СУЧАСНА УКРАЇНСЬКА ДЕРЖАВНІСТЬ:

РЕГІОНАЛЬНІ І ГЕОПОЛІТИЧНІ АСПЕКТИ

Матеріали до доповіді

Відносини між центром і регіонами.

Україна є територіально неоднорідне держава і з цієї точки зору нагадує Росію, Німеччину та інші держави зі складною територіальною структурою. Єдність державної території в таких країнах забезпечується за допомогою двох протилежних моделей територіально-державного будівництва - федеративної, що передбачає політичну автономію неоднорідних частин, і унітарної, що заперечує таке право. Кожна з цих моделей має свої переваги й недоліки: федералізм при слабкій правовій базі і неефективне центрі веде до сепаратизму, унітаризм викликає невдоволення регіонів, найбільшою мірою відрізняються від "середнього" рівня. Українська національна ідея є унітарною, оскільки виходить з імперативу, що молода держава, щоб вижити, повинна направити всі свої зусилля на консолідацію нації. Дискусія про федералізацію України не зробила серйозного впливу на політичний процес, вона виявилася заблокована політичними силами національно-державної орієнтації і державною бюрократією.

Територіально-державний устрій України здійснюється на принципах унітаризму. Можна говорити про те, що основні принципи унітаризму, тобто єдність і неподільність державного суверенітету стали частиною національної ідеї. Формування в Україні цього імперативу державного будівництва пояснювалося складністю і неоднорідністю української території, її розподілом на безліч історичних провінцій, конфесійними та національно-культурними відмінностями.

Специфіка територіально-державного устрою Української держави викладена в дев'ятому розділі Конституції. У вступній для цього розділу статті 132 робиться наголос на засадах централізованого, але гнучкого державного будівництва: "Територіальний устрій України грунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у діяльності державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій ".

У той же час, незважаючи на унітарну регіональну політику, Україна не змогла уникнути асиметрії територіально-державного устрою у зв'язку з виникненням кримської проблеми. Активна діяльність проросійських політичних сил у Криму і ослаблення контролю за ситуацією в цьому регіоні, що проголосив себе республікою, змусили державу визнати Крим особливою частиною України з особливими повноваженнями. Фактично Автономна Республіка Крим стала федеративною елементом в унітарній Українській державі. Її конституційних повноважень присвячений розділ 10 Конституції України.

Конституція України проголошує Крим невід'ємною складовою частиною України. У той же час АРК має право на власну конституцію, яка, щоправда, підлягає затвердженню Верховною Радою України. Конституція України визначає пристрій органів влади АРК на принципах парламентської республіки: у республіці діють власні Верховна Рада і Рада міністрів, причому голова Ради міністрів призначається і звільняється Верховною Радою АРК за згодою президента України. Також в АРК запроваджено інститут представника президента. Закон "Про представництві президента України в АРК "ухвалено 2 березня 2000 р., він замінив аналогічний закон 1993

Визначено наступні конституційні повноваження АРК: нормативне регулювання питань сільського та лісового господарства, меліорації, громадських робіт, ремесел та промислів, містобудування і житлового господарства, туризму, музеїв, бібліотек, театрів, громадського транспорту, автошляхів, водопроводів, мисливства і рибальства, санітарної та медичної служб. Причому Президент України може призупинити дію нормативно-правових актів АРК та направити їх для розгляду до Конституційного Суду.

У віданні АРК знаходяться призначення виборів депутатів Верховної Ради, затвердження складу виборчої комісії, організація та проведення місцевих референдумів, управління майном АРК, розробка, затвердження та виконання бюджету АРК, програм АРК з соціально-економічному та культурному розвитку, визначення статусу територій як курортів і зон санітарної охорони, участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національної злагоди, охорони правопорядку та громадянської безпеки, забезпечення функціонування і розвитку державної та національних мов і культур, охорона пам'яток історії, участь у розробці та реалізації державних програм повернення депортованих народів, ініціювання введення надзвичайного стану і визначення зон надзвичайної екологічної ситуації.

Таким чином, Крим має у складі України значну автономію, власні конституцію (затверджена Верховною Радою України 31 грудня 1998 р.), органи законодавчої і виконавчої влади з обмеженими повноваженнями, делегованими центром. При цьому діють механізми втручання центру - інститут представника президента, механізм припинення та скасування кримських нормативно-правових актів, а конституція Криму не може вступити в силу без затвердження Верховною Радою України. Попри всю обмеженість кримської автономії саме її існування дозволяє говорити про асиметрії територіально-державного устрою України.

Також особливе місце на політичній карті України займають міста Київ і Севастополь. Відповідно до конституції вони мають особливий статус, який визначається законами України. Київ і за радянських часів був самостійною адміністративною одиницею, що не входила до складу Київської області. Ставши столицею незалежної держави, він зберіг це положення і має свої власні органи влади. При цьому в 1999 р. в Києві було запроваджено інститут виборного голови адміністрації, і Київ став єдиним регіоном України, де перша особа обирається всенародно. Це стало можливим після ухвалення закону "Про столицю України". 30 травня 1999 в Києві відбулися перші в історії вибори міського голови (мера).

Севастополь був виділений зі складу Республіки Крим в окремий адміністративно-територіальне утворення вже після проголошення української незалежності. Втім, за радянських часів, до передачі Криму України він також безпосередньо підпорядковувався центру - Москві. У результаті Севастополь став ще однією - 27-й адміністративною одиницею Української держави та другим містом республіканського підпорядкування. У Відповідно до конституції передбачається прийняття закону "Про статус Севастополя", який передбачатиме реформу органів міського управління за типом київського - з введенням інституту виборного міського голови.

Основна частина України - 24 області не користуються ніякими особливими правами за типом регіональної автономії і є частиною централізованої, унітарної територіально-державної структури.

Лінія на створення централізованої держави, який передбачає, однак, достатню ступінь свободи для територій, може вважатися домінуючою в сучасній Україні і практично загальновизнаною. Зараз тільки крайні націоналісти проголошують послідовний і бескопроміссний унітаризм одним з основних принципів державного будівництва. Україна визначається як унітарна держава в програмах КУН та УРП. Однак програма УРП також визначає Україну як "унітарна держава з широкими повноваженнями органів територіального самоврядування ". Лише націонал-радикали вводять в свої програмні документи принцип жорсткого унітаризму і вимоги скасування кримської автономії (програма руху "Державна самостійність України").

Зате в програмі Народного руху зразка 1998 р. не було ні слова про унітарна держава. Його програма, навпаки, передбачала передачу на місця економічних повноважень, проголошуючи принцип формування бюджету "знизу вверх" і протестуючи проти фінансування регіонів за залишковим принципом. З цим погоджувалися практично всі інші партії. Наприклад, СДПУ (о) висловилася за "широке регіональне самоврядування" і передачу на місця певних економічних повноважень. Програма партії "Реформи і порядок" навіть містила спеціальний розділ з регіональної політики, в якому упор робився на децентралізацію бюджету та розвиток місцевого самоврядування.

Ще далі в цьому напрямі просунулися партії, створені впливовими елітними групами Сходу України. Переслідуючи свої інтереси, вони акцентують необхідність децентралізації економіки і передачі на місця широких економічних повноважень. Наприклад, розділ "Регіональна політика "присутній у програмі ЛПУ і цілком присвячений економіці. ЛПУ проголошує гасло "Економічне сильні регіони - економічно сильну держава ", виступаючи за децентралізацію економіки і ресурсів, формування бюджетів знизу вгору, передачу права розпоряджатися природними ресурсами місцевим органам влади. Виникла в Донецьку Партія регіонального відродження України використовує інший привабливе гасло "Через відродження регіонів - до процвітання України ". У програмі партії пропонуються широка автономія регіонів в економічній та гуманітарній сфері і розподіл компетенції між центром і регіонами.

Виділяється невелика група партій, які представляють інтереси Криму та Донбасу, які проводять ідею федералізації України. Принцип федеративно-земельного (або земельно-федерального) пристрою записаний в програмах Громадянського конгресу України (Донецьк), Міжрегіонального блоку реформ (лідер - відомий виходець з Харкова), партії "Союз" (Крим). Кримська Партія економічного відродження проголошує поступовий рух України до федералізму. Крім того, МБР - єдиний політичний рух, який записав у своїй програмі на необхідності губернаторських виборів. З партій, створених за ідеологічною ознакою, до них близька тільки СДПУ, програма якої має розділ "Земельне пристрій" (поняття "федералізм" не використовується).

Аналіз програмних документів українських партій показує, що унітаризм і жорстка централізація не настільки популярні. Навпаки, з метою залучення виборців і місцевих еліт українські партії декларують свою прихильність до принципів територіального самоврядування, щоправда, розуміючи його по-різному. Одні партії акцентують розвиток місцевого самоврядування, припускаючи зберегти на рівні областей жорстку владну вертикаль. Інші виступають за розширення прав і повноважень власне регіонів. Загальним місцем стає вимога перегляду економічної політики держави в бік децентралізації: формування бюджету "знизу вгору", розширення економічних повноважень регіонів, розщеплення податкової бази між центром, областями та муніципалітетами. На цьому акцентують увагу партії, що представляють інтереси великих промислових регіонів, такі як ЛПУ і ПРВУ. Проте й інші політичні сили не заперечують такої необхідності, у тому числі Народний рух.

Більш складним питанням є державно-політичний устрій України. Тут більшість партій не підтримує федералізм і зупиняється на абстрактному призов розширювати регіональне самоврядування, не припускаючи виходити за рамки унітаризму. Лише кілька маловпливовий в даний час організацій виступають за федералізацію країни. Ними передбачається зміна існуючої адміністративної структури і поділ України на землі, приблизно збігаються з відомими культурно-історичними провінціями, а партія "Союз" пропонує виділення регіонів з "ландшафтно-економічному принципом".

Горизонтальні політичні зв'язки між регіонами України розвинені досить слабо. Реально можна говорити тільки про стійкі відносинах між деякими сусідніми регіонами, про вплив великих регіональних центрів на сусідні області, наприклад, Львова на всю Галичину, Харкова - на Полтаву, Донецька - на Луганськ. У той же час в Україні не розвинена горизонтальна політична інтеграція територій за типом російських міжрегіональних асоціацій. На рівні країни в цілому діють представницькі, але не настільки впливові Українська асоціація місцевих та регіональної влади, де провідні позиції займають спікери обласних рад (лідер - голова Харківської обласної ради В. Тягло) і Асоціація українських міст (її очолювали мер Рівного В. Мороз, мер Черкас В. Олійник). На рівні окремих регіонів склалися більш стійкі і ефективні асоціації міст.

Розглянемо сучасні тенденції розвитку відносин між центром і регіонами в Україні. Вони, безумовно, визначалися особливостями президентських виборів 1999 р., що виникли за ними змінами в парламенті і референдуму 2000 р. Під час своєї президентської кампанії Л. Кучма виступив із важливими ініціативами у сфері регіональної політики. Як відомо, під час передвиборної кампанії, виступаючи в Полтаві, Л. Кучма висунув гасло "Сильний центр через сильні регіони". Далі було створено Спілку керівників регіональних і місцевих властей, і підписано Декларацію про вдосконалення державної регіональної політики. Українська влада припускають створити двопалатний парламент, в якому верхньою палатою стане Рада Регіонів, що складається з представників місцевої влади. На порядок денний було поставлено тема розмежування повноважень між центром і регіонами.

Таким чином, залишаючись унітарною державою, Україна фактично починає рухатися шляхом подальшої децентралізації, захоплюючою вже не тільки три регіони з особливим статусом, але й основну частину країни. При цьому зрозуміло, що центр не збирається віддавати всю владу регіонам. Про це свідчить хоча б факт моментального звільнення керівників тих регіонів, де Л. Кучма у першому турі отримав найменший відсоток голосів, -- Вінницької, Полтавської та Кіровоградської областей.

Але довгострокова тенденція регіонального розвитку України, яка проявилася в передвиборний період, свідчить про неухильне зростання впливу регіональних еліт на політичний процес в країні. При Л. Кучмі Україна стала перетворюватися на "нормальне" пострадянський олігархо-бюрократична держава з тенденцією до зміцнення регіональних бюрократій. Президентські вибори 1999 р. дали української регіональної еліти унікальний шанс довести свою значущість для загальноукраїнського політичного процесу. Тепер практично неминучим стає включення регіональної еліти в політичний контекст як самостійна і однією з провідних політичних сил.

Статус губернатора стає одним з ключових питань української регіональної політики. Поки губернатор залишається призначається, він не впевнений у силі своїх позицій. Конкуренція губернаторів і виборних мерів буває настільки очевидна, що визначити, хто має більше вплив, часом неможливо. У результаті одеський губернатор Р. Боделан в силу обставин, але без втрат для свого політичного впливу йде з губернаторів в мери Одеси, а дніпропетровський мер М. Швець, навпаки, погоджується стати губернатором області і йде з мерів (полтавський мер А. Кукоба і вінницький Д. Дворкіс погодилися стати губернаторами, але не склали повноваження мерів і через кілька місяців залишили губернаторські посади). Зараз можна спостерігати істотну активізацію українських губернаторів, які прагнуть закріпити свої позиції і вирішити питання про владу в регіонах на свою користь. Центр швидше за все не дасть їм можливості обиратися, але в якості паліативу піде на економічні поступки, що по суті і потрібно.

Ще однією новою тенденцією стає формування в Україні двопалатного парламенту за зразком федеративних держав. 16 квітня 2000 пройшов всенародний референдум, одне з питань якого було сформульовано таким чином: "піддамся?? ржіваете Ви необхідність формування двопалатного парламенту, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України ...? ". "За" проголосували 81.7% учасників референдуму (цікаво, що по трьох інших питань, який мав загальнополітичний характер, відсоток тих, хто проголосував "за" було вищим, тобто ідея двопалатності виявилася найбільш спірною).

Поки не ясно, на якому етапі процес зупиниться, чи контролюється він центром, як далеко зайде регіоналізація України, і наскільки вона потрібна молодій державі. Ясно, що Україна рухається в бік від унітаризму, і центральна влада сприяють цьому процесу. Причому вже немає значущої політичної сили, готової протиставити цьому ідею єдиної української держави і сформувати негативну громадську думку. Народний Рух та інші національні рухи втратили свій вплив, для виборців характерний зростаючий конформізм, громадське життя деідеологізіруется (це показали парламентські і президентські вибори 1998-99 рр..). Зате є зростаючі апетити регіональних бюрократій, абсолютно ідентичні як в західних, так і в східних регіонах. Адже в тих же західних регіонах при владі вже давно перебувають господарники-прагматики, так і в обласних радах партійне представництво, як правило, невелика. І є держава, яке показало, що готове задовольнити ці апетити, зокрема віддаючи в управління регіонах державну власність.

Тому процес перетворення регіональної еліти в системоутворюючий елемент українського політичного режиму є незворотнім. Питання, чи вдасться Україні ефективно обмежити політичні можливості регіональних еліт, не допустити всевладдя "регіональних баронів" на місцевому рівні і їх надмірного впливу на загальноукраїнський політичний процес. Сучасні відносини між центром і регіонами тісно пов'язані з реаліями державно-бюрократичного капіталізму та історичної інерцією. Тому тенденції розвитку регіональної політики в Україні визначаються необхідністю знайти баланс між відцентровими чинниками - амбіціями регіональних бюрократій, перш за все економічно сильних територій і автономій і імперативом збереження територіальної цілісності.

Регіональні органи влади.

Організація регіональних органів влади за роки української незалежності неодноразово переглядалася. Можна говорити про поступової еволюції радянської системи органів державної влади на місцях, елементи якої частково збереглися до цих пір на рівні місцевого самоврядування.

На момент проголошення незалежності України в 1991 р. в регіонах діяла радянська система, органами якої були рада (законодавчий орган влади) та виконавчий комітет відповідної ради (виконавчий орган влади). Причому пристрій влади на місцях було ідентичним на всіх рівнях - обласному, міському, районному, сільському та селищному. Як і в інших радянських республіках, місцеві ради були обрані до 1990 р. і мали чотирирічні повноваження. Розвал партійної вертикалі привів до їх перетворення в головний центр прийняття рішень на місцях і значною політичної автономії.

Перетворення України в незалежну республіку з президентською формою правління поступово веде до трансформації регіонального управління, обмеження функцій рад і зміцнення виконавчої влади. На рівні областей главою виконавчої влади стає призначається президентом представник президента, під керівництвом якого діє обласна адміністрація, яка приходить на зміну раніше облвиконкому (також представники президента призначаються в адміністративних районах). Таким чином, робиться крок від інтегральної радянської системи до розподілу влади на виконавчу і законодавчу. Ця модель працює до 1994 р., тобто до чергових президентських і місцевих виборів. Її недовговічність була обумовлена відсутністю належної правової бази, яка в Україні формувалася вкрай повільно.

В результаті в "поворотному" 1994 р. на регіональному рівні відбуваються нові суттєві зміни. Вибрані ще за радянських часів обласні ради, політичний статус яких після введення інституту представників президента знизився, призначають всенародні вибори своїх голів. Тим самим в регіонах з'являється всенародно обраний керівник законодавчої влади, який претендує на відновлення за собою ролі першої особи в даному регіоні. Відновлюється інститут облвиконкому, причому всенародно обраний голова обласної ради одночасно, як правило, стає і головою облвиконкому. Те ж саме відбувається на рівні міст, де всенародно обираються голови міських рад, і районів. Представники президента виявляються в "підвішеному" стані і втрачають свої повноваження.

Таким чином, новий президент України, обраний в тому ж 1994 р., стикається з новою ситуацією на місцях - в областях, містах і районах з'являються всенародно обрані керівники, поділ влади поступається місцем дещо оновленою радянській системі, вертикаль виконавчої влади ліквідується.

У результаті в 1995 р. в країні вдруге починається процес формування президентської вертикалі виконавчої влади. Створюється інститут місцевої державної адміністрації, і влітку 1995 призначаються голови обласних державних адміністрацій. Також державні адміністрації створюються на рівні адміністративних районів, що становлять області. Що стосується міст, то вони стають суб'єктами місцевого самоврядування, і тому тут ситуація принциповим чином не змінюється: містами керують виборні голови міських рад і міськвиконкомів, яких починають називати міськими головами або мерами.

Слід зазначити, що характерною особливістю України на початку 1990-х рр.. була слабкість або просто відсутність законодавчої бази, регулює формування органів влади на обласному та місцевому рівні. У результаті й виникла ситуація 1994 р., коли на регіональний рівень фактично повернулася трансформована радянська система, доповнена інститутом всенародно обраного голови місцевої ради.

Таким чином, тільки в 1995 р. в Україні визначається система органів влади на регіональному та місцевому рівні. На рівні областей її складають обласні державні адміністрації, голови яких призначаються президентом і входять до вертикалі виконавчої влади. Владна вертикаль продовжено на рівень адміністративних районів, де діють районні державні адміністрації. У містах, селах і селищах вводиться місцеве самоврядування, що передбачає всенародні вибори міських голів, які очолюють міські ради і міськвиконкоми.

Отже, до теперішнього часу в Україні створена владна вертикаль, в цілому відповідає принципам унітарної держави. Стаття 118 конституції говорить: "Виконавчу владу в областях і районах ... представляють місцеві державні адміністрації ... Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються Президентом України за пропозицією Кабінету міністрів України. Голови місцевих державних адміністрацій при виконанні своїх повноважень несуть відповідальність перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня ... Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня ".

Тим самим конституційними принципами територіально-державного устрою України є:

1) Вертикаль виконавчої влади, в якій центр представляють президент і кабінет міністрів, а території - місцеві державні адміністрації двох рівнів - обласні та районні.

2) Призначення голів місцевих державних адміністрацій всіх рівнів президентом України.

3) Відповідальність голів обласних державних адміністрацій перед президентом і кабінетом міністрів, а голів районних державних адміністрацій - ще й перед главами обласних державних адміністрацій.

4) Можливість скасування рішень голів місцевих державних адміністрацій президентом, а у випадку з районами - головами обласних державних адміністрацій.

Повноваження місцевих державних адміністрацій визначені у статті 119 конституції: "Місцеві державні адміністрації на своїй території забезпечують:

1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету міністрів України, інших органів виконавчої влади;

2) законність і правопорядок, забезпечення прав і свобод громадян;

3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони ..., а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншість також програм їх національно-культурного розвитку;

4) підготовку та виконання обласних і районних бюджетів;

5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;

6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;

7) реалізацію інших даних державою, а також делегованих радами повноважень ".

Закон "Про місцеві державні адміністрації" прийнятий у травні 1999 р. Він уточнює повноваження місцевих державних адміністрацій, особливості їх формування та відносин з іншими владними органами.

Складним і слабо пропрацьованим питанням залишаються відносини між місцевими державними адміністраціями і радами відповідного рівня. Обласні ради та їхні голови були головними центрами регіональної влади на етапі 1991-92 і 1994-95 рр.. На етапі 1992-94 рр.. вони вели боротьбу з представниками президента, які з різним ступенем успішності намагалися відтіснити обласні ради від важелів управління територіями. Слід зазначити, що на відміну від Росії в Україні ці суперечності не призвели до розгону рад, і представницька влада на регіональному рівні розвивалася еволюційно, її перевибори проходили строго в конституційні терміни - в 1990, 1994 і 1998 рр..

Хоча тенденція до формування в регіонах режимів з домінуванням виконавчої влади була помітна і стимулювалася президентськими структурами, обласні ради зберегли суттєві повноваження і політичні амбіції. Причому їхні функції досить розпливчасті. З одного боку це принижує політичну роль обласних рад, але з іншого боку дає їм можливість для самостійного прийняття рішень, зокрема з питань управління власністю, оскаржити і скасувати які буває важко, оскільки обласні ради не вписані у владну вертикаль.

На цьому етапі в Україні на територіальному рівні відсутня система стримувань і противаг. Обласні та районні ради в Україні вважаються не органами законодавчої влади, а органами місцевого самоврядування, тобто державна влада в регіонах представлена тільки місцевими державними адміністраціями. У результаті не діють ні механізм парламентського контролю за діяльністю місцевих адміністрацій, ні механізм контролю за прийняттям рішень місцевими радами. Адміністрації підзвітні і підконтрольні місцевим радам лише в частині тих повноважень, які були ним спеціально делеговані місцевими радами. Єдиною можливістю впливу на ситуацію в обласної виконавчої влади є вираз недовіри голові місцевої державної адміністрації. У разі прийняття відповідного рішення президент зобов'язаний розглянути питання, але усунути від посади голову місцевої державної адміністрації він повинен, тільки якщо рішення про недовіру прийнято двома третинами голосів від загального числа депутатів відповідної ради. Таким чином, контроль за діяльністю регіональної виконавчої влади здійснює тільки центр.

Поряд з місцевими державними адміністраціями в регіонах діють органи місцевого самоврядування, яким присвячено розділ 11 конституції. Органами місцевого самоврядування в Україні служать ради та їх виконавчі органи. Депутати місцевих рад обираються терміном на 4 роки.

При цьому ситуація в містах, селах і селищах відрізняється від ситуації в областях і адміністративних районах. На рівні населених пунктів від сіл до великих міст функціонує інститут міського, сільського або селищного голови, який всенародно обирається на чотири роки. Голова місцевого самоврядування за посадою очолює виконавчий орган місцевого самоврядування (виконавчий комітет) і головує на засіданнях ради, тобто поєднує функції голови зборів депутатів та виконавчого органу місцевої влади. У віданні органів місцевого самоврядування знаходяться комунальна власність і підприємства, місцеві бюджети, програми розвитку, податки і збори, проведення місцевих референдумів.

На рівні областей і адміністративних районів, як уже говорилося, діє вертикаль виконавчої влади. Органами місцевого самоврядування тут є обласні і районні ради, голова яких обирається депутатами і очолює виконавчий апарат ради, який не є, проте, органом регіональної виконавчої влади, на відміну від колишньої обл-чи райвиконкому. Таким чином, на рівні областей і районів система влади розділена на державну виконавчу владу і місцеве самоврядування. Органи місцевого самоврядування тут можуть висловлювати недовіру головам державних адміністрацій відповідного рівня, а їх повсякденна діяльність зводиться до затвердження і контролю за виконанням бюджетів, програм соціально-економічного розвитку.

При зовнішній простоті типово унітарної системи організації владних органів у регіонах існуюча система включає конфліктні вузли. Вона склалася на тлі конфліктів двох типів:

між главами обласних адміністрацій та обласними радами;

між главами обласних адміністрацій та міськими керівниками.

По-перше, кожна область ділиться на території двох типів - міста обласного підпорядкування й адміністративні райони. В останніх триває загальноукраїнська владна вертикаль, і функціонують державні адміністрації, підконтрольні центру та обласним адміністраціям. У той же час на рівні міст обласного підпорядкування владна вертикаль переривається, там діють обираються народом органи місцевого самоврядування, які не підзвітні державним адміністраціям.

По-друге, не цілком визначеними залишаються статус обласних і районних рад та їх взаємини з органами державної виконавчої влади. Обласні ради не мають статусу регіональних законодавчих органів і вважаються органами місцевого самоврядування. Крім політико-правових проблем, існує проблема управління власністю: конституція припускає, що власність може перебувати у віданні як державної влади, так і органів місцевого самоврядування, обласних та районних рад, вона може передаватися від одних органів влади іншим. Так, районні та обласні ради можуть управляти комунальною власністю, що передається їм органами місцевого самоврядування, що діють у населених пунктах, і державною власністю, що передається органами державної виконавчої влади.

Регіональний політичний процес і формування регіональних еліт

Сучасна ситуація на регіональному рівні визначається декількома факторами:

1. Статус голів обласних державних адміністрацій явно недостатній для того, щоб вони могли сформувати кожен у своєму регіоні стійку "партію влади". Позначається їх часта змінюваність. До того ж вони, як правило, не користуються популярністю. У цієї ситуації Київ отримує можливість ефективно впливати на губернаторів і використовувати їх залежне становище. При цьому можлиності самих губернаторів у рамках регіонів обмежені і сильно залежать від суб'єктивних чинників - особистого впливу та авторитету, а ці фактори найчастіше працюють проти них.

2. У цій ситуації характерним явищем стає зростання впливу виборних голів місцевого самоврядування, які нерідко є більш авторитетними та активними політиками, ніж губернатори. У результаті відбувається поляризація обласної еліти з виділенням груп, орієнтованих на губернаторів чи мерів великих міст.

3. Невизначеним залишається позиціонування в рамках регіональних політичних режимів обласних рад. Після нових виборів 1998 р. в ряді регіонів з'явилися досить самостійні обласні ради на чолі з впливовими головами. У результаті відносини між обласними адміністраціями і радами стали досить складними.

4. Українська влада активно використовують свої можливості для втручання в ситуацію на обласному рівні. Про це свідчить не тільки часта зміна губернаторів у ряді регіонів, але й діяльність, спрямована на усунення глав міського самоврядування, пов'язаних з опозиційними фінансово-промисловими групами.

Взаємовідносини центральних і регіональних еліт.

Особливістю України є невелика дистанція між центром і регіонами. В результаті важко провести чітку межу між "Столичної" і "провінційної" політикою. Керівники держави, провідні політики в переважній більшості є вихідцями з регіонів, що зберігають стійкі зв'язки зі своїми територіями і лобіюють їхні інтереси. Вельми стійкими залишаються традиції земляцтва, що ведуть до формування політичних кланів із загальними регіональними корінням. Ці традиції посилюються істотними культурно-історичними і політико-психологічними відмінностями між територіями та відсутністю "технократичного" політичного класу, що формується на засадах професіоналізму. У результаті особисті і регіональні зв'язку стають визначальним чинником у формуванні українських елітних груп.

Яскравим прикладом стало формування в українській еліті ряду "вертикальних" груп, представлених у центрі і які мають певні регіональні коріння або мережі регіональних "представництв". Розвиток цих груп йшло за двома сценаріями - регіонально-галузевому і партійного. Перший сценарій означав формування представницьких регіональних лобі, які є значущими на загальноукраїнському рівні і навіть визначають загальнонаціональну ситуацію. У Згідно з другим сценарієм створювалися політичні партії, що поєднують еліти ряду регіонів.

Найбільш впливовими на загальноукраїнському рівні традиційно вважаються донецька і дніпропетровська групи, що представляють дві найбільших промислових регіону України, завжди займали особливе положення не тільки в Україні, але і в Союзі. Досить згадати, що Донбас був одним з основних вугільних регіонів СРСР, а Дніпропетровська область стала потужною "кузнею кадрів" радянської е.