франції та ФРН//
Відомості Верховної Ради. 2001. No. 4. С. 27), так і в рамках спеціальних семінарів і конференцій. Пропонуємо вашій увазі огляд виступів учасників конференції, що відбулася в Російської правової академії Мін'юсту
Росії, і виступ (з незначними скороченнями) одного з основних доповідачів - першого заступника Голови Верховного Суду РФ В.
Радченко.

Так, тільки в 2001 році в порівнянні з 2000 роком зростання зазначених справ склав 29%, що змусило суди працювати у більш напруженому режимі
(Відомості Верховної Ради. 2001. N 12). Крім того, суб'єктами Російської
Федерації прийнято величезна кількість нормативних правових актів, регулюють публічні правовідносини. Суперечливість багатьох з них негативно позначилася на всіх сферах державного управління, виникла необхідність оскарження даних нормативних актів зацікавленими особами в судах.

Мабуть, все це в цілому і прискорило постановку питання про створення адміністративної юрисдикції в Росії, розробку і прийняття закону про адміністративних судах, а також Адміністративно - процесуального кодексу.

У даному випадку мова йде про створення нової галузі права -- адміністративного процесуального - зі своїми, тільки йому притаманними завданнями, принципами, нормами та інститутами. Треба відзначити, що в дореволюційної Росії не було адміністративної юрисдикції в повному її сенсі. Деякі функції адміністративної юстиції виконували
Державна Рада, а також губернські присутності (наприклад, за селянським, фабричних і гірничо - заводським справах, в промисловий податок, військової повинності і т.д.), які не дозволяли всіх виникаючих процесуальних проблем.

Для системи адміністративної юрисдикції, як уже зазначено, характерно віднесення до її відання адміністративно - правових конфліктів, які пов'язані із захистом прав і законних інтересів як фізичних, так і юридичних осіб. У зв'язку з цим подібні суперечки мають свой специфічний адміністративно - правовий характер, особливе положення його суб'єктів
(учасників спірного правовідносини), особливий порядок розгляду і дозволи і т.д., що обумовлює необхідність їх спеціального правового і процесуального правового врегулювання.

При цьому треба відзначити, що, будучи членом Ради Європи, Росія повинна привести рівень захисту прав і свобод людини у відповідність з європейськими та світовими стандартами. Це відноситься і до створення в нашій країні самостійного адміністративного судочинства з урахуванням, звичайно, російської специфіки. Необхідність такого кроку диктується ще й тим, що в даний час норми, що регулюють вирішення публічно -- правових конфліктів, розкидані по різних галузях законодавства, що ускладнює їх застосування та забезпечення єдиної правової політики. Разом з тим публічно - правові відносини є особлива сфера, яка повинна мати своє самостійне матеріальне і процесуальне право, призначене для того, щоб регулювати автономну юрисдикцію, незалежну від інших ланок судової системи. Адже нерідко громадяни та юридичні особи навіть не знають, до якого суду їм звертатися за судовим захистом своїх суб'єктивних прав і свобод - до суду загальної юрисдикції або арбітражний суд.

Державна Дума розглянула 22 листопада 2000 проекти двох федеральних конституційних законів - "Про федеральних адміністративних судах в Російській Федерації "і" Про внесення доповнень до Федерального конституційний закон "Про судову систему в Російській Федерації", підготовлені Верховним Судом РФ, і прийняла їх у першому читанні. Однак коли будуть прийняті ці закони - невідомо. Це, природно, утруднює вирішення багатьох організаційних питань, у тому числі і процесуальних - про підвідомчості цих справ.

Безперечно, що до підвідомчості спеціалізованих адміністративних суден повинні бути віднесені справи, що виникають з адміністративно - правових відносин (яких нараховується близько 18 категорій), що розглядаються в Нині, на жаль, різними судами - загальної юрисдикції та арбітражними.

З моменту прийняття Конституції РФ, у якій прямо передбачено адміністративне судочинство, серед вчених і практиків немає єдиного думки з питань понять "адміністративна юрисдикція", "адміністративна юстиція "і" адміністративно - юрисдикційний процес ", а також майбутнього адміністративного судоустрою та судочинства. Та це й не саме головне в даний час. Важливіше те, що при великій кількості різних точок зору всі сходяться в єдиній думці про те, що однією зі сторін завжди виступає орган, що здійснює управлінську діяльність, і відносини між даними органом та громадянами носять складний імперативний характер.

Пропоновані на нинішньому етапі моделі адміністративного судоустрою в Росії зводяться до трьох різних форм.

Перша модель створення адміністративної юрисдикції, ініціатором якої є Верховний Суд РФ, є змішане в організаційному плані, але самостійне в процесуальному відношенні адміністративне судочинство. Відповідно до цієї моделі структура федеральних судів повинна складатися з чотирьох ланок: міжрайонний суд; колегія з адміністративних справах обласної ланки; 21 окружний суд і як вища ланка - Судова колегія з адміністративних справ Верховного Суду РФ. Дана модель припускає використання діючих судів. Прихильниками цієї моделі пропонується також передача на розгляд мирових суддів частини справ за адміністративним правопорушенням та про заперечування рішень територіальних органів самоврядування (нижче районного).

Друга модель передбачає використання діючих в даний час судів загальної юрисдикції та арбітражних судів для розгляду справ, що виникають з адміністративно - правових відносин, шляхом створення в них спеціалізованих колегій. Цей варіант вирішення проблеми обгрунтовується тим, що створення спеціальної системи адміністративних судів пов'язане з чималими додатковими організаційними та фінансовими витратами для держави, яких у цей час не вистачає на існуючу і діючу судову систему.

Третя модель у створенні адміністративної юрисдикції містить менше принципову позицію і полягає в створення Вищого Адміністративного
Суду РФ і 8 - 10 його філій в найбільших регіонах країни, які розглядали б по першій інстанції скарги на органи управління і федеральні служби суб'єктів Федерації. Розгляд інших справ, що виникають з адміністративно - правових відносин, передбачається здійснювати в спеціалізованих колегіях в рамках діючих судів рівня суб'єктів
Федерації.

Аналізуючи три моделі побудови адміністративної юрисдикції, необхідно відзначити, що вони не вирішують комплексу всіх проблем. Зрозуміло, ці точки зору мають право на існування і розгляд цих справ у спеціалізованих колегіях все ж таки краще, ніж те, що ми маємо на сьогоднішній день. Однак зазначені форми організації судочинства, на мій погляд, не забезпечать ефективного здійснення компетентного, незалежного, відокремленого вирішення питань у сфері судового контролю за законністю управлінської діяльності. У обгрунтування такого висновку можна навести наступні аргументи.

Там, де однією із сторін (зацікавлених осіб) у справі виступають органи, що здійснюють управлінську діяльність і забезпечують суди приміщеннями, обладнанням, а часом і житлом, земельними ділянками, важко буде чекати від суддів об'єктивності та неупередженості при винесенні ними рішень. І цей фактор не можна не враховувати при вирішенні судоустройственних питань. Життя показує, що, оскільки суди загальної юрисдикції та почасти арбітражні суди організовані з адміністративно - територіальним принципом, вплив на суддівську незалежність можливо як опосередковано, так і безпосередньо.

Неможливо побудувати на засадах суворої адміністративної системності адміністративне судоустрій, якщо, наприклад, частина справ буде розглядатися світовими суддями, а інша - в судах загальної юрисдикції та арбітражних судах. Світові судді, покликані розглядати нескладні категорії цивільних і кримінальних справ і які мають досить велику навантаження, не зможуть в скорочені терміни забезпечити якісне розгляд справ, що виникають з адміністративно - правових відносин.
Тут, на мій погляд, необхідна строга спеціалізація.

Ці обставини, які не можна не враховувати, говорять про те, що розгляд справ, що виникають з адміністративно - правових відносин, має здійснюватися виключно в спеціалізованих судах.
Необхідність створення самостійних адміністративних судів і відповідно Адміністративно - процесуального кодексу Російської
Федерації обумовлена необхідністю виконання наступних завдань: забезпечення повної незалежності суддів від владних структур; здійснення спеціалізації суддів з розгляду справ саме даної категорії, що забезпечить можливість якісного розгляду і вирішення зазначених справ; можливість за умови розгляду справ у спеціалізованих судах в гранично короткий термін усунути допущені порушення прав і законних інтересів великої кількості фізичних і юридичних осіб, скоротити час розгляду справ, дисциплінувати адміністративні органи; значне полегшення доступу громадян до правосуддя; вдосконалення правового механізму забезпечення прав і свобод як фізичних, так і юридичних осіб.

Для вирішення цих завдань, на мій погляд, необхідно проводити призначення суддів не з адміністративно - територіальним принципом, а шляхом, аналогічним призначенням суддів федеральних арбітражних окружних судів, тобто минаючи узгодження кандидатур з місцевими органами, що хоч в якійсь мірою забезпечить незалежність суддів від органів виконавчої влади.

Видається, що існуюче в даний час змішання різних правових інститутів при реалізації адміністративного судочинства судами різної підвідомчості неприпустимо. Виходячи із зазначених доводів, створення в Росії абсолютно самостійного, спеціалізованого адміністративного судочинства з'явиться найбільш відповідним цілям побудови правової держави.

За основу формування майбутніх адміністративних судів, на мій погляд, доцільно взяти наступну ієрархічну структуру: нижня ланка повинен представляти міжрайонний суд, далі - суд рівня суб'єкта Федерації, окружний суд. Замикати всю цю ієрархію повинен Вищий Адміністративний Суд
РФ. Створення досить простою і доступною для населення подібної чотириланкової системи в структурі адміністративного судоустрою і судочинства з'явиться оптимальним рішенням. Так, міжрайонний суд може об'єднувати кілька районів у плані розгляду справ, що виникають з адміністративно - правових відносин. Зробити адміністративні суди доступними для населення можна, наприклад, шляхом створення міжрайонних судів по дільничної системі. Міжрайонний суд міг би включати в себе декілька (3
- 4) суміжних районів. Зовсім не обов'язково, щоб усі судді були зосереджені в одному місці. Цілком можливо розмістити суддів адміністративного суду (нижчої ланки), як і світових, по районах.

Суд рівня суб'єкта Федерації могла б розглядати в якості суду другої інстанції справи, розглянуті міжрайонним судом. Крім того, в як суд першої інстанції - справи, в яких беруть участь посадові особи та організації суб'єкта Федерації.

Окружні адміністративні суди могли б розглядати по першій інстанції справи, що виникають з публічно - правових відносин і мають підвищений суспільне значення, що вимагають високого професіоналізму і абсолютної незалежності. Здається, за кількістю окружних судів можна погодитися з пропозицією авторів законопроекту, що представляють Верховний
Суд РФ, тобто створити 21 адміністративний суд. Ці ж суди могли б розглядати і в якості другої інстанції справи, розглянуті по першій інстанції судами рівня суб'єкта Федерації.

Вищий Адміністративний Суд РФ могла б розглядати по першій інстанції справи, що мають особливо важливе державне значення, а також виступати в як суду другої інстанції щодо справ, розглянутих окружними адміністративними судами по першій інстанції.

На мій погляд, реалізувати концепцію самостійного адміністративного судочинства можна шляхом вилучення із судів загальної юрисдикції та арбітражних судів справ адміністративно - правового характеру. Передача цих справ до адміністративних судів значно знизить навантаження і тим самим вивільнить певну кількість суддів, що дозволить вирішити в деякій ступеня і кадрове питання.

Залишається лише сподіватися, що проводиться оновлення всього російського законодавства, в тому числі і створення самостійної адміністративно -- процесуального права, дозволить продовжити і завершити активізувався в Останніми роками процес законодавчого оформлення адміністративної юрисдикції, кінцева мета якої повинна полягати у всемірної захисту прав і законних інтересів громадян і організацій від чиновницького свавілля.

Список використаної літератури:

Завідувач відділом НДІ
Генеральної прокуратури РФ, доктор юридичних наук
А. ВЛАСОВ "ЯКОЮ БУДЕ адміністративної юрисдикції?"