Комсомольськ-на-Амурі

KOST

&

AKRED

[email protected]
"КОНСТИТУЦІЙНІ (СТАТУТНІ) СУДИ:

ВІД ТЕОРІЇ ПИТАННЯ До ПРАКТИЦІ РІШЕННЯ"
У лютневому номері "Российской юстиції" ми інформували читачів прощо пройшов 24 грудня 1999 в Москві Всеросійському нараді, присвяченійобговорення проблем освіти конституційних (статутних) судів суб'єктів
Російської Федерації. У розвиток цієї теми пропонуємо вам вироблені
Всеросійським нарадою рекомендації і погляд на проблему Повноважногопредставника Президента Російської Федерації в Конституційному Суді РФ М.
Мітюкова.
Нині зникли юридичні підстави для суперечок про легітимністьконституційних (статутних) судів в суб'єктах Російської Федерації:
Федеральний конституційний закон від 31 грудня 1996 р. "Про судовій системі
Російської Федерації "узаконив їх. Зараз конституціями та статутами 35суб'єктів Російської Федерації передбачена можливість створення такихсудів. І процес коректування основних законів регіонів у цьому напрямітриває. Хоча поки йде повільно і мляво. З десяти діючих судівшість виникли ще до прийняття названого Федерального конституційногозакону. Зараз додатково тільки в чотирьох суб'єктах (Республіці Тива,
Красноярському краї, Тюменської області та Ханти - Мансійському автономномуокрузі) є законодавчі акти, що дозволяють сформувати ці суди.
Реальна робота над проектами законів про конституційні і статутних судахведеться в незначному числі суб'єктів Російської Федерації
(Бєлгородська, Воронезька, Курганська, Іркутська області та Санкт-
Петербург).
Є кілька причин, що гальмують розширення "географії" конституційногоправосуддя на території Росії. Серед них матеріально - фінансовіпроблеми, недостатня методична допомога з боку федеральних владнихі наукових центрів, відсутність "добротного" модельного закону і, нарешті (аможе бути, і в першу чергу), - наявність в регіонах сильних упередженьпроти доцільності створення конституційних і статутних судів.
Останньому сприяють і спроби створити фактично "змішану" системуконституційного контролю, пристосувати для цього на регіональному рівніфедеральні суди загальної юрисдикції. Зупинюся на головних питанняхподальшого розвитку регіонального конституційного правосуддя.
Модельний кодекс
У ряді суб'єктів Федерації існують труднощі в розробці проектівзаконів про судових органах конституційного (статутного) контролю черезвідсутність кваліфікованих експертів і нестачу коштів для оплатитаких проектів. У зв'язку з цим гостро постає питання про підготовку і прийняттярекомендаційних актів - модельних законів про конституційний і статутнийсудах, які могли б потім з урахуванням специфіки регіону трансформуватисядо законів відповідних суб'єктів Федерації або використовуватися длякоригування вже діючих нормативних актів. Ця ідея підтримуєтьсябагатьма вченими та практиками. Головне тепер - її реалізація. У цьомунапрямі можуть бути використані два варіанти: 1) модельний законсхвалюється Радою Федерації і рекомендується суб'єктам як зразокдля роботи над законами про конституційні і статутних судах; 2) модельнийзакон розробляється і рекомендується регіональними асоціаціями для своїхчленів - відповідних суб'єктів Федерації.
Щоб дати якийсь поштовх цьому процесу, у робочому апараті Повноважногопредставника Президента Російської Федерації в Конституційному
 Суді РФ підготовлений проект модельного
 закону про конституційне (статутному)
 суді суб'єкта Російської Федерації. У ньому узагальнено вжеіснуючий досвід законодавчого регулювання статусу статутних судів, атакож тенденції новітнього законодавства та потреби складаєтьсяпрактики.
"Адигейський" досвід
Діючі конституційні (статутні) суди, як відомо, мають у своємускладі п'ять - дев'ять суддів. Обираються або призначаються вони, як правило,для роботи на постійній професійній основі. Більшість судівформується законодавчими зборами за поданням глави суб'єкта
Федерації. Цікавий досвід Республіки Адигея, де Конституційна палатаобирається на основі рівного представництва від законодавчої,виконавчої та судової гілок влади і лише третина суддів - напостійній основі. Можливість заняття посади судді за сумісництвомпередбачається і Законом про Статутному суді Ханти - Мансійськогоавтономного округу.
Досвід показує, що досить ризиковано створювати суд у складі менше п'ятисуддів, коли з тих чи інших причин може опинитися під питаннямнеобхідний для розгляду справи кворум. Така ситуація нерідко виникаєі в судах, якщо вона сформована частково (наприклад, Конституційний суд
Республіки Бурятія, коли один суддя перейшов на іншу роботу, не змігфункціонувати тривалий час).
Не заперечуючи оптимальність існуючого порядку формування конституційних
(статутних) судів, в основному що копіює федеральну модель, вельмипозитивно можна поставитися і до "адигейській" досвіду. Їм пропонуєтьсядемократичний порядок створення конституційної (статутного) суду,що враховує на регіональному рівні інтереси всіх гілок влади. Думаю, щов тих крайових, обласних центрах, де є юридичні вузи, авідповідно сильні наукові кадри, можна піти по шляху формуванняпевної частини статутних судів на непостійній основі. Зауважу, що такийпідхід існує в землях ФРН, у конституційні (державні) судияких обираються професора права, адвокати і судді інших, в тому числіфедеральних, судів.
До недавнього часу серйозну проблему представляв статус суддіконституційного (статутного) суду. З прийняттям Федеральногоконституційного закону "Про судову систему Російської Федерації"з певністю можна сказати, що при регулюванні цього питання регіональнізакони можуть спиратися також на Федеральний закон "Про статус суддів в
Російської Федерації ", встановлюючи відповідні специфічні норми просуддів конституційного (статутного) суду за аналогією з Федеральнимконституційним законом "Про Конституційний Суд Російської Федерації".
Такий підхід пропонує проект модельного закону. Подібна лінія намічена іновітніми законами про статутних судах Красноярського краю і Ханти -
Мансійського автономного округу. Разом з тим очевидно, що у федеральнізакони потрібно включити норми загального характеру, що стосуються особливостейзастосування цих законів щодо суддів конституційних та статутних судівв частині їх недоторканності, матеріальних та соціальних гарантій.
Питання компетенції
Головною проблемою для майбутніх конституційних (статутних) судів євстановлення їх повноважень. Федеральний конституційний закон "Про судовусистемі Російської Федерації ", фактично узагальнивши що склалася в суб'єктах
Федерації практику законодавчого регулювання статусу названих судів,дуже обережно підійшов до визначення їх компетенції. Він встановив, щоконституційний (статутний) суд може створюватися для розглядувідповідності законів та нормативних актів органів державної владисуб'єкта Федерації, органів місцевого самоврядування його конституції
(статутом), а також для тлумачення конституції (статуту) даного суб'єкта (ч.
1 ст. 27). Таке формулювання не виключає встановлення як абстрактного,так і конкретного нормоконтролю, попередньої або наступної перевіркинормативних актів, а також вирішення спорів про компетенції, визначеноїконституцією (статутом) суб'єкта Російської Федерації.
Ймовірно, мають рацію вчені, які вважають, що федеральним конституційним закономвстановлюється не імперативна, а рекомендована компетенціяконституційного (статутного) суду суб'єкта Федерації. Вона може бутивичерпно і розгорнуто відтворена в законодавствівідповідного регіону або частково. Зокрема, законодавчимзборами суб'єкта Федерації питання про тлумачення компетенції (статуту) можебути залишений у своєму віданні або переданий суду.
У зв'язку з цим виникла проблема, чи може конституційний (статутний) судсуб'єкта Федерації бути наділений правом розглядати й інші питання абойого компетенція повинна обмежуватися лише тими повноваженнями, якіназвані на федеральному конституційному законі. Видається, щовстановлена цим законом компетенція не обмежує обсяг повноваженьконституційного (статутного) суду, який має право розглядати й іншіпитання, якщо вони випливають з виняткової компетенції суб'єкта (ст. 73
Конституції РФ) і не конкурують з повноваженнями Конституційного Суду РФ іінших федеральних судів. До таких питань, на наш погляд, відносяться:контроль за рішенням законодавчих зборів про призначення референдуму абоперевірці дотримання конституційних вимог для призначення референдуму;захисту конституції (статуту) від порушення її посадовими особами суб'єкта
Федерації і т.п. У майбутньому не виключена участь конституційних і статутнихсудів в тій чи іншій мірі в процедурі дострокового припинення повноваженьвищої посадової особи або законодавчого (представницького) органудержавної влади суб'єкта Федерації, передбаченого Федеральнимзаконом від 6 жовтня 1999 р. "Про загальні принципи організаціїзаконодавчих (представницьких) і виконавчих органів державноївлади суб'єктів Російської Федерації ".
Очевидно, що ряд повноважень деяких діючих конституційних судівє вторгненням або в компетенцію Російської Федерації, або судівзагальної юрисдикції. Наприклад, дача висновків про відповідність конституціїреспубліки діють на її території законів та інших нормативних актівта міжнародних договорів Росії; про порушення республіканського суверенітетуфедеральними органами державної влади. Природно, що в цій частинізакони суб'єктів Федерації як такі, що суперечать федеральному конституційномузакону не можуть діяти. Саме в такому аспекті, з нашої точки зору,і повинна визначатися компетенція конституційного (статутного) судусуб'єкта Федерації в разі суперечності його закону Федеральномуконституційним законом "Про судову систему Російської Федерації".
Скільки судів потрібно регіонам?
Певний практичний інтерес набуває положення конституційногоправосуддя в складені суб'єктах Російської Федерації. Тутвиникають два питання: чи доцільно створювати статутні суди не тільки вобласті (краї), а й у вхідних в них автономних округах? І наскількикомпетенція статутного суду області (краю) поширюється на перевіркунормативних актів автономного округу і що в разі її поширенняє "масштабом", "мірилом", відповідно до якого визначаєтьсястатутного названих актів? Які ж напрямки визначились у вирішенніназваних проблем?
Чотири автономних округи: Ханти - Мансійський, Ямало - Ненецький, Таймирський
(Долгано - Ненецький) і Коряцький передбачили у своїх статутах створеннястатутних судів. Тристоронніх договорів між органами державноївлади Російської Федерації і органами державної влади Пермськоїобласті та Комі - перм'яцького автономного округу також не виключаєтьсястворення такого суду і в цьому окрузі. Статути інших автономних округівне передбачають створення власних статутних судів, що інодіобумовлено і тим, що області, до складу яких вони входять, не претендуютьна такі суди (Архангельська та Читинська області). Таке ставлення вавтономних округах до "придбання" статутних судів.
Друга проблема, як вже було зазначено, полягає в тому, наскількиюрисдикція статутного суду області (краю) діє відносно нормативнихактів входять до них автономних округів. У регіональному законодавствівона вирішується неоднозначно. Статут Іркутської області припускає, що статутнийсуд може прийняти до провадження справи, що випливають із змісту договору
(угоди) між органами державної влади області і Усть -
Ординського Бурятського автономного округу. А за Статутом Тюменської областіпередбачено, що після прийняття відповідних федеральних і обласнихзаконів статутний суд за погодженням з автономними округами вправі давативисновки про відповідність Статуту області та Договору між органамидержавної влади області та органами державної влади автономнихокругів правових актів органів державної влади автономних округів.
Але статутами Ханти - Мансійського і Ямало - Ненецького автономних округів непередбачається поширення юрисдикції статутного суду Тюменськоїобласті на ці округи.
Більш бездоганно з юридичної точки зору вирішена розглянута проблемав Законі Красноярського краю від 27 квітня 1999 р. "Про Статутному суді
Красноярського краю ", який передбачив, що юрисдикція цього судупоширюється на всю територію краю, за винятком Таймирського
(Долгано - Ненецького) і Евенкійського автономних округів, якщо інше невипливає з договорів між органами державної влади краю та органамидержавної влади відповідного автономного округу. Ця модельрішення обговорюваного питання, на наш погляд, могла б бути рекомендованазацікавленим суб'єктам Федерації.
Від громадянина до прокурора
Ефективність діяльності конституційного (статутного) судузумовлюється багато в чому колом суб'єктів, які мають право звернення донього. У нині діючих регіональних законах в цьому питанні єістотні відмінності. Вони зумовлюються конституційно - правовихстатусом суб'єкта Федерації, формою правління (президентською чипарламентської), структурою законодавчих зборів, чисельністюдепутатського корпусу, системою організації влади та управління на рівнірайонів і міст, наявністю деяких специфічних інститутів вреспубліках і областях (наприклад, уповноважених з прав людини). Алепрактика показує, що там, де депутати індивідуально наділені правомзвернення до суду, а також має таке право прокурор суб'єкта, а приконкретному нормоконтроль - громадяни, інтенсивність роботи доситьвисока. Наприклад, депутати Державних Зборів Республіки Саха
(Якутія) протягом 1992 - 1998 рр.. двадцять чотири рази зверталися до
Конституційний суд Республіки, що склало половину справ, розглянутихза цей період по суті. Станом на 1 січня 1999 р. з ініціативипрокурорів республік розглянуто кожна десята справа в конституційних
(статутних) судах. У 1994 - 1998 рр.. конституційними судами Башкортостану,
Бурятії, Дагестану, Карелії, Комі, Саха (Якутії), Статутним судом
Свердловської області розглянуто більше трьох десятків справ за скаргамигромадян, їх об'єднань і запитам судів. Майже в половині рішень,прийнятих конституційними (статутними) судами, містяться висновки пронеконституційності оскаржуваних законів та інших нормативних актів суб'єктів
Російської Федерації, якими порушувалися виборчі, трудові правагромадян, права приватної власності, соціального забезпечення,оподаткування та інші, гарантовані Конституцією.
Доцільно, на наш погляд, у майбутніх законах про конституційні
(статутних) судах, а при необхідності і в конституціях (статутах)передбачити широке коло суб'єктів звернення в названі суди у справахабстрактного нормоконтролю, а також права громадян та їх об'єднаньзвертатися зі скаргою про перевірку конституційності регіонального закону,застосованого або що підлягає застосуванню в конкретній справі. Реалізація цієїрекомендації дозволить знайти конституційним (статутним) судам достатньошироку "нішу" для самостійної діяльності.
Підвідомчість конституційних суперечок
Перспектива на довгострокове функціонування конституційних (статутних)судів залежить головним чином від врегулювання їхніх відносин із судами загальноїюрисдикції. Ця проблема фактично ставить на другий план відносини:
"Конституційний Суд РФ - конституційні (статутні) суди суб'єктів
Федерації ".
Чинне процесуальне законодавство не дозволяє вирішувати проблемувзаємин конституційного та загального правосуддя або вносить елемент
"конкуренції" в повноваження судів. Воно виключає включення конституційних
(статутних) судів у вирішення публічно - правових спорів, якіоб'єктивно є предметом конституційно - судового розгляду.
Регіо?? ально ж законодавство розвивається по шляху регулювання участісудів у вирішенні конституційних спорів.
Слід вважати, що взаємини конституційних (статутних) судів ісудів загальної юрисдикції в частині визначення їх підвідомчості повиннігрунтуватися на Федеральному конституційному законі "Про судовій системі
Російської Федерації "(ч. 1 ст. 27) та правових позиціях Конституційного
Суду РФ, виражених у постановах від 30 квітня 1997 р. і 16 червня 1998р., згідно з якими:
- Суди загальної юрисдикції на території суб'єкта Федерації не має праварозглядати справи про конституційність законів, нормативних актів органівдержавної влади суб'єкта та органів місцевого самоврядування, даватитлумачення конституцій (статутів), якщо регіональним законом вони віднесені доведення конституційного (статутного) суду і останній здійснює своюдіяльність;
- Конституційні (статутні) суди крім перерахованих повноважень має праворозглядати й інші публічно - правові питання та суперечки, не віднесеніфедеральним законом для вирішення судів загальної юрисдикції;
- Зі статті 76 Конституції РФ не випливає правомочності федеральних судіввизнавати нормативні акти суб'єктів Федерації, що не відповідають їхконституцій (статутів). За змістом ст. ст. 5 (ч. 2), 73 і 118 Конституції РФце дозволено лише органам конституційного судочинства, якщо таке їхправозастосування передбачається конституціями (статутами).
Необхідно підтримувати висловлену в літературі точку зору, що у ЦПК РФповинна бути норма: судам загальної юрисдикції непідвідомчі справи,що належать до компетенції Конституційного Суду РФ і конституційних
(статутних) судів суб'єктів Федерації. Очевидно, що і з Федеральнимконституційним законом "Про судову систему Російської Федерації" повиннікореспондуватися майбутні конституційні закони про федеральних судах, втому числі й ті, які зараз знаходяться в стадії схвалення.
Рекомендації Всеросійської наради
Обговоривши проблеми освіти конституційних (статутних) судів суб'єктів
Російської Федерації, учасники Всеросійської наради відзначають, щостановлення конституційної юстиції є одним з найважливіших напрямківконституційно - правової реформи в регіонах, яка повинна статиефективним інструментом забезпечення прав людини та єдностіконституційного простору країни.
Правовою основою освіти конституційних і статутних судів в суб'єктах
Російської Федерації є Конституція Російської Федерації, Федеральнийконституційний закон "Про судову систему Російської Федерації", якимвизначено їх основне призначення - розгляд питань відповідностізаконів суб'єкта Російської Федерації, нормативних правових актів органівдержавної влади, органів місцевого самоврядування суб'єкта Російської
Федерації конституції (статуту) суб'єкта Російської Федерації, а такожтлумачення конституції (статуту).
Конституційні та статутні суди, що підтверджує і практика їх роботи,можуть вирішувати багато інших питань, що належать до компетенції суб'єкта
Російської Федерації. Зокрема, вирішувати спори про компетенцію міжорганами державної влади суб'єкта Російської Федерації, а такожміж ними і місцевим самоврядуванням; здійснювати попередній контрольза конституційного