Про Закон «Про надра»
Р. Х. Муслімом
Закон
«Про надра» за визначенням повинен задіяти ефективні ринкові механізми,
що регулюють відносини держави і надрокористувача в інтересах усього
суспільства, стимулювати розширене відтворення запасів корисних копалин
і їх видобуток в обсягах, що задовольняють віку-ющіе потреби нашої країни
з метою підвищення рівня та якості життя населення.
Задовольняє
Чи ці вимоги представлений Мінприроди проект закону «Про надра»?
Постараємося відповісти на це запитання.
В
проекті закону є як позитивні, так і негативні у порівнянні з чинним
законом «Про надра» положення. До перших можна віднести наступні:
цивільно-правові
відносини між державою і надрокористувачами, що передбачають обопільну
відповідальність надрокористувачів та держчиновників за заподіяння шкоди
державі або надрокористувачам через їх неправомірних дій;
розширення
форм надрокористування (поряд із збереженням режиму ліцензування
передбачається укладання договорів підряду, оренди, УРП);
лібералізація
надрокористування в частині переуступки прав користування надрами, переоформлення
ліцензій, короткострокового користування надрами;
відновлення
справедливості і спрощення процедури надання права користування надрами
конкретного суб'єкта при відкритті родовища за рахунок власних коштів;
більше
чітке визначення форми власності на геологічну інформацію (у тому числі
отриману за радянських часів).
До
негативним можна віднести наступні положення.
1.
Законопроект не тільки не стимулює відтворення мінерально-сировинної бази (ВМСБ),
але і робить невигідним надрокористувача займатися геолого-розвідувальними
роботами (ГРР). Ускладнення доступу до геологічного вивчення надр; плата за
право виробництва ГРР підприємцями на умовах ризику за власний рахунок;
ускладнення оформлення факту відкриття родовища та постановки на державний
баланс знову прирости запасів; кабальний характер відшкодування раніше створених
витрат держави на ГРР (розрахунок історичних витрат ведеться, починаючи з першого
половини минулого століття, хоча більшість досліджень за старими технологіями
в даний час вже і неможливо використовувати, а витрати на них
надрокористувач повинен компенсувати, причому, негайно). За все
вищевказане треба платити гроші, і чималі, причому, не суб'єкту, а до Федерального
бюджет. Результат такого підходу ми вже бачимо: при надвисоких цінах на нафту
компанії не поспішають вкладати кошти в ГРР, і ці дослідження сьогодні
перебувають у стані перманентного недофінансування з боку як
держави, так і надрокористувачів.
2.
Законопроект не забезпечує освоєння маргінальних нафтових родовищ з
Важкодобувної запасами, частка яких у Росії складає вже більше 55%
загальних розвіданих запасів, продовження терміну експлуатації виснажених
родовищ, можливе при широкому впровадженні методів збільшення нефтеотдачи
(МУН) на десятки і навіть сотні років, підвищення нефтеізвлеченія на пізній стадії
розробки. Причина-відсутність диференційованої ставки НДПІ залежно від
гірничо-геологічних умов і виснаженість родовищ.
Стаття
48 діючого закону «Про надра» говорить: «Знижки за виснаження надр з платежів
за користування надрами можуть надаватися:
Користувачеві
надр, що здійснює видобуток дефіцитного корисних копалин при низькій
економічної ефективності розробки родовища, об'єктивно обумовленої
і не пов'язаної з порушеннями умов раціонального використання розвіданих
запасів;
користувачу
надр, що здійснює видобуток дефіцитного корисних копалин із залишкових
запасів зниженої якості, за винятком випадків погіршення якості запасів
корисних копалин в результаті вибіркового відпрацювання родовища.
Рішення
про встановлення знижки за виснаження надр і про її розмір приймається органами,
надають ліцензії на користування надрами ».
Чудова
статья! Вона дозволяє диференціювати оподаткування виходячи з
гірничо-геологічних умов і якості самої нафти. Але вона не працювала всі ці
роки в Росії (крім Республіки Татарстан в 1995-2000 рр..) тільки по одній
причини-Уряд РФ за 10 років існування Закону не прописало механізму
реалізації цієї прекрасної статті. А ми близько трьох років на всіх рівнях б'ємося
за диференціацію ПВКК.
Якщо
нарешті схвалена Урядом РФ диференціація ПВКК буде прийнята, то
все одно стаття 48 діючого закону «Про надра» буде виконана (у вигляді
визначення механізму) тільки на третину, тому що пропозиції Уряду не
дають можливості при диференціації ПВКК врахувати розробку малоефективних
родовищ з Важкодобувної запасами нафти (ТЗН), що не дозволяє
розвиватися в основному дрібному та середньому бізнесу; вести видобуток нафти більш
низької якості, з більш низькою споживчою вартістю (важкі,
високосірчисті нафти), за яким ставка НДПІ свідомо повинна бути нижчою, ніж
для легких, малосірчистої нафти.
Експеримент
щодо податкового стимулювання протягом 5,5 років проводився в Республіці Татарстан,
коли в 1 995-2000 рр.. в рамках Федерального закону «Про надра» та
наданих республіці повноважень стимулювалися видобуток нафти
виснаженим ділянок надр, додаткова видобуток за рахунок впровадження МУН, видобуток
з нововведених малоефективних родовищ з ТЗН. У результаті
додатково видобуто 44,9 млн. т нафти (28,7% загального видобутку). Додаткові
податкові надходження до бюджетів усіх рівнів склали 1 3,5 млрд. руб.,
збережені в роботі 10 тис. свердловин і 18,5 тис. робочих місць, економія для
нафтових компаній склала 15 млрд. руб. Додаткова видобуток за рахунок нових
МУН зросла в 6 разів, а щорічна додаткова видобуток в результаті впровадження
всіх передових технологій склала близько 40% загального видобутку.
Підраховано,
що при переході на рентні платежі в комплексі зі стимулюванням розробки
тих, які важко запасів і виснажених об'єктів лише на одному супергігантском
Ромашкінском родовищі можна додатково отримати понад 0,5 млрд. т
запасів нафти.
3.
Законопроект не забезпечує раціональне надрокористування, і зокрема
раціональну розробку родовищ, з-за відсутності регламентують
положень і дієвої ролі державних органів в цьому процесі. В даний час не
діють «Правила розробки нафтових родовищ», по яких нафтовики
працювали більше 70 років. Раціональне надрокористування в комплексі з науково
обгрунтованими платежами при розвідці і видобутку нафти (рентні платежі) - ключ до
вирішення проблеми стабілізації видобутку нафти з РФ на високому рівні і
забезпечення необхідного ВМСБ.
4.
Залишення тільки аукціонної форми доступу до надр, абсолютно не знижуючи
корупції, дає величезну можливість приходу до надрокористування великої армії
непрофесіоналів, по суті не вміють і не бажають раціонально
розробляти родовища з усіма наслідками, що випливають негативними наслідками --
так званої «хижацької» експлуатації надр. Необхідні наявні в чинному
законі «Про надра» конкурсні форми, а в деяких випадках потрібні і «прямі
переговори ».
5.
У законопроекті встановлена не державна, як у чинній редакції
Федерального закону «Про надра», а федеральна власність на надра, що суперечить
чинної Конституції Російської Федерації і виключає правову можливість
суб'єктів федерації виступати однією з рівноправних сторін договору користування
ділянками надр. Тому проект закону «Про надра» різко знижує
зацікавленість регіонів у розвитку ПЕР і ПЕК.
Неповне
виклад негативних положень проекту закону «Про надра» показує, що
негативних наслідків застосування його буде істотно більше, ніж
позитивних.
Хотілося
б у новому законі «Про надра» бачити наступні моменти.
--
відновити раніше містилися в законі «Про надра» положення про цільові відрахування
на ВМСБ з паритетним (50% х 50%) розподілом між федеральним центром і
суб'єктом РФ;
--
виключити положення про відшкодування переможцем аукціону витрат держави на
пошук і оцінку родовищ корисних копалин, яке дозволяє вимагати
від надрокористувачів відшкодування будь-яких нераціональних витрат і різко
скорочує число втягуються у розвідку та видобуток ділянок надр;
--
не обтяжувати поточними зборами від надрокористування стадії геологічного вивчення
аж до підтвердження факту відкриття родовища, що буде
компенсацією за умови ризику, пов'язаного з пошуком і розвідкою нових
родовищ;
--
включити до проекту в якості підстави надання права користування
ділянками надр конкурси й аукціони, вказавши, що допускається проведення
окремих конкурсів, у тому числі закритих, для суб'єктів малого
підприємництва;
--
зберегти «заявочний» принцип отримання прав на користування надрами для
геологічного вивчення з метою пошуків та оцінки родовищ на маловивчених
площах.
Забезпечення
стабільною видобутку нафти в старому нафтовидобувному регіоні, яким є
Республіка Татарстан, не може бути досягнуто без заходів, спрямованих на
підвищення коефіцієнта видобування нафти на експлуатованих родовищах.
Видобуток нафти в республіці за рахунок застосування МУН збільшилася від 0,8 млн. до 1
994 р. до 5,6 млн. т в 2005 р. Для того, щоб НАФТОВІДДАЧІ не знижувалася,
необхідне застосування сучасних МУН. Якщо раніше республіка виділяла кошти
на розробку МУН, то сьогодні впровадження МУН вимагає залучення приватних
інвестицій з боку тих же нафтових компаній. Вони можуть бути надані
надрокористувачами за умови, що держава гарантує їм отримання
оптимального прибутку на вкладений капітал. Поки чинне законодавство
таких гарантій не встановлює. Необхідна стимулювання можна дати у вигляді
поправок до чинного закону «Про надра».
В
проект закону «Про надра» не встановлений механізм, що забезпечує
соціально-економічний розвиток регіонів, на території яких здійснюються
розвідка і видобуток корисних копалин, шляхом покладання на користувачів надр
додаткових зобов'язань або шляхом відповідного перерозподілу
податків і зборів від діяльності користувачів надр.
Для
державної підтримки малих та середніх нафтових компаній необхідні
законодавчі заходи, що передбачають економічне стимулювання розробки
трудноіз-залучати і залишкових запасів нафти малими нафтовими компаніями, а
також проведення закритих конкурсів та аукціонів для них.
В
законопроекті мізерно мало положень прямої дії, а є посилання на
підзаконні акти (близько 50 документів), які в основному мають бути прийняті
Урядом РФ. На це відводиться півроку, хоча досвід показує, що піде
набагато більше часу. Наприклад, механізм податкового стимулювання (пільгування),
передбачений чинним законом «Про надра», до цих пір не прийнятий, тому
ніде (за винятком Республіки Татарстан і Оренбурзької області) не
застосовувався. Крім того, підзаконні акти, на які посилається проект
розглянутого закону, є набагато більш значущими для надрокористування,
ніж сам закон.
Основні
питання надрокористування мають вирішуватися в суді (20 посилань на судові
рішення), для всіх учасників процесу істотно (у порівнянні з чинним
Законом) погіршуються умови надрокористування, що свідчить про
неконкретності великої кількості статей законопроекту.
Всі
перераховане дозволяє впевнено говорити про те, що:
--
нова редакція закону «Про надра» на практиці буде реально працювати тільки в
частині організації та проведення аукціонів, а розраховувати на конструктивну
зміна в питаннях відтворення та ефективного використання мінерально-сировинної
бази Росії не слід;
--
законопроект потребує суттєвої переробки по відношенню до предмета
регулювання (вивчення надр, ВМСБ, правила доступу до надр, платежі за
користування надрами, раціональне надрокористування та ін.)
Введення
в дію розглянутого законопроекту внесе практично дуже мало
позитивного в сферу надрокористування. У той же час його прийняття ще більше звузить
можливості суб'єктів Російської Федерації реально володіти, користуватися і
розпоряджатися надрами на своїх територіях, що гарантоване їм діючої
Конституцією України, ускладнить умови надрокористування і
обмежить видобувні можливості країни.
Вважаємо
за доцільне відмовитися від розгляду цього законопроекту, а внести
кілька назрілих поправок (спрощення доступу до геологічних досліджень
за рахунок коштів надрокористувачів та автоматичної передачі їм відкритих ними ж
родовищ, спрощення доступу незалежних нафтових компаній до
надрокористування) і зосередитися на професійній підготовці «Кодексу про
надра », тобто на забезпечення основних положень Закону у вигляді прямої дії,
не чекаючи, коли будуть розроблені і прийняті Урядом Російської
Федерації підзаконні акти.
Р. Х. Муслімом,
державний радник при Президентові республіки Татарстан з питань
надрокористування, нафти газу, професор
Список літератури
Список літератури
Журнал
«Нафтова господарство» № 5, 2006
