Тверській Державний Університет

Юридичний факультет

РЕФЕРАТ по спецкурсу «МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В РОСІЇ В ДРУГІЙ ПОЛОВИНІ

XIX - ПОЧАТКУ XX СТОЛІТТЯ» НА ТЕМУ:

«Органи місцевого самоврядування в Росії в середині XIX століття»

Виконали: Лельчицький К.І. 15 група

Морозов Р.О. 15 група

Пєтухов Е.С. 15 група

Стрельник А.. 16 група

Викладач: ... ... ... ... ... Смирнов С.М.

м. Твері 2000

| Вступ | 3 |
| Глава 1 | 7 |
| § 1. Загальне поняття про органи місцевого | - |
| самоврядування | |
| § 2. Історія формування і розвитку органів | 12 |
| місцевого управління в Росії до середини XIX століття | |
| Глава 2 | 17 |
| § 1. Земська і міська реформи XIX століття | - |
| § 2. Проблеми місцевого управління | 27 |
| Висновок | 30 |
| Список використаної літератури | 31 |

сновном завданням демократичної держави є створення найбільшсприятливих умов для реалізації прав і свобод її громадян. При цьомупитання раціонального державного устрою зводиться до створення такоїсистеми влади та управління, при якій ця задача вирішувалася б найбільшефективно. Об'єктивно існують проблеми, які можуть бути вирішенітільки на загальнодержавному рівні із залученням централізованихкоштів і ресурсів. До таких проблем слід віднести забезпеченнятериторіальної цілісності, незалежності, створення єдиної правової бази,розробку та реалізацію державної політики у зовнішньополітичній тазовнішньоекономічної областях, конституційне визнання і гарантії основнихправ і свобод громадян, прийняття і реалізацію державних програм угалузі науки, культури, освіти, охорони здоров'я, соціального захисту,правопорядку та безпеки тощо

Але в той же час реалізація багатьох з перерахованих завдань, забезпеченняпевного рівня життя населення здійснюється не в державівзагалі, а в конкретних територіальних утвореннях компактного проживаннягромадян - муніципальних утвореннях. Саме тут повинні бути перш за всестворено умови для реалізації гарантованих державою прав і свобод,а також забезпечена можливість упорядкованого проживання. Тутнеобхідно щодня забезпечувати їх безпеку, надаватимедичне обслуговування, давати можливість отримання стандартногоосвіти, створювати робочі місця, надавати транспортні, торгові,побутові, комунальні послуги.

Історія Росії свідчить, що спроби вирішити ці завдання здопомогою централізованої структури влади і управління, приречені на провал.

У своїй книзі "Земство і земська реформа" (1918 р.) Б.Б. Веселівськийписав: "При кріпосного права, до 60-х років минулого століття, Росіяуправлялася цілком чиновниками й поміщиками, яких Микола I називавсвоїми поліцмейстера ... Недосконалості такого управління і таких порядківставали все ясніше і ясніше у міру того як життя розвивалася і російськедержава мала дорівнювати по іншим цивілізованим державам ...
Доводилося подумати, як поліпшити це управління. І вже на початку ХIХ століттяуряд став складати різні проекти, як виправити справи місцевогоуправління ... Складалися таємно різні проекти, як би послабити гніткріпосного права, однак боялися вступити рішуче - боялися повстанняселян, і боялися зашкодити інтересам поміщиків. Але життя робила своєсправу і врешті-решт довелося відмовитися від кріпосного права (реформа 19лютий 1861). Одночасно з цим було поставлено і питання, як поліпшитиуправління на місцях. При кріпосне право не можна було поліпшити місцевеуправління; ж скасування кріпосного права відразу висунуло і питання протакому поліпшенні "[1].

Ті ж проблеми існували і до міського життя:" Місто без схваленняадміністрації не може ступити ... жодного кроку, і в цьому, звичайно, потрібнобачити головну причину відсталості наших міст у справі благоустрою. Засуттю своєю поняття про самостійність місцевого самоврядуваннянесумісне з наданням адміністрації права затверджувати або нестверджувати посадових осіб, а тим більше - призначати їх за своїмрозсуд. Якщо органи міського самоврядування можуть самостійнокерувати справами міста, то їм має бути надане і право вибиративідповідних осіб для виконання своїх приречень "[2].

Вже в XIX столітті фахівцям було ясно, що при такому способіуправління громадяни перестають бути суб'єктами управлінської діяльності,перетворюючись на пасивні, а в деяких випадках, і в активнопротидіють об'єкти (як це було зі столипінської реформою). Ні те,ні інше не сприяє ефективному функціонуванню держави, аголовне, реалізації прав і свобод громадян.

XX століття принесло розуміння того, що демократичну, правовудержава, громадянське суспільство може вирішувати свої основні завдання тількиза наявності розвиненої системи самоврядування як місцевого, так ісуспільного. Мешканці населених пунктів повинні мати можливістьсамостійно, під свою відповідальність вирішувати питання організації своєїжиття, використовуючи як форми прямої демократії, так і через обрані нимиоргани самоврядування. Причому обсяг повноважень цих органів повиненвизначатися можливостями їх реалізації і нічим іншим. Тільки при такомупідході можливо оптимальне поєднання інтересів держави в цілому і йогогромадян. Тільки такий підхід забезпечує в максимальному обсязі права,свободи та інтереси громадян.

У всі періоди становлення Росії як єдиної і великої держави,особливо в кризові періоди, виразно проявлялися дві тенденції:об'єднання на основі сильної центральної влади і роз'єднання,суверенізація територій, її складових. Причиною тому були якоб'єктивні історичні та соціально-економічні умови, так ісуб'єктивне бажання питомих володарів, або регіональних еліт, всучасних політичних термінах, бути всевладними господарями у своїхобмежених, але самодостатніх, з їхньої точки зору, межах.

Поряд з двома зазначеними основними тенденціями на всіх етапахрозвитку державності іноді явно, іноді в менш помітною міроювиявлялася і третій - становлення і розвиток місцевого самоврядування. Уперіоди роз'єднаності самоврядування було одним з інструментів управліннядля регіональної влади. При посилення центральної влади самоврядуваннябуло значною мірою компромісом між верховною владою і що входять доскладу єдиної держави територіями. Визнання прав територій насамоврядування згладжував гостроту протистояння центру і провінції.

В тій чи іншій мірі самоврядування в Росії існувало на всьомупротягом її історії. При цьому важливою обставиною є те,що, як і в даний час, держава свідомо йшло на відродженнясамоврядування в періоди кризи державної влади, примушуєнеминучою необхідністю проведення реформ.

У Конституції РФ у статті 131 частини 1 сказано: «Місцеве самоврядуванняздійснюється у міських, сільських поселеннях і на інших територіях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій. Структура органівмісцевого самоврядування визначається населенням самостійно ». Томудана тема не втратила своєї актуальності і до цього дня. Не знаючи історіїформування та функціонування тієї чи іншої галузі права, складнопрогнозувати перспективи її розвитку, оцінювати її значення. УВідповідно до цього не можна заперечувати і пізнавальне значення вивчення цієїтеми.

Дана тема досить вивчена в літературі. Основними джереламиє нормативні акти про місцеве самоврядування розглянутогоперіоду, тобто XIX століття. Крім того, ця тема висвітлена в навчальнихдопомоги, наприклад «Основи держави і права» за редакцією О.Е.
Кутафина, а також у монографіях (Ясюнас В.А., Тихомиров Ю.А. та ін.)

§ 1. Загальне поняття про органи місцевого самоврядування

ак більшість термінів "самоврядування" (мається на увазі в соціальнихнауках) не має точного і єдиного наукового значення і різними авторамирозуміється по-різному. Російський юрист М.І. Свєшніков визначав "самоврядуванняяк нову форму адміністрації, яка полягає у вільному участі народу взавідування справами, довіреними місцевим органом влади, тобтовільна участь народу в місцевій адміністрації ". [3]

Самоврядування як один з видів розподілу влад визначав А.Д.
Градський: "Самоврядування є результат різноманітних інтересів, якіне можуть бути задоволені діяльністю центрального уряду ".

У Європейській хартії місцевого самоврядування" під місцевимсамоврядуванням розуміється право і ефективна здатність місцевих органіввлади регулювати і управляти в рамках закону і під власнувідповідальність важливою частиною публічних справ в інтересах свого населення
"[4].

Також самоврядування розумілося як: самостійне здійсненнясоціальними групами завдань внутрішнього державного управління вмежах об'єктивного права, де гарантією самостійності єстворення керівного центру виборним шляхом і автономність діяльностіорганів самоврядування (Евтіхеев І.І.); форма здійсненнядержавних функцій за допомогою незалежних - тією чи іншою мірою - осібта установ (Нольде Б.Є.); перенесення почав представництва тавідповідальності на місцеве управління (Б. М. Чичерін) [5].

Аналізуючи вищенаведені точки зору, можна зробити висновок, щопоняття місцевого самоврядування тісно пов'язане з політико-правовоїприродою цього явища.

Як відзначає В.І. Фадєєв, [6] теоретичні основи вчення про місцевесамоврядування розробляються в першій половині минулого століття.
Значний внесок у розробку теорії місцевого самоврядування внеслагерманська юридична школа в особі таких її видатних вчених XIX століття,як Гнейст, Штейн, Лобанд та ін Спочатку німецькі вчені, обгрунтовуючиприроду і сутність місцевого, общинного самоврядування, висунули теоріювільної громади, основні засади якої вони запозичили з французькогоі бельгійського права. Її представники вважали, що право громади назавідування своїми справами є таким же природним і невідчужуваним,як права людини, що громада є первинною по відношенню додержаві, тому останнє повинно поважати свободу общинного управління.

Звідси в поняття самоврядування включили наступні елементи:управління власними справами громади; громади є суб'єктаминалежних їм прав; посадові особи общинного управління органи недержави, а громади. У рамках цієї теорії поряд з виконавчою,законодавчою, судовою владою визнавалася і місцева влада.

На зміну теорії вільної громади приходить громадська теоріясамоврядування, яка так само, як і стара теорія виходила зпротиставлення держави і суспільства, з принципу визнання свободиздійснення своїх завдань місцевими громадами та спілками. Громадськетеорія висувала як характерних ознак місцевого самоврядуваннянедержавний і переважно господарський характер діяльностіорганів місцевого самоврядування. [7] Однак практика показувала, щооргани самоврядування здійснювали функції, які мають не лише приватно -правової, але і публічний характер, властиві органам публічної влади,отримав свої повноваження від держави. Крім того, виявилося, що не можнадати точного розмежування справ власне общинних (місцевих) і справдержавних, доручення для виконання органам. У Росії ця теорія зїї різновидами була найбільш популярна в 60-ті роки XIX століття.

Одночасно з'явилася державна теорія самоврядування, основніположення якої були сформульовані Л. Штейном, Р. Гнейстом і більшедокладно розвинуті в Росії М. Лазаревським, А. Градовський, Б. Безобразова.
Прихильники цієї теорії розглядали місцеве самоврядування як частинадержави. Сутність самоврядування сформулював Н.І. Лазаревський.
Згідно з його поглядами, вона повинна визначатися чотирма пунктами:
«Самоврядування є здійснення урядових прав за дорученням віддержави; самоврядування є діяльність, яка полягає у виконаннімісцевих завдань державного управління; самоврядування є виконаннязавдань державного управління самою державою; органи самоврядуванняє органами та представниками самої держави. »[8]

Розглядаючи різні теорії треба зазначити, що будь-яка державадля ефективного здійснення своїх функцій має потребу в місцевомусамоврядування, без чого немає надійного управління в цілому. Це положенняособливо очевидно в умовах сучасного соціального простору, коли всвіті відбулися інформаційна і управлінська революції, розкріпачиливнутрішні сили саморозвитку складних соціальних систем.

Ми знаємо, що повне самоврядування означає відсутність підпорядкуванняорганізації у вирішенні своїх завдань кому-небудь (чого-небудь) із зовні, крімзакону. Обмежене самоврядування може бути і при вільному виконанніпевних функцій, і при вирішенні окремих завдань. З цієї точки зорубудь-яка людина і будь-яка організація здійснюють певний самоврядування.

Зауважимо, що Б.Н. Чичеріним виділялися основні "вигоди іпереваги "місцевого самоврядування:

- По-перше, місцеві потреби найкраще знайомі і найближче місцевим жителям, що беруть участь в обранні органів місцевого самоврядування і безпосередньо зацікавленим в успішній діяльності останніх.

-- По-друге, місцеве самоврядування розвиває у громадян самодіяльність, енергію, заповзятливість і веде до високого рівня розвитку суспільних сил. Люди перестають чекати всіх благ від уряду, звикаючи покладатися на самих себе.

- По-третє, громадське життя за наявності місцевого самоврядування, рівномірно розподіляється по всій державі, не стягується штучно до центру, залишаючи провінцію і периферії безсилими .

- По-четверте, місцеве самоврядування пов'язує адміністрацію з народом ... Поряд з приватними інтересами у громадянина з'являються громадські. Беручи участь в управлінні, громадянин готовий сприяти йому усіма силами, як своєму власному справі.

- По-п'яте, місцеве самоврядування дає громадянам найближчим практичне знайомство з громадськими справами.

- Нарешті, по-шосте, місцеве самоврядування є підготовчої школою для державних діячів вищої категорії.

У зв'язку з вищевикладеним можна виділити кілька критеріїв місцевогосамоврядування:
1. Правова оформленість. Система місцевого самоврядування, компетенція, межі здійснення визначаються законом. Але самоврядування на відміну від державної влади - влада підзаконна і діє в межах і на підставі законів, що приймаються органами державної влади.
2. Здійснення управління в інтересах населення, для населення.

Фактично мова йде про збіг джерела влади і носія влади.
3. Дозвіл місцевих справ, задоволення потреб, які переважно є необхідними в повсякденному житті. Причому самоврядування можливо лише тоді, строго визначена частина громадських справ, якими він займається, або його предмети відання.
4. Баланс державних і місцевих інтересів на рівні місцевого самоврядування забезпечується законом. Найбільш дієві важелі забезпечення цієї рівноваги представляються у вигляді закріплення нормативної та ненормативної компетенції місцевого самоврядування, розумному поєднанні форм безпосередньої і представницької демократії, а також особливого порядку призначення і зміщення глави виконавчої влади.
5. Під власні предмети ведення самоврядування повинно мати власні ресурси у вигляді самостійного місцевого бюджету і муніципальної власності.
6. Реальні можливості приймати вирішальне участь в управлінні справами суспільства.
7. Одна з цілей місцевого самоврядування - розвиток у громадян почуття приналежності до одного спільноті. Тому наступний критерій-облік своєї національної, регіональної, історичної та іншої специфіки та особливостей. Мова йде про самостійність визначення, наприклад, організаційно - правових форм місцевого самоврядування.
8. Свідоме участь громадян в управлінні. Мається на увазі такий аспект терміну "свідомість", як готовність особисто діяти відповідно до інтересів місцевого співтовариства, при необхідності підпорядковувати свої інтереси з груповим інтересам?? му. Ця влада вимагає обов'язкової наявності представництва населення. Іншими словами, вона виборний за своєю природою.
9. Необхідний рівень правосвідомості громадян. Наявність системи недержавних інститутів, які беруть участь в управлінні справами суспільства.
10. Наявність здатності до активної коректує діяльності. Кожен окремий громадянин і все місцеве співтовариство в цілому повинні не тільки розуміти що таке відповідальність, а й бути готовими і здатними взяти її на себе у випадку неадекватного використання влади тими, кому воно довірено.
11. Переважання методів переконання над методами примусу.
12. Збіг об'єкта і суб'єкта управління. [9] Для державного управління характерно ж розбіжності, а іноді і протиставлення суб'єкта й об'єкта управління. Крім того, суб'єктом управління є не державні органи або посадові особи, призначені зверху, а виборні представники місцевих громад. [10]
13. Перетворення місцевого співтовариства з учасників управління в його первинних суб'єктів. Як відомо, під керуванням розуміється всяке цілеспрямований вплив керуючої системи на керовану. Але якщо мова йде про самоврядування, отже, в наявності вплив керуючої системи самої на себе. Таким чином, є не дві системи - керуюча і керована, а один - самоврядна. [11]
14. Місцеве самоврядування, не дивлячись на значні відмінності від інших інститутів самоврядування (самоврядування народу, постійних і тимчасових об'єднань громадян, принципу самоврядування у діяльності всіх владних органів) тим не менше має з ними цілий ряд загальних рис. Тому можна говорити про місцеве самоврядування як частини демократичної організації цивілізованого суспільства і як частини єдиної структури організації влади й управління в країні.

§ 2. Історія формування і розвитку органів місцевого управління в Росії до середини XIX століття

ЗЕмський реформа Івана IV, покликана знищити спустошували країну системугодувань, надала широкі повноваження "земським" і "губні" старостам,обирається населенням. У завдання земських і губних влади входилопереважно виконання доручень центрального уряду зауправління, перш за все збір податків. Рішення ними місцевих проблемвважалося другорядною справою. Однак безперечним прогресивним елементомреформи було запровадження виборного початку у всіх сферах управління.

ХVII століття оголосив війну реформам ХVI століття, звівши нанівець ідеюмісцевої самостійності і виборних посад. "Коронні" чиновники --воєводи витіснили "виборних людей" ХVI століття і фактично сталибезконтрольними начальниками областей та повітів.

У 1708 році Петром I було створено вісім губерній, а до кінцяцарювання число їх дійшло до дванадцяти. Все управління губернієюзнаходилося в руках коронних чиновників - місцеве суспільство не брало уньому ніякої участі. Таким чином, петровська губернія була немісцевої самоврядною одиницею, а лише частиною адміністративногомеханізму, головною функцією якого була організація армії і відшукуванняфінансів на її утримання. Для забезпечення ефективності і стабільностіфінансових надходжень до скарбниці в кожній губернії вибирався рада ландратами
(ландратскіе колегії були перенесені Петром з остзейських провінцій),які разом з губернатором обговорювали і вирішували також і губернські справи.
Те чи інше рішення приймалося більшістю голосів, причому повинен бувпідкорятися цієї більшості і губернатор.

На практиці петровський указ про виборність ландратами залишився реформою напапері: залишаючись виборними за законом, ландратами фактично перетворилися назборів чиновників, що призначаються губернатором і підлеглих йому.

З 1719 Петро зробив нову реформу, яка призвела до ще більшоїбюрократизації країни і централізації адміністративної системи. Ландратскіеколегії були скасовані, а замість них у центрі введені центральніколегії. Губернії розділені на провінції, провінції на дистрикти. На чоліпровінцій і дистриктів поставлені коронні чиновники, які призначаються з центруі підлеглі тільки центру. Таким чином, Петром був здійснений типполіцейської держави і перед бюрократією поставлені найширшізавдання: не тільки право, і безпеку жителів, але й освіту,благодійність, медицина, заохочення торгівлі і промисловості - всеце покладалося на адміністрацію. Таке завдання з огляду на її складності тарізноманітності виявилася не по плечу поліцейсько-наказовий структуріуправління. Спроби Петра регламентувати і порядок російську життя,підпорядкувавши околиці міцної центральної влади, зазнали катастрофи. Не будучив стані дисциплінувати адміністрацію і впоратися з численнимиправопорушеннями, що допускаються чиновниками на кожному кроці, Петро звертаєтьсядо місцевого самоврядування, але й тут його реформи зазнають невдачі. З 1714він засновує виборну посаду земського комісара для збору нового податку
- Подушної подати. Земський комісар вибирався місцевим дворянським суспільствомстроком на 1 рік, був відповідальним перед своїми виборцями і навіть підлягавсуду за упущення по службі. Але незабаром і ця посада втратила своюнезалежність від коронної адміністрації і цілком підкорилася її впливу.

До Петра же виходили й перші спроби пристрою на новий лад, зазахідноєвропейському зразку, міського життя. У 1699 році їм були видані
Укази про заснування Бурмістерской Палати в Москві і про відкриття Земських хатв інших містах, а в 1718-1724 рр.. вони були замінені магістратами. Цізаходи мали на меті усунення місцевих приказних влади відвтручання у справи посадських громад. Як і земські хати, магістратиє майже виключно судовими установами та адміністративно -фінансовими. На них покладався обов'язок спостереження як за розкладкоюдержавних зборів і мита, так і за їх збором. Крім того, намагістрати передбачалося покласти спостереження за внутрішнім порядком іблагоустроєм у місті, однак насправді це здійснено небуло.

Що стосується прав, наданих магістратам, то вони були дужескромні. Головним із них було право розкладки податків і повинностей,здійснюване через старост і старшин за згодою всіх громадян. Але правасамооподаткування і самостійного витрачання зібраних сум магістрат неотримали. Кількість членів магістрату залежало від того, до якого розрядуналежав даний місто. У містах першого розряду магістрати складалися зчотирьох бурмистрів і одного президента, що стояв на чолі їх, а в містахостаннього (п'ятого) розряду колегіальне установа замінювалося одноосібноїпосадою бурмистра. Обираєте населенням члени колегіальних присутностінадходили в повне розпорядження центральної урядової влади, і всезначення виборів зводилося лише до того, що населення повинно булопостачати для уряду з-поміж себе виконавчих агентів іручатися за їх старанність.

Нова корінна реформа в галузі земського і міського управлінняпослідувала потім в кінці ХVIII століття при Катерині II; ця реформа залишиланабагато більш глибокі сліди, ніж спроби Петра I, як в російськомузаконодавстві, так і в подальшій практичній діяльності міських іземських установ.

Звернути увагу на цей бік російської суспільного життя Катерину
II змусили численні зловживання адміністрації та широкопоширилося невдоволення населення. У 1766 р. Катерина видаєманіфест про обрання до комісії депутатів від всіх місцевостей і посаддля обговорення місцевих потреб. Дворяни висилали від кожного повіту по депутату;міські обивателі по одному від міста, інші стани і звання по одномувід своєї провінції.

Вибори депутатів і вручення їм наказів відбувалися під керівництвомвиборного ватажка для дворянських товариств і виборного голови дляміських. У всіх наказах висловлювалася цілком певна думка пронеобхідність утворення місцевого самоврядування за участю громадськихсил і про обмеження широких повноважень коронних чиновників. Результатомтакого соціального замовлення стала поява найбільш значних до другогополовини ХIХ століття законодавчих актів, що визначають і закріплюютьокремі принципи місцевого самоврядування на території Російської
Імперії: Установи про губернії (1775-1780 рр..) І Жалувана Грамота направа і вигоди містам Російської Імперії (у Міському Положення) (1785г.).

Найбільш важливі реформи знайшли своє відображення в першій частині
"Установи для управління губерній Всеросійської Імперії", виданої 7Листопад 1775 Імперія ділиться Установою про губернії на великі місцевіодиниці губернії, а ті в свою чергу на більш дрібні - повіти. Установастосується також міст і посадів. Катерина хотіла дати особливий статут іселянству, але не встигла цього зробити, так що волості і сільськісуспільства не зачіпаються її законодавством. Для завідування місцевимблагоустроєм законодавство Катерини створило всесословний "Наказгромадського піклування ". Дворянство було визнано місцевим суспільством --корпорацією, причому територіальними межами цього товариства були визнанікордону губернії. Воно отримало право періодичних зборів, обирало зсвого середовища: губернського і повітового проводирів дворянства, секретарядворянства, десять засідателів верхнього земського суду, повітового суддю ізасідателів, земського справника і засідателів нижнього земського суду.
Подібним чином Катерина II прагнула створити з усіх станів рядмісцевих організацій ( "станових товариств"), надавши їм відомі права
"за внутрішнім контролем цих громад", а також поклавши на ціорганізації здійснення більшості завдань місцевого управління [12].
Розділивши імперію на губернії і повіти, поставивши на чолі губернійнамісників і створивши органи місцевого самоврядування, де засідали разом зкорінними чиновниками і місцеві виборні люди, Катерина прагнулапровести принцип децентралізації влади і створити окремісамоврядні одиниці на місцях. У статтях Жалуваної Грамоти містахвстановлювалося вперше в російському місті всесословное "суспільство Градського",яке повинно було включати в себе всю сукупність постійного населенняміста, і належність до якого обумовлюється не становимстановищем, а відомим майновим цензом. "Суспільство Градського" маєбуло обирати зі свого складу всесословную думу, якою довірятизавідування міським господарством. Загальна дума обирала потім зі свого середовищатак звану шестігласную думу, на частку якої випадала найбільшінтенсивна діяльність по завідування поточними міськими справами. Ускладу цієї установи входили міський голова і шість голосних, по одномувід кожного з шести розрядів міського товариства. Віданню шестігласной думипідлягав те саме коло справ, що і для загальної думи; різниця полягала лише вте, що остання збиралася для розгляду більш складних і важкихпитань, а перша засновувалася для повсякденного відправлення поточних справ.

На початку 1786 нові установи були введені в Москві та Петербурзі, апотім - і в інших містах Імперії. Однак у більшості повітових містнезабаром було введено спрощене самоврядування: безпосереднє зборивсіх членів Градського суспільства і при ньому невеликий виборний рада зпредставників різних груп міського населення для відправлення поточнихсправ. У невеликих міських поселеннях колегіальне початок зовсімзнищувалося, і всі самоврядування було представлено в особі так званих
"городових старост".

При першому знайомстві з Жалуваної Грамотою містам - вона виробляєвраження широко задуманої реформи, однак насправді результатиїї, як і реформи, закладеної в Установу про губернії, виявилися доситьжалюгідними. Місцеве самоврядування часів Катерини спіткала та ж доля,який піддалися петровські ландратами і земські комісари. Замість того,щоб підпорядкувати адміністрацію контролю місцевих виборних органів, Установапро губернії, навпаки, надає звикла до влади й сваволібюрократії право контролю і керівництва над молодими, новостворенимиустановами, у зв'язку з чим роль нових органів самоврядування залишаласявкрай незначною аж до реформи 1864 року, коли були введеніземські та нові міські установи.

Але, незважаючи на це, значення реформ Катерини важко переоцінити:якщо реформи Петра, при окремих спробах викликати суспільство до проявусамодіяльності, загалом зводилися до централізації та насадженнябюрократизму, то законодавчі акти Катерини були спрямовані надецентралізацію влади і створення місцевого громадського управління, зяким доводилося розділяти свою владу коронним чиновникам: "Установапро губернії Катерини II не можна не назвати основним законодавством знашому місцевому управлінню ", - зазначав А. Д. Градовський. [13]

Саме законодавство Катерини II можна вважати першою спробоюформування російського муніципального права.

§ 1. Земська і міська реформи XIX століття

Зразу ж після скасування кріпосного права, селянське громадськепристрій у сільській місцевості (за Положенням 1861 р.) являло собоюстанові волості. Волосне управління становили волосний сход,волосний старшина з волосним правлінням і волосний селянський суд.
Посади селянського громадського управління заміщалися з вибору натри роки. Сільський сход і сільський староста становили сільськегромадське управління. Схід вибирав сільських посадових осіб, вирішував справипро користування общинної землею, питання суспільних потреб, благоустрою,піклування, навчання грамоті членів сільської громади, здійснюваврозкладку казенних податей, земських і мирських грошових зборів і т.п.
Сільський староста наділявся великими повноваженнями як у справахгромадським, в межах компетенції сільського громадського управління,так і адміністративно-поліцейським (охорона громадського порядку,безпеку осіб та майна, паспортний контроль). Під час відсутності сільськогостарости рішення сільського сходу вважалися незаконними.

"Положенням про губернські і повітові по селянських справах установах"для контролю селянського управління і вирішення можливих непорозуміньміж селянами і поміщиками засновувалися посади мирових посередників,повітові світові з'їзди і губернські в селянських справах присутності. Напосаду світових посередників обиралися місцеві потомствені дворяни -поміщики, що задовольняють певним майновим умов. Світовіпосередники в подальшому придбали чималий вплив у земських установах.
Цьому сприяло те, що вони виступали і земськими голосними, іначальниками селянського самоврядування, які мають можливість надаватитиск на вибори гласних з селян.

волосні і сільське самоврядування за таких умов розвитку неотримало. Основним недоліком селянського самоврядування було збереженнястанового принципу в його формуванні. Органи селянського громадськогоуправління знаходилися під подвійним контролем як з боку місцевихустанов по селянських справах, основний склад яких формувався зпоміщиків, так і з боку судово-адміністративних органів, представникияких одночасно заміняли посади по селянському управління.
Масове невдоволення селян своїм становищем, усвідомлення місцевимдворянством тяжкого стану справ у губерніях призвело до сплескуполітичної та громадської активності, у відповідь репресіямадміністративного апарату, відкритій боротьбі протистояння на всіх рівняхвлади, включаючи уряд і імператорський двір. Результатом сталозатвердження Олександром II компромісного Положення про земські установи,яке, після опублікування 1 січня 1864, протягом кількох роківбуло поширене на тридцять чотири губернії Європейської Росії.
Власне введення земських установ розпочалося з лютого 1865 р. і вбільшості губерній закінчилося до 1867 р.

Введення в дію Положення про земські установи було покладено натимчасові повітові комісії, що складалися з предводителя дворянства,справника, міського голови та чиновників від палати державнихмайна та від контори питомих селян. Комісії ці становиливиборчі списки і імовірно призначали терміни скликанняізбірат?? льних з'їздів. І те, і інше остаточно стверджувалося губернськоїтимчасовою комісією, під проводом губернатора. На першому земськомузборах вибиралася управа, яка повинна була до першого черговогозборам представити свої міркування з різних сторін господарства івступити до завідування капіталами, що належали дореформенийустановам.

Положення 1864 ділило виборців на 3 курії:

1. землевласників усіх станів,

2. городян - власників нерухомого майна в місті,

3. сільських громад.

Вибори проводилися окремо: від перших двох курій проводилися наз'їздах їх представників. На з'їзді представників першої курії моглибути присутнім великі і середні поміщики. Дрібні землевласники вибирализ-поміж себе уповноважених. На з'їзді представників другої куріїбули присутні домовласники, фабриканти, фабриканти, купці та іншізаможні городяни. У виборах не могли приймати участі: а) особимолодше 25 років; б) судівшіеся і не виправдані судом; в) відмова відпосади; г) що складаються під судом і слідством; д) визнанінеспроможними; е) виключені з духовного відомства.

Вибори гласних від селян були багатоступінчатими: спочатку сільськісуспільства посилали своїх представників на волосний сход, на волоснихсходах обирали виборців, а потім з їх середовища вибирали встановленекількість гласних повітового земського зібрання.

З статистичних таблиць, наведених у книзі М.І. Свєшнікова "Основиі межі самоврядування ", видно, що кількість голосних у різних повітах було неоднаково. Навіть у межах однієї губернії різниця могла становити 4-5 разів.
Так, у Воронезькій губернії земські збори Бірючінского повіту складалося з
61 гласного, а Коротояцькому повіту - з 12 голосних [14].

Якщо на з'їзді кількість виборців не перевищувала кількість осіб, якихтреба було обирати, то все що з'їхалися на з'їзд визнавалися голоснимиземського зібрання без проведення виборів. Обиралися голосні на 3 роки.

Після обрання гласних, частіше за все восени, збиралися повітові земськізбори, на яких зазвичай головували повітові ватажкидворянства. На першому засіданні повітові голосні обирали з-поміж себегубернських гласних: від 6 повітів - 1 губернський гласний. До складу губернськихземських зборів входили ватажки дворянства, голови управ всіхповітів, 2-3 чиновника від казенних і удільних маєтків. Т.ч., більш високуланка земського самоврядування формувалося на основі непрямих виборів іпредставництва чинів.

Губернські зборів проводилися 1 раз на рік, але могли скликатися інадзвичайні збори. На засіданнях головував губернськийпредводитель дворянства. Для поточної роботи і повітові, і губернськізборів обирали Управи у складі 3-х чоловік: голови і двох членів
(число членів земських управ могло бути збільшена до 4-х - в повітах, до 6-8
- У губерніях).

В основу Положення 1864 р. був покладений принцип майнового цензу,причому на перший план висувалися інтереси дворян-земл