Деякі проблеми правового регулювання муніципальної служби. Федеральний і регіональний аспект

Воложанина Д.В. начальник Правового відділу

Адміністрації м. Губкінський

Деякі проблеми правового регулювання муніципальної служби.

Федеральний і регіональний аспект.

що почалася в 1993 році конституційно-правова реформа змінилаформувалася десятиліттями систему вітчизняного законодавства. Їїтемпи і масштаб були настільки великі, а знову складаються громадськівідносини настільки нетипові, що в їх законодавче регулюванняконституційним шляхом були включені представницькі органи, як Російської
Федерації, так і її суб'єктів. Якщо за Конституцією РРФСР 1978 правомприймати власні закони мали лише автономні республіки, то з 1993року своє законодавство має право стали мати всі суб'єкти РФ.

Ця практика цілком зрозуміла вимогами, висунутимипринциповими змінами в економіці і суспільного устрою Росії, але вряді галузей законодавства вона не цілком виправдана, а де-то часом інеприпустима зовсім.

Саме в даному контексті видається мені нелогічне розвитокодного з інститутів муніципального права - законодавства промуніципальної службі. Наробив багато шуму, як для безпосередніхсуб'єктів зазначених правовідносин, так і навколо них у громадськомусвідомості, в багатьох моментах так і не реалізована на практиці,законодавство про муніципальну службу вже зараз має потребу в серйозномузміну.

Федеральний закон від 8 січня 1998 року "Про основи муніципальноїслужби в Російській Федерації "в пункті 7 частини 1 статті 5 встановлюєєдність основних вимог до муніципальної службі в якості одного зосновних принципів муніципальної служби в Російській Федерації. У той жечас, встановивши ряд заборон і гарантій муніципальної служби, федеральнийзакон складається, здебільшого, з відсильні норм, кореспондуючих дозаконами суб'єктів Російської Федерації, статутів та інших нормативних правовихактів органів місцевого самоврядування.

Таким чином, у законі закладено ключове протиріччя, що має вкрайнегативні практичні наслідки.

Стаття 2 зазначеного закону визначає муніципальну службу якпрофесійну діяльність, що здійснюється на постійній основі, намуніципальної посади, що не є виборною. Відносини, пов'язані зпроходженням муніципальної служби, підлягають регулюванню законодавствомпро працю з особливостями, встановленими законодавством про муніципальнуслужбі.

На яку ж муніципальну посаду приймається працівник при першійвступі на муніципальну службу і за якою проходить муніципальнуслужбу при подальших переміщеннях.

Федеральний закон «Про основи муніципальної служби в Російській
Федерації »у статті 8« Класифікація муніципальних посад муніципальноїслужби »встановив:

« Муніципальні посади муніципальної служби встановлюютьсянормативними правовими актами органів місцевого самоврядування ввідповідно до реєстру муніципальних посад муніципальної служби,затверджується законом суб'єкта Російської Федерації ».

Порівняльний аналіз основних муніципальних посад ряду міст
Уралу, Сибіру і Далекого Сходу показав, що всі муніципальні посади,також як і державні посади поділяються на п'ять груп:
1. вищі муніципальні посади;
2. головні муніципальні посади;
3. провідні муніципальні посади;
4. старші муніципальні посади;
5. молодші муніципальні посади.

Але розподіл муніципальних посад за групами в різних містахпроведено по-різному.

Так посаду заступника мера в ряді міст віднесено до вищої групимуніципальних посад (Новосибірськ, Барнаул, Благовєщенськ, Єкатеринбург,
Кемерово, Курган, Хабаровськ), а в ряді міст (Іркутськ, Пермь, Тюмень,
Чита) до головної групи муніципальних посад.

Посада начальника управління у Новосибірську, Кемерово євищої муніципальної посадою, в Барнаулі, Благовєщенську, Єкатеринбурзі,
Кургані, Хабаровську - головною, а в Іркутську, Пермі, Тюмені, Читі - провідноїмуніципальної посадою.

Посада начальника відділу в Новосибірську віднесена до головноїмуніципальної посади, в Барнаулі, Благовєщенську, Єкатеринбурзі,
Кемерово, Кургані, Хабаровську - до ведучої, в Іркутську, Пермі, Тюмені, Читіце старша муніципальна посаду.

Посада головного спеціаліста в Кургані віднесена до провідноїмуніципальної посади, в Новосибірську, Барнаулі, Благовєщенську,
Єкатеринбурзі, Кемерово, Тюмені, Хабаровську - до старшої, в Іркутську, Пермі,
Читі до молодшої муніципальної посади.

Аналізуючи характер діяльності в органах місцевого самоврядування,можна всі посади розділити на п'ять груп:
1. посади, виконання обов'язків за якими, як правило, пов'язано з діяльністю обліково-статистичного, діловодного та іншого допоміжного характеру;
2. посади, виконання обов'язків за якими, як правило, пов'язано з діяльністю переважно інформаційно-аналітичного характеру;
3. посади, виконання обов'язків по яких полягає в безпосередній організації роботи муніципальних службовців перших двох груп, а також передбачає розробку нормативно-правових актів та діяльність інформаційно-аналітичного характеру;
4. посади, виконання обов'язків по яких полягає в опосередкованої організації роботи муніципальних службовців перших двох груп через безпосереднє керівництво діяльністю муніципальних службовців третьої групи, а також передбачає розробку нормативно-правових актів та діяльність інформаційно-аналітичного характеру;
5. посади, виконання обов'язків по яких полягає у прийнятті адміністративних рішень.

Таким чином, не дивлячись на функціональну єдність муніципальноїслужби, саме воно і не приймається за основу в класифікації посад.
На практиці, в різних муніципальних утвореннях, за принцип беретьсяособливості внутрііерархіческой організації апарату. Крім подиву проте, яким чином спеціаліст, який бере участь у вирішенні складних проблем (доНаприклад, спеціаліст юридичної служби) може займати молодшумуніципальну посаду будучи головним спеціалістом, виникають чистопрактичні труднощі під час переміщення таких фахівців з апаратуадміністрації міста чи району одного суб'єкта Федерації в органидержавної влади іншого суб'єкта РФ. Адже співвідношення муніципальнихі державних посад встановлюється також законом суб'єкта, а нефедеральним законом. У підсумку неузгодженість законодавства суб'єктів
Федерації може позначитися на права громадян, наприклад, у сфері соціальногозабезпечення (див. статті 18 ФЗ "Про основи муніципальної служби в РФ" пропенсійне забезпечення).

Інше протиріччя закладено в законодавчому визначеннікваліфікаційних вимог по муніципальних посадам муніципальноїслужби.

У статті 5 Федерального закону "Про основи муніципальної служби в
Російської Федерації "закріплено один із принципів муніципальної служби в
Російської Федерації - принцип рівного доступу громадян до муніципальноїслужбі у відповідності з їх професійною підготовкою та здібностями.
Однак відсильні положення статті 20 федерального закону ставить названийпринцип під сумнів. Відповідно до статті 20 вимоги домуніципальним посадам муніципальної служби встановлюються статутамимуніципальних утворень відповідно до законів суб'єктів Російської
Федерації. Тобто, переїжджаючи в рамках навіть сусідніх суб'єктів Федерації, доНаприклад, з Ямало-Ненецького автономного округу в Ханти-Мансійський,фахівець, що володіє достатнім досвідом і необхідною освітою зпосаді ведучої може потрапити на головну або старшу муніципальнупосаду, або навпаки.

Порівняльний аналіз вимог до утворення муніципальних службовцівряду міст Уралу, Сибіру і Далекого Сходу показав, що для заняттяпосади муніципальної служби, в основному потрібно мати вищупрофесійна освіта за спеціалізацією муніципальних посад абоосвіта, що вважається рівноцінним, або будь-яку вищу освіту. Правда,в Новосибірську та Іркутську, для заняття вищих муніципальних посад, дорівноцінного освіти необхідно мати вищу педагогічнуосвіта. У Ямало-Ненецькому автономному окрузі для заняття вищоїмуніципальної посади крім вищої професійної освіти абоосвіти, що вважається рівноцінним, необхідно мати так самододаткове вищу освіту за спеціальністю "державне абомуніципальне управління "(стаття 2 Закону Ямало-Ненецького автономногоокругу "Про кваліфікаційні вимоги по муніципальних посадамимуніципальної служби та кваліфікаційних розрядах муніципальних службовців ").

Для молодших муніципальних посад допускається середнєпрофесійна освіта за спеціалізацією муніципальних посад.

Порівняльний аналіз вимог

до утворення муніципальних службовців міст Уралу, Сибіру і Далекого

Сходу

Крім відмінностей у кваліфікаційних вимогах до муніципальнихпосадам муніципальної служби в різних суб'єктах Російської Федерації,серйозною проблемою в даний час є протиріччя законуфактичного закону юридичному. Тобто вимоги законодавствасуб'єктів Російської Федерації до муніципальних посадам муніципальноїслужби неадекватні реальному стану справ.

Так Закон Ямало-Ненецького автономного округу від 22 вересня 1999 року "Прокваліфікаційних вимогах по муніципальних посадам муніципальноїслужби та кваліфікаційних розрядах муніципальних службовців в Ямало-Ненецькомуавтономному окрузі "встановив наступні вимоги до громадян, які претендуютьна заняття муніципальних посад:

1) для вищих муніципальних посад муніципальної служби необхідномати вищу професійну освіту за спеціалізацією муніципальноїпосади або освіту, вважається рівноцінним, з додатковим вищимпрофесійною освітою за спеціальністю "державне тамуніципальне управління ";

2) для головних муніципальних посад - вище професійнеосвіта за спеціалізацією муніципальної посади, або освіта,вважається рівноцінним, або за спеціалізацією "державне тамуніципальне управління ";

3) для провідних муніципальних посад - вище професійнеосвіта за спеціалізацією муніципальної посади, або освіта,вважається рівноцінним, або за спеціалізацією "державне тамуніципальне управління ";

4) для старших муніципальних посад муніципальної служби - вищапрофесійну освіту за спеціальністю "державне тамуніципальне управління "або за спеціалізацією муніципальних посадабо освіту, вважається рівноцінним;

5) для молодших муніципальних посад муніципальної служби --середню спеціальну освіту за спеціалізацією муніципальнихпосад муніципальної служби або освіту, вважається рівноцінним.

На практиці ці вимоги вкрай складно виконати.

Так, з аналізу даних, представлених окремими муніципальнимиутвореннями за Постановою Адміністрації Ямало-Ненецького автономногоокругу № 558 від 4 серпня 1999 року, можна зробити висновок, що вимоги домуніципальним посадам муніципальної служби тільки за освітою (безурахування вимог щодо стажу) фактично не виконуються. В апараті
Адміністрації міста Листопадова всього шість фахівців займають молодшімуніципальні посади, у той час як фахівців, що володіють середнімспеціальною освітою - 31. Отже, двадцять п'ять фахівців невідповідають встановленим законом кваліфікаційним вимогам, так якпрацюють на старших, ведучих, головних і інших муніципальних посадах. Уінших муніципальних утвореннях картина рідко відрізняється.

Вимоги до муніципальних посадам муніципальної служби,встановлені законом автономного округу за стажем так само не скрізь можутьбути виконані. Важливим недоліком закону "Про кваліфікаційнівимоги по муніципальних посадам муніципальної служби такваліфікаційних розрядах муніципальних службовців в Ямало-Ненецькомуавтономному окрузі "є абсолютна визначеність вимог щодо стажу,що суперечить частині 1 статті 11 Закону Ямало-Ненецького автономногоокругу "Про муніципальної службі в Ямало-Ненецькому автономному окрузі", ввідповідно до якого конкретні вимоги до муніципальних посадамивстановлюються нормативними правовими актами органів місцевогосамоврядування з урахуванням вимог законів автономного округу і федеральнихзаконів. Гадаю, що більш розумним було б встановлення альтернативнихабо щодо певних вимог до стажу муніципальних посад,наприклад - від одного року до трьох років.

На відкуп регіонального законодавства віддано встановлення ікваліфікаційних розрядів муніципальних службовців.

Відповідно до статті 9 Федерального закону "Про основимуніципальної служби в Російській Федерації "кваліфікаційні розрядиприсвоюються муніципальним службовцям за результатами кваліфікаційногоіспиту або атестації і вказують на відповідність рівня професійноїпідготовки муніципальних службовців кваліфікаційним вимогам,пред'являються до муніципальних посадам муніципальної служби вВідповідно до класифікації муніципальних посад муніципальноїслужби.

Кваліфікаційні розряди, порядок їх присвоєння та збереження припереказ або надходження муніципальних службовців на інші муніципальніпосади муніципальної служби, або державні посадидержавної служби суб'єктів Російської Федерації, а також призвільнення муніципальних службовців з муніципальної служби встановлюютьсязаконами суб'єкта Російської Федерації відповідно до федеральнихзаконами. Частина 5 статті 1 Закону автономного округу "Про муніципальноїслужбі в Ямало-Ненецькому автономному окрузі "відповідає редакціїфедерального закону.

Таким чином, законодавчі встановлення обмежуються кордонамитериторіальної юрисдикції автономного округу, та й будь-якого іншого суб'єкта
Федерації. У той же час фахівець, відпрацювавши певний час в органахмісцевого самоврядування, може переїхати з Салехарда в Омськ або з Москвидо Воронежа. Яке буде співвідношення кваліфікаційних розрядів за колишньою іза новою муніципальної посади?

Порівняльний аналіз кваліфікаційних розрядів

муніципальних службовців міст Уралу, Сибіру і Далекого Сходу

Таким чином, настільки ліберальний, диспозитивний підхід до встановленнянизки суттєвих правових інститутів муніципальної служби не тількисуперечить принципу єдності вимог до муніципальної службі,встановлених у федеральному законі, але і здатний негативним чиномпозначитися на законних інтересах громадян, що здійснюють своюпрофесійну діяльність на муніципальних посадах, а значить і нагарантії муніципальних службовців, у цілому на стійкості муніципальногоуправління.

Однак з наведеного у цьому матеріалі аналізу регіональногозаконодавства не завжди варто його неспроможність у сферірегулювання відносин муніципальної служби, хоча окремі відносинислід регламентувати все ж таки на федеральному рівні. Відповідно допунктом "н" статті 72 Конституції Російської Федерації встановлення загальнихпринципів організації місцевого самоврядування, а значить і муніципальноїслужби в Російській Федерації, відноситься до предметів спільного ведення
Російської Федерації та її суб'єктів, а, значить, причини, що склалисясуперечностей криються в загальному відставання федерального законодавства.

Гадаю, що вихід зі сформованої ситуації може знаходитися вспільних ініціативах органів законодавчої влади суб'єктів Російської
Федерації, а так само різних асоціацій і угод міст і суб'єктів
РФ.