зміст

ВСТУП 3

Частина I. Історія 5

§ 1. ДО XIX СТОЛІТТЯ 5
§ 2. Земських і міських РЕФОРМИ XIX СТОЛІТТЯ 8
§ 3. ПОЧАТОК XX СТОЛІТТЯ - СПРОБИ РЕОРГАНІЗАЦІЇ МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ 15
§ 4. ВІД САМОВРЯДУВАННЯ до Ради 20
§ 5. БОРГІВ ПОВЕРНЕННЯ 22

Частина II. Сучасне правове регулювання 25

§ 1. КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО ГРОМАДЯН РОСІЇ 25
§ 2. ЗНОВУ У СЕРЕДИНІ ШЛЯХИ 28
§ 3. ЗАВДАННЯ федеральних органів влади 33
§ 4. На стику ІНТЕРЕСІВ 38
§ 5. Право на самостійне 42
§ 6. ЛЮДСЬКИЙ ФАКТОР 53

ВИСНОВОК 58

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В СУЧАСНІЙ РОСІЇ. МАТЕРІАЛИ до бібліографії (1990 -
97 рр..) 59

ВСТУП

ОСНОВНИЙ завдання демократичних держави є створення
Найбільш сприятливі умови для реалізації прав і свобод її громадян.
ПРИ ЦЕ ПИТАННЯ РАЦІОНАЛЬНОГО ДЕРЖАВНОГО пристрою зводиться до
Створення такої системи влади та управління, ПРИ ЯКІЙ це завдання вирішується
Б найбільш ефективно. ОБ'ЄКТИВНО ІСНУЮТЬ ПРОБЛЕМИ, ЯКІ МОЖУТЬ БУТИ
Вирішені тільки на загальнодержавному рівні із залученням ЦЕНТРАЛІЗОВАНОГО
ЗАСОБІВ ТА РЕСУРСІВ. До таких проблем слід віднести забезпечення
Територіальну цілісність, незалежність, СТВОРЕННЯ ЄДИНОЇ ПРАВОВОЇ БАЗИ,
Розробку та реалізацію державної політики у зовнішньополітичній та
ЗОВНІШНЬОЕКОНОМІЧНОЇ ОБЛАСТІ, КОНСТИТУЦІЙНЕ ВИЗНАННЯ ТА ГАРАНТІЇ ОСНОВНИХ
ПРАВ І СВОБОД ГРОМАДЯН, прийняття та реалізації ДЕРЖАВНИХ ПРОГРАМ В
ОБЛАСТІ НАУКИ, КУЛЬТУРИ, освіти, охорони здоров'я, СОЦІАЛЬНОГО ЗАХИСТУ,
Правопорядку і безпеки І Т.П.

Але в той же час реалізація багатьох з перерахованих завдань, забезпеченняпевного рівня життя населення здійснюється не в державівзагалі, а в конкретних територіальних утвореннях компактного проживаннягромадян - муніципальних утвореннях. Саме тут повинні бути перш за всестворено умови для реалізації гарантованих державою прав і свобод,а також забезпечена можливість упорядкованого проживання. Тутнеобхідно щодня забезпечувати їх безпеку, надаватимедичне обслуговування, давати можливість отримання стандартногоосвіти, створювати робочі місця, надавати транспортні, торгові,побутові, комунальні послуги.

Історія Росії свідчить, що спроби вирішити ці завдання здопомогою централізованої структури влади і управління, приречені на провал.

У своїй книзі "Земство і земська реформа" (1918 р.) Б.Б. Веселівськийписав: "При кріпосного права, до 60-х років минулого століття, Росіяуправлялася цілком чиновниками й поміщиками, яких Микола I називавсвоїми поліцмейстера ... Недосконалості такого управління і таких порядківставали все ясніше і ясніше у міру того як життя розвивалася і російськедержава мала дорівнювати по іншим цивілізованим державам ...
Доводилося подумати, як поліпшити це управління. І вже на початку ХIХ століттяуряд став складати різні проекти, як виправити справи місцевогоуправління ... Складалися таємно різні проекти, як би послабити гніткріпосного права, однак боялися вступити рішуче - боялися повстанняселян, і боялися зашкодити інтересам поміщиків. Але життя робила своєсправу і врешті-решт довелося відмовитися від кріпосного права (реформа 19лютий 1861). Одночасно з цим було поставлено і питання, як поліпшитиуправління на місцях. При кріпосне право не можна було поліпшити місцевеуправління; ж скасування кріпосного права відразу висунуло і питання протакому поліпшенні "[1].

Ті ж проблеми існували і до міського життя:" Місто без схваленняадміністрації не може ступити ... жодного кроку, і в цьому, звичайно, потрібнобачити головну причину відсталості наших міст у справі благоустрою. Засуттю своєю поняття про самостійність місцевого самоврядуваннянесумісне з наданням адміністрації права затверджувати або нестверджувати посадових осіб, а тим більше - призначати їх за своїмрозсуд. Якщо органи міського самоврядування можуть самостійнокерувати справами міста, то їм має бути надане і право вибиративідповідних осіб для виконання своїх приречень "[2].

Вже в XIX столітті фахівцям було ясно, що при такому способіуправління громадяни перестають бути суб'єктами управлінської діяльності,перетворюючись на пасивні, а в деяких випадках, і в активнопротидіють об'єкти (як це було зі столипінської реформою). Ні те,ні інше не сприяє ефективному функціонуванню держави, аголовне, реалізації прав і свобод громадян.

XX століття принесло розуміння того, що демократичну, правовудержава, громадянське суспільство може вирішувати свої основні завдання тількиза наявності розвиненої системи самоврядування як місцевого, так ісуспільного. Мешканці населених пунктів повинні мати можливістьсамостійно, під свою відповідальність вирішувати питання організації своєїжиття, використовуючи як форми прямої демократії, так і через обрані нимиоргани самоврядування. Причому обсяг повноважень цих органів повиненвизначатися можливостями їх реалізації і нічим іншим. Тільки при такомупідході можливо оптимальне поєднання інтересів держави в цілому і йогогромадян. Тільки в такий підхід забезпечує максимальному обсязі права,свободи та інтереси громадян.

У всі періоди становлення Росії як єдиної і великої держави,особливо в кризові періоди, виразно проявлялися дві тенденції:об'єднання на основі сильної центральної влади і роз'єднання,суверенізація територій, її складових. Причиною тому були якоб'єктивні історичні та соціально-економічні умови, так ісуб'єктивне бажання питомих володарів, або регіональних еліт, всучасних політичних термінах, бути всевладними господарями у своїхобмежених, але самодостатніх, з їхньої точки зору, межах.

Поряд з двома зазначеними основними тенденціями на всіх етапахрозвитку державності іноді явно, іноді в менш помітною міроювиявлялася і третій - становлення і розвиток місцевого самоврядування. Уперіоди роз'єднаності самоврядування було одним з інструментів управліннядля регіональної влади. При посилення центральної влади самоврядуваннябуло значною мірою компромісом між верховною владою і що входять доскладу єдиної держави територіями. Визнання прав територій насамоврядування згладжував гостроту протистояння центру і провінції.

В тій чи іншій мірі самоврядування в Росії існувало на всьомупротягом її історії. При цьому важливою обставиною є те,що, як і в даний час, держава свідомо йшло на відродженнясамоврядування в періоди кризи державної влади, примушуєнеминучою необхідністю проведення реформ.

Частина I. Історія

Звертаючись до історії РОСІЙСЬКОГО ДЕРЖАВИ, ми можемо простежити
Основні етапи становлення і розвитку самоврядування в РОСІЇ Для обліку і
ПОДАЛЬШОГО використання історичних ДОСВІДУ ПРИ ВИЗНАЧЕННІ та уточнення
Цілей і завдань, які мають бути вирішені держави і суспільства.

§ 1. ДО XIX СТОЛІТТЯ

ЗЕмський реформа Івана IV, покликана знищити спустошували країну системугодувань, надала широкі повноваження "земським" і "губні" старостам,обирається населенням. У завдання земських і губних влади входилопереважно виконання доручень центрального уряду зауправління, перш за все збір податків. Рішення ними місцевих проблемвважалося другорядною справою. Однак безперечним прогресивним елементомреформи було запровадження виборного початку у всіх сферах управління.

ХVII століття оголосив війну реформам ХVI століття, звівши нанівець ідеюмісцевої самостійності і виборних посад. "Коронні" чиновники --воєводи витіснили "виборних людей" ХVI століття і фактично сталибезконтрольними начальниками областей та повітів.

У 1708 році Петром I було створено вісім губерній, а до кінцяцарювання число їх дійшло до дванадцяти. Все управління губернієюзнаходилося в руках коронних чиновників - місцеве суспільство не брало уньому ніякої участі. Таким чином, петровська губернія була немісцевої самоврядною одиницею, а лише частиною адміністративногомеханізму, головною функцією якого була організація армії і відшукуванняфінансів на її утримання. Для забезпечення ефективності і стабільностіфінансових надходжень до скарбниці в кожній губернії вибирався рада ландратами
(ландратскіе колегії були перенесені Петром з остзейських провінцій),які разом з губернатором обговорювали і вирішували також і губернські справи.
Те чи інше рішення приймалося більшістю голосів, причому повинен бувпідкорятися цієї більшості і губернатор.

На практиці петровський указ про виборність ландратами залишився реформою напапері: залишаючись виборними за законом, ландратами фактично перетворилися назборів чиновників, що призначаються губернатором і підлеглих йому.

З 1719 Петро зробив нову реформу, яка призвела до ще більшоїбюрократизації країни і централізації адміністративної системи. Ландратскіеколегії були скасовані, а замість них у центрі введені центральніколегії. Губернії розділені на провінції, провінції на дистрикти. На чоліпровінцій і дистриктів поставлені коронні чиновники, які призначаються з центруі підлеглі тільки центру. Таким чином, Петром був здійснений типполіцейської держави і перед бюрократією поставлені найширшізавдання: не тільки право, і безпеку жителів, але й освіту,благодійність, медицина, заохочення торгівлі і промисловості - всеце покладалося на адміністрацію. Таке завдання з огляду на її складності тарізноманітності виявилася не по плечу поліцейсько-наказовий структуріуправління. Спроби Петра регламентувати і порядок російську життя,підпорядкувавши околиці міцної центральної влади, зазнали катастрофи. Не будучив стані дисциплінувати адміністрацію і впоратися з численнимиправопорушеннями, що допускаються чиновниками на кожному кроці, Петро звертаєтьсядо місцевого самоврядування, але й тут його реформи зазнають невдачі. З 1714він засновує виборну посаду земського комісара для збору нового податку
- Подушної подати. Земський комісар вибирався місцевим дворянським суспільствомстроком на 1 рік, був відповідальним перед своїми виборцями і навіть підлягавсуду за упущення по службі. Але незабаром і ця посада втратила своюнезалежність від коронної адміністрації і цілком підкорилася її впливу.

До Петра же виходили й перші спроби пристрою на новий лад, зазахідноєвропейському зразку, міського життя. У 1699 році їм були видані
Укази про заснування Бурмістерской Палати в Москві і про відкриття Земських хатв інших містах, а в 1718-1724 рр.. вони були замінені магістратами. Цізаходи мали на меті усунення місцевих приказних влади відвтручання у справи посадських громад. Як і земські хати, магістратиє майже виключно судовими установами та адміністративно -фінансовими. На них покладався обов'язок спостереження як за розкладкоюдержавних зборів і мита, так і за їх збором. Крім того, намагістрати передбачалося покласти спостереження за внутрішнім порядком іблагоустроєм у місті, однак насправді це здійснено небуло.

Що стосується прав, наданих магістратам, то вони були дужескромні. Головним із них було право розкладки податків і повинностей,здійснюване через старост і старшин за згодою всіх громадян. Але правасамооподаткування і самостійного витрачання зібраних сум магістрат неотримали. Кількість членів магістрату залежало від того, до якого розрядуналежав даний місто. У містах першого розряду магістрати складалися зчотирьох бурмистрів і одного президента, що стояв на чолі їх, а в містахостаннього (п'ятого) розряду колегіальне установа замінювалося одноосібноїпосадою бурмистра. Обираєте населенням члени колегіальних присутностінадходили в повне розпорядження центральної урядової влади, і всезначення виборів зводилося лише до того, що "населення повинне булопостачати для уряду з-поміж себе виконавчих агентів ззапорукою за їх старанність "[3].

Нова корінна реформа в галузі земського і міського управлінняпослідувала потім в кінці ХVIII століття при Катерині II; ця реформа залишиланабагато більш глибокі сліди, ніж спроби Петра I, як в російськомузаконодавстві, так і в подальшій практичній діяльності міських іземських установ.

Звернути увагу на цей бік російської суспільного життя Катерину
II змусили численні зловживання адміністрації та широкопоширилося невдоволення населення. У 1766 р. Катерина видаєманіфест про обрання до комісії депутатів від всіх місцевостей і посаддля обговорення місцевих потреб. Дворяни висилали від кожного повіту по депутату;міські обивателі по одному від міста, інші стани і звання по одномувід своєї провінції.

Вибори депутатів і вручення їм наказів відбувалися під керівництвомвиборного ватажка для дворянських товариств і виборного голови дляміських. У всіх наказах висловлювалася цілком певна думка пронеобхідність утворення місцевого самоврядування за участю громадськихсил і про обмеження широких повноважень коронних чиновників. Результатомтакого соціального замовлення стала поява найбільш значних до другогополовини ХIХ століття законодавчих актів, що визначають і закріплюютьокремі принципи місцевого самоврядування на території Російської
Імперії: Установи про губернії (1775-1780 рр..) І Жалувана Грамота направа і вигоди містам Російської Імперії (у Міському Положення) (1785г.).

Найбільш важливі реформи знайшли своє відображення в першій частині
"Установи для управління губерній Всеросійської Імперії", виданої 7Листопад 1775 Імперія ділиться Установою про губернії на великі місцевіодиниці губернії, а ті в свою чергу на більш дрібні - повіти. Установастосується також міст і посадів. Катерина хотіла дати особливий статут іселянству, але не встигла цього зробити, так що волості і сільськісуспільства не зачіпаються її законодавством. Для завідування місцевимблагоустроєм законодавство Катерини створило всесословний "Наказгромадського піклування ". Дворянство було визнано місцевим суспільством --корпорацією, причому територіальними межами цього товариства були визнанікордону губернії. Воно отримало право періодичних зборів, обирало зсвого середовища: губернського і повітового проводирів дворянства, секретарядворянства, десять засідателів верхнього земського суду, повітового суддю ізасідателів, земського справника і засідателів нижнього земського суду.
Подібним чином Катерина II прагнула створити з усіх станів рядмісцевих організацій ( "станових товариств"), надавши їм відомі права
"за внутрішнім контролем цих громад", а також поклавши на ціорганізації здійснення більшості завдань місцевого управління [4].
Розділивши імперію на губернії і повіти, поставивши на чолі губернійнамісників і створивши органи місцевого самоврядування, де засідали разом зкорінними чиновниками і місцеві виборні люди, Катерина прагнулапровести принцип децентралізації влади і створити окремісамоврядні одиниці на місцях. У статтях Жалуваної Грамоти містахвстановлювалося вперше в російському місті всесословное "суспільство Градського",яке повинно було включати в себе всю сукупність постійного населенняміста, і належність до якого обумовлюється не становимстановищем, а відомим майновим цензом. "Суспільство Градського" маєбуло обирати зі свого складу всесословную думу, якою довірятизавідування міським господарством. Загальна дума обирала потім зі свого середовищатак звану шестігласную думу, на частку якої випадала найбільшінтенсивна діяльність по завідування поточними міськими справами. Ускладу цієї установи входили міський голова і шість голосних, по одномувід кожного з шести розрядів міського товариства. Віданню шестігласной думипідлягав те саме коло справ, що і для загальної думи; різниця полягала лише вте, що остання збиралася для розгляду більш складних і важкихпитань, а перша засновувалася для повсякденного відправлення поточних справ.
За ст. 167 Міського Положення предмети відомства думи розподілені повосьми рубриках: 1) прокормление і утримання міських жителів, 2)запобігання сварок і позовів міста з навколишніми містами і селищами, 3)збереженніня в місті світу, тиші і злагоди, 4) спостереження порядку іблагочиння, 5) забезпечення міста привозимо необхідних припасів, 6) охоронаміських будівель, заклад потрібних місту площ, пристаней, комор,магазинів, 7) приріст міських доходів, 8) дозвіл сумнівів інепорозумінь по ремеслам і гільдія. На практиці, однак, розпорядчіроль думи виявлялася набагато більш вузькою, ніж було намічено в Городовий
Положенні.

Крім зазначених органів Положенням 1785 встановлюється також щетак зване "збори Градського суспільства", на якому моглиприсутні всі члени Градського суспільства, але право голосу, як іпасивне виборче право, мали тільки городяни, які досягли 25-річноговіку і що володіли капіталом, відсотки з якого приносили не менше 50рублів, тобто по суті лише купці першої і другої гільдії. До компетенціїцих зборів входило: вибори міського голови, бургомістрів і ратманов,засідателів губернського магістрату і "совісного" суду (посословние суди,що існували до 1828г.), старост і депутатів; подання губернаторусвоїх міркувань "про пользах і потребах громадських"; видання постанов;подача відповідей на пропозиції губернатора; виключення з міськогосуспільства громадянина, збезчещеної по суду або заплямував себе "всімвідомими пороками "і деякі інші питання.

На початку 1786 нові установи були введені в Москві та Петербурзі,а потім - і в інших містах Імперії. Однак у більшості повітовихміст незабаром було введено спрощене самоврядування: безпосереднєзбори всіх членів Градського суспільства і при ньому невеликий виборний радаз представників різних груп міського населення для відправлення поточнихсправ. У невеликих міських поселеннях колегіальне початок зовсімзнищувалося, і всі самоврядування було представлено в особі так званих
"городових старост".

При першому знайомстві з Жалуваної Грамотою містам - вона виробляєвраження широко задуманої реформи, однак насправді результатиїї, як і реформи, закладеної в Установу про губернії, виявилися доситьжалюгідними. Місцеве самоврядування часів Катерини спіткала та ж доля,який піддалися петровські ландратами і земські комісари. Замість того,щоб підпорядкувати адміністрацію контролю місцевих виборних органів, Установапро губернії, навпаки, надає звикла до влади й сваволібюрократії право контролю і керівництва над молодими, новостворенимиустановами, у зв'язку з чим роль нових органів самоврядування залишаласявкрай незначною аж до реформи 1864 року, коли були введеніземські та нові міські установи.

Але, незважаючи на це, значення реформ Катерини важко переоцінити:якщо реформи Петра, при окремих спробах викликати суспільство до проявусамодіяльності, загалом зводилися до централізації та насадженнябюрократизму, то законодавчі акти Катерини були спрямовані надецентралізацію влади і створення місцевого громадського управління, зяким доводилося розділяти свою владу коронним чиновникам: "Установапро губернії Катерини II не можна не назвати основним законодавством знашому місцевому управлінню ", - зазначав А. Д. Градовський. [5]

Саме законодавство Катерини II можна вважати першою спробоюформування російського муніципального права.

§ 2. Земських і міських РЕФОРМИ XIX СТОЛІТТЯ

Зразу ж після скасування кріпосного права, селянське громадськепристрій у сільській місцевості (за Положенням 1861 р.) являло собоюстанові волості. Волосне управління становили волосний сход,волосний старшина з волосним правлінням і волосний селянський суд.
Посади селянського громадського управління заміщалися з вибору натри роки. Сільський сход і сільський староста становили сільськегромадське управління. Схід вибирав сільських посадових осіб, вирішував справипро користування общинної землею, питання суспільних потреб, благоустрою,піклування, навчання грамоті членів сільської громади, здійснюваврозкладку казенних податей, земських і мирських грошових зборів і т.п.
Сільський староста наділявся великими повноваженнями як у справахгромадським, в межах компетенції сільського громадського управління,так і адміністративно-поліцейським (охорона громадського порядку,безпеку осіб та майна, паспортний контроль). Під час відсутності сільськогостарости рішення сільського сходу вважалися незаконними.

"Положенням про губернські і повітові по селянських справах установах"для контролю селянського управління і вирішення можливих непорозуміньміж селянами і поміщиками засновувалися посади мирових посередників,повітові світові з'їзди і губернські в селянських справах присутності. Напосаду світових посередників обиралися місцеві потомствені дворяни -поміщики, що задовольняють певним майновим умов. Світовіпосередники в подальшому придбали чималий вплив у земських установах.
Цьому сприяло те, що вони виступали і земськими голосними, іначальниками селянського самоврядування, які мають можливість надаватитиск на вибори гласних з селян.

волосні і сільське самоврядування за таких умов розвитку неотримало. Основним недоліком селянського самоврядування було збереженнястанового принципу в його формуванні. Органи селянського громадськогоуправління знаходилися під подвійним контролем як з боку місцевихустанов по селянських справах, основний склад яких формувався зпоміщиків, так і з боку судово-адміністративних органів, представникияких одночасно заміняли посади по селянському управління.
Масове невдоволення селян своїм становищем, усвідомлення місцевимдворянством тяжкого стану справ у губерніях призвело до сплескуполітичної та громадської активності, у відповідь репресіямадміністративного апарату, відкритій боротьбі протистояння на всіх рівняхвлади, включаючи уряд і імператорський двір. Результатом сталозатвердження Олександром II компромісного Положення про земські установи,яке, після опублікування 1 січня 1864, протягом кількох роківбуло поширене на тридцять чотири губернії Європейської Росії.
Власне введення земських установ розпочалося з лютого 1865 р. і вбільшості губерній закінчилося до 1867 р.

Введення в дію Положення про земські установи було покладено натимчасові повітові комісії, що складалися з предводителя дворянства,справника, міського голови та чиновників від палати державнихмайна та від контори питомих селян. Комісії ці становиливиборчі списки і імовірно призначали терміни скликаннявиборчих з'їздів. І те, і інше остаточно стверджувалося губернськоїтимчасовою комісією, під проводом губернатора. На першому земськомузборах вибиралася управа, яка повинна була до першого черговогозборам представити свої міркування з різних сторін господарства івступити до завідування капіталами, що належали дореформенийустановам.

Положення 1864 ділило виборців на 3 курії:

1. землевласників усіх станів,

2. городян - власників нерухомого майна в місті,

3. сільських громад.

Вибори проводилися окремо: від перших двох курій проводилися наз'їздах їх представників. На з'їзді представників першої курії моглибути присутнім великі і середні поміщики. Дрібні землевласники вибирализ-поміж себе уповноважених. На з'їзді представників другої куріїбули присутні домовласники, фабриканти, фабриканти, купці та іншізаможні городяни. У виборах не могли приймати участі: а) особимолодше 25 років; б) судівшіеся і не виправдані судом; в) відмова відпосади; г) що складаються під судом і слідством; д) визнанінеспроможними; е) виключені з духовного відомства.

Вибори гласних від селян були багатоступінчатими: спочатку сільськісуспільства посилали своїх представників на волосний сход, на волоснихсходах обирали виборців, а потім з їх середовища вибирали встановленекількість гласних повітового земського зібрання.

З статистичних таблиць, наведених у книзі М.І. Свєшнікова "Основиі межі самоврядування ", видно, що кількість голосних у різних повітах було неоднаково. Навіть у межах однієї губернії різниця могла становити 4-5 разів.
Так, у Воронезькій губернії земські збори Бірючінского повіту складалося з
61 гласного, а Коротояцькому повіту - з 12 голосних [6].

Якщо на з'їзді кількість виборців не перевищувала кількість осіб, якихтреба було обирати, то все що з'їхалися на з'їзд визнавалися голоснимиземського зібрання без проведення виборів. Обиралися голосні на 3 роки.

Після обрання гласних, частіше за все восени, збиралися повітові земськізбори, на яких зазвичай головували повітові ватажкидворянства. На першому засіданні повітові голосні обирали з-поміж себегубернських гласних: від 6 повітів - 1 губернський гласний. До складу губернськихземських зборів входили ватажки дворянства, голови управ всіхповітів, 2-3 чиновника від казенних і удільних маєтків. Т.ч., більш високуланка земського самоврядування формувалося на основі непрямих виборів іпредставництва чинів.

Губернські зборів проводилися 1 раз на рік, але могли скликатися інадзвичайні збори. На засіданнях головував губернськийпредводитель дворянства. Для поточної роботи і повітові, і губернськізборів обирали Управи у складі 3-х чоловік: голови і двох членів
(число членів земських управ могло бути збільшена до 4-х - в повітах, до 6-8
- У губерніях).

В основу Положення 1864 р. був покладений принцип майнового цензу,причому на перший план висувалися інтереси дворян-землевласників, зінтересами ж промисловців і селян вважалися мало. Переважнавплив на місцеві справи було надано дворянства.

Коли в Державній Раді було висунуто питання про земство, міністрвнутрішніх справ і одночасно голова земської комісії П.А. Валуєв,як би вибачаючись за половинчастість реформи, заявив, що "перший крок неповинен вважатися останнім, що установа земства - є лише створенняформи, яка, Засим, за вказівкою досвіду, буде наповнюватися відповіднимзмістом "[7].

Результатом роботи комісії стало законодавче визначення функційземств. Земські збори отримували у своє відання переважно справимісцевого господарства, будучи, за визначенням Валуєвський комісії, місцевимигосподарськими громадськими спілками.

Положенням про земських установах встановлювалося, що ведення земськихустанов підлягає розпорядження місцевими зборами губернії та повіту. Прице по земського Положення всі місцеві повинності і деякідержавні повинні були ставитися до ведення земства. Але й без тогоневеликі фінансові кошти земства були ще більш урізані прискладанні Тимчасових правил про разверстаніі земського збору між казною іземством. На підставі тимчасових правил всі державні повинності буливилучені з компетенції земства. Із загальних губернських повинностей у веденніземських установ були: а) влаштування та утримання доріг, мостів,перевозів і верстових стовпів, б) наймання будинків для рекрутських присутності,станових приставів і судових слідчих; в) утримання підведення приполіцейських управліннях та станових квартирах; г) утримання посередників зспеціальне межуванню і канцелярій посередницьких комісій; д) утриманнямісцевих по селянських справах установ; e) утримання статистичнихкомітетів.

Земство мало в своєму розпорядженні дуже мізерними засобами. Головним джереломнових доходів було право обкладати земських платників податків новимиподатками. При будь-якому покращення, яке робилося земством, забрак інших джерел, доводилося вдаватися до підвищення податків. Алеі в цій сфері компетенція земства була обмежена: право земства наобкладання торгово-промислових підприємств було значно урізано
Тимчасовими Правилами; для нових податків залишалися одні землі, хоча землі ібез того несли високі платежі, які на селянських ділянках нерідкоперевершували прибутковість.

Участь земських установ у народну освіту, у створенні умовнародної охорони здоров'я було допущено тільки щодо господарської діяльності,тобто земство могло асигнувати відомі суми на справу народноїосвіти і на лікарську частину, але розпоряджатися цими сумами воно немало права. До господарських справах, на які поширювалася компетенціяземства, належали також справи за взаємною страхуванню та з розвиткуторгівлі та промислів.

Але навіть в таких вузьких межах земства не користувалися свободою ісамостійністю: багато постанови земств, укладення позик, проектикошторисів вимагали затвердження губернатором чи міністром внутрішніх справ.
Кожна постанова могло бути опротестовано губернатором. Справи по такихпротестів в останній інстанції вирішувалися Сенатом. Нарешті, залишаючи місцевуполіцейську владу у веденні урядових установ і тим позбавляючиземство виконавчої влади, закон 1864 ще більш знесилив їх. Длястягнення належали земству зборів залишався лише один шлях --звернення "до сприяння" місцевої поліції, що не завжди забезпечувалопроведення в життя земських розпоряджень.

На початку 60-х років уряд ставився ще досить прихильнодо діяльності земських зборів, не дивлячись на зіткнення і шорсткості,які встановилися між окремими земствами, з одного боку, і місцевоїадміністрацією - з іншого. Але вже на початку 1866 з'явилися загрозливісимптоми. У січні 1866 міністр внутрішніх справ видав циркуляр,обмежує право обкладення земствами сплавним лісів. Підготовлялитакож обмеження в оподаткуванні казенних земель. Все це проводилосяурядом досить поспішно, причому зовсім ігнорувалося думкуземств. Циркуляром від 17 травня 1866р. роз'яснювалося, що земства не маютьправа "обкладати зборами самі вироби і продукти, що виробляє абопродаються на фабриках і заводах, а також і інших промислових і торговельнихзакладах, оплачуваних акцизом на користь скарбниці ". Циркуляри підготувалигрунт для появи закону 21 листопада 1866, остаточно паралізував,на думку А. А. Головачева, будь-яку корисну діяльність земськихзборів [8] 8. Вироблення закону 21 листопада відбувалася в повній таємниці та вдруку не було про це жодних звісток; видання закону збіглося зпроведенням чергових губернських засідань, і управа довелося спішнопереробляти дохідні кошторису для узгодження з новим законом, лішівшімземства припливу значних коштів.

13 червня 1867 був виданий закон, ще більше тиснув земськудіяльність, тому що земські доповіді, журнали і т.д. повинні були теперпроходити губернаторську цензуру. Крім того, закон 13 червня значнорозширив влада голови і заборонив земствам різних губернійвзаємодіяти один з одним. Відтепер друкування постанов і земськихречей допускалося тільки з дозволу губернатора - для земських виданьбула також встановлена попередня цензура. Незабаром послідувала новеістотне горе для земської діяльності: висока затвердженимположенням Комітету міністрів від 19 вересня 1869 земства були позбавленіправа безкоштовної пересилання кореспонденції.

Кілька краща доля склалася у найбільш прогресивної реформиміського самоврядування, оголошеної з твердженням Олександром II 16Червень 1870 Міського Положення.

Міському положенні 1870 виборче право, як активну, так іпасивне, надано було кожному міському обивателю, до якого бСтаном він не належав, якщо він був російським підданим, мав не менш
25 років від роду і володів в межах міста який-небудь нерухомоївласністю або ж сплачував на користь міста збір із свідоцтв:купецького, промислового на дріб'язкової торг (ліцензію на право дрібноїторгівлі) і т.п. Т.ч., кожен, хто володів хоч маленьким будиночком, хто вяк торговець або ремісника платив у казну міста, користувавсяправом не тільки обирати, а й самому бути обраним у гласні.

До недоліків Положення 1870 можна віднести запозичення прусськоїтрикласна виборчої системи. Відповідно до закону, всі особи, які маютьправо участі у виборах, вносилися до списків у тому порядку, в якому вонислідують за сумою належних з кожного з них зборів у дохід міста;потім вони діляться на три розряду. До першого розряду зараховувалися тігородяни з показаних на початку списку, які сплачували разом однутретину загальної суми зборів з усіх виборців; до другого - наступні заними за списком, що сплачують також третину зборів; до третього - всеінші. Кожен розряд становив особливу виборчі збори підголовуванням міського голови і вибирав одну третину гласних вміську думу.

Перший розряд зазвичай налічував лише десятки (якщо не одиниці)виборців, які належали до найбільших домовласникам аботорговцям, а третій - тисячі, тобто основну масу міського населення, іпроте кожен з них посилав до думи однакову кількістьпредставників. Нерівність у користуванні виборчими правами доходилодо величезних розмірів. Так, на початку 70-х років у Петербурзі різниця впредставництві першого і третього розряду становила 65 разів (!).[ 9]

Що ж до внутрішньої організації міського управління, то вонабула досить раціональною. Розпорядчі функції були наданіміській думі, виконавчим органом, що діє в рамках, відведених їйдумою, стала управа. Розподіл занять і порядок дій управи іпідпорядкованих їй органів встановлювалися інструкцією, що видається думою. Члениуправи обиралися думою і не потребували затвердження адміністрацією.
Постановою думи члени управи могли бути усунені від посади тапритягнуті до суду. Міський голова також обирався думою, але затверджувався впосаді губернатором або міністром внутрішніх справ (у залежності від рангуміста). Міський голова, як правило, займав керівне місце не тількив управі, але й був також головою думи. К.А. Пажітнов відзначав:
"Такий порядок не можна, однак, вважати правильним, так як він може привідомих обставин легко утруднити критику дій управи; більшедоцільним тому є надання думі права обирати зі своєїсередовища особливого голови "[10].

Кращою стороною реформи 1870 р. надання міськомугромадському управлінню порівняно широкої самостійності у веденніміського господарства та вирішенні місцевих справ. Утвердженню губернськоїадміністрації або в деяких випадках міністерства внутрішніх справ підлягалилише найбільш важливі постанови думи (як правило, фінансові). Величезнаж більшість справ, у тому числі і річні кошторису, вирішувалися думоюостаточно і не мали потреби ні в чиєму затвердження. На губернаторапокладався лише нагляд за законністю дій органів міськогосамоврядування. Судову захист міського самоврядування повинні булизабезпечувати губернські з міських справ присутності. До складугубернського у міських справах присутності входили: губернатор, віце -губернатор, голова казенної палати, прокурор окружного суду,голова губернської земської управи, міський голова губернського містаі голова мирового з'їзду. А. А. Головачов зауважував з цього приводу: "Унас вважається за необхідне всі питання, що виникають в адміністративнійпрактиці,