Російської академії державної служби
при президентові Російської Федерації.
ВОЛОДИМИРСЬКИЙ ФІЛІЯ
Кафедра «Соціально - гуманітарних дисциплін»
Реферат по курсу "Конституційне право"
Тема: "Основи організації державної влади і місцевого самоврядування".
студент заочного відділення,
3 курсу, 101 УРП/ГР групи
Володимир, 2003 р.
Зміст стор
Вступ 3
1. Становлення місцевого самоврядування в Росії 4
2. Правові основи органів місцевого самоврядування на сучасному етапі
9
3. Структура і система органів місцевого самоврядування 12
Висновок 17
Список використаної літератури
18
ВСТУП
Основний завданням демократичної держави є створеннянайбільш сприятливих умов для реалізації прав і свобод її громадян.
При цьому питання раціонального державного устрою зводиться достворення такої системи влади та управління, при якій ця задача вирішуваласяб найбільш ефективно. Об'єктивно існують проблеми, які можуть бутивирішені тільки на загальнодержавному рівні із залученням централізованихкоштів і ресурсів. До таких проблем слід віднести забезпеченнятериторіальної цілісності, незалежності, створення єдиної правової бази,розробку та реалізацію державної політики у зовнішньополітичній тазовнішньоекономічної областях, конституційне визнання і гарантії основнихправ і свобод громадян, прийняття і реалізацію державних програм угалузі науки, культури, освіти, охорони здоров'я, соціального захисту,правопорядку та безпеки тощо
Але в той же час реалізація багатьох з перерахованих завдань, забезпеченняпевного рівня життя населення здійснюється не в державівзагалі, а в конкретних територіальних утвореннях компактного проживаннягромадян - муніципальних утвореннях. Саме тут мають бути, першза все, створені умови для реалізації гарантованих державою прав ісвобод, а також забезпечена можливість упорядкованого проживання. Тутнеобхідно щодня забезпечувати їх безпеку, надаватимедичне обслуговування, давати можливість отримання стандартногоосвіти, створювати робочі місця, надавати транспортні, торгові,побутові, комунальні послуги.
Але для того, щоб вирішувати поставлені завдання необхідно забезпечитиправові основи для діяльності органів місцевого самоврядування.
1. Становлення місцевого самоврядування в Росії.
Звертаючись до історії Російської держави, ми можемо простежитиосновні етапи становлення і розвитку самоврядування в Росії для обліку таподальшого використання історичного досвіду при визначенні та уточненніцілей і завдань, які повинні бути вирішені державою і суспільством.
Земська реформа Івана IV, покликана знищити спустошували країнусистему годувань, надала широкі повноваження "земським" і "губні"старостам, що обирається населенням. У завдання земських і губних влади входилопереважно виконання доручень центрального уряду зауправління, перш за все збір податків. Рішення ними місцевих проблемвважалося другорядною справою. Однак безперечним прогресивним елементомреформи було запровадження виборного початку у всіх сферах управління [1].
З 1719 Петро зробив нову реформу, яка призвела до ще більшоїбюрократизації країни і централізації адміністративної системи. Губерніїрозділені на провінції, провінції на дистрикти. На чолі провінцій ідистриктів поставлені коронні чиновники, які призначаються з центру іпідлеглі тільки центру. Таким чином, Петром був здійснений типполіцейської держави і перед бюрократією поставлені найширшізавдання: не тільки право, і безпеку жителів, але й освіту,благодійність, медицина, заохочення торгівлі і промисловості - всеце покладалося на адміністрацію.
Нова корінна реформа в галузі земського і міського управлінняпослідувала потім в кінці ХVIII століття при Катерині II; ця реформа залишиланабагато більш глибокі сліди, ніж спроби Петра I, як в російськомузаконодавстві, так і в подальшій практичній діяльності міських іземських установ.
Звернути увагу на цей бік російської суспільного життя Катерину
II змусили численні зловживання адміністрації та широкопоширилося невдоволення населення. У 1766 р. Катерина видаєманіфест про обрання до комісії депутатів від всіх місцевостей і посаддля обговорення місцевих потреб. Дворяни висилали від кожного повіту по депутату;міські обивателі по одному від міста, інші стани і звання по одномувід своєї провінції.
На початку 1786 нові установи були введені в Москві та Петербурзі,а потім - і в інших містах Імперії. Однак у більшості повітовихміст незабаром було введено спрощене самоврядування: безпосереднєзбори всіх членів Градського суспільства і при ньому невеликий виборний радаз представників різних груп міського населення для відправлення поточнихсправ. У невеликих міських поселеннях колегіальне початок зовсімзнищувалося, і всі самоврядування було представлено в особі так званих
"городових старост".
Але, незважаючи на це, саме законодавство Катерини II можнавважати першою спробою формування російської системи місцевогосамоврядування.
Одразу ж після скасування кріпосного права, селянське громадськепристрій у сільській місцевості (за Положенням 1861 р.) являло собоюстанові волості. Волосне управління становили волосний сход,волосний старшина з волосним правлінням і волосний селянський суд.
Посади селянського громадського управління заміщалися з вибору натри роки. Сільський сход і сільський староста становили сільськегромадське управління. Схід вибирав сільських посадових осіб, вирішував справипро користування общинної землею, питання суспільних потреб, благоустрою,піклування, навчання грамоті членів сільської громади, здійснюваврозкладку казенних податей, земських і мирських грошових зборів і т.п.
Сільський староста наділявся великими повноваженнями як у справахгромадським, в межах компетенції сільського громадського управління,так і адміністративно-поліцейським (охорона громадського порядку,безпеку осіб та майна, паспортний контроль). Під час відсутності сільськогостарости рішення сільського сходу вважалися незаконними.
Олександр II заснував Положення про земських установах, яке, післяопублікування 1 січня 1864, протягом кількох років булопоширено на тридцять чотири губернії Європейської Росії. Власневведення земських установ розпочалося з лютого 1865 р. і в більшостігуберній закінчилося до 1867 р.
Кілька краща доля склалася у найбільш прогресивної реформиміського самоврядування, оголошеної з твердженням Олександром II 16Червень 1870 Міського Положення.
Міському положенні 1870 виборче право, як активну, так іпасивне, надано було кожному міському обивателю, до якого бстану він не належав. Якщо він був російським підданим, мав не менш 25років від роду і володів в межах міста який-небудь нерухомоївласністю або ж сплачував на користь міста збір із свідоцтв:купецького, промислового на дріб'язкової торг (ліцензію на право дрібноїторгівлі), то користувався правом не тільки обирати, а й самому бутиобраним у гласні [2].
Кращою стороною реформи 1870 р. надання міськомугромадському управлінню порівняно широкої самостійності у веденніміського господарства та вирішенні місцевих справ. Утвердженню губернськоїадміністрації або в деяких випадках міністерства внутрішніх справ підлягалилише найбільш важливі постанови думи (як правило, фінансові). Величезнаж більшість справ, у тому числі і річні кошторису, вирішувалися думоюостаточно і не мали потреби ні в чиєму затвердження. На губернаторапокладався лише нагляд за законністю дій органів міськогосамоврядування. Судову захист міського самоврядування повинні булизабезпечувати губернські з міських справ присутності. До складугубернського у міських справах присутності входили: губернатор, віце -губернатор, голова казенної палати, прокурор окружного суду,голова губернської земської управи, міський голова губернського містаі голова мирового з'їзду.
Але при всіх своїх недоліках Положення 1870 все таки буловеликим кроком вперед як у порівнянні з попереднім періодом, так і зтією ситуацією, в якій опинилося міське самоврядування у кінці ХІХ --початку ХХ століть. Будучи побудовано на ідеї довіри до громадськоїсамостійності, воно викликало російські міста з сплячки і додало їм тусилу і значення, про які лише мріяли перетворювачі ХVIII століття [3]. Вонодозволило говорити про реальні передумови формування в Росіїмуніципального права, і, незважаючи на посилення адміністративних почав 90-хроків ХIХ століття, сприяло сплеску муніципального законотворчості
1906-1917 років.
Несподіваний для влади суспільний підйом 1904-1905 рр.. поставивпитання про перетворення всього державного ладу на конституційнихзасадах. 6 серпня 1905 було видано положення про законодорадчих
Державній Думі, а 17 жовтня Найвищим маніфестом Миколи II науряд було покладено завдання "встановити, як непорушне правило,щоб ніякий закон не міг сприйняти силу без схвалення Державною
Думи, і щоб виборним від народу була забезпечена можливістьсправжньої участі у нагляді за закономірністю дій поставленихНас від влади "[4].
Остання в дореволюційний час спроба підвищити роль самоврядуванняв державі, реформувати систему земського і міського самоврядування,розширивши прав їх установ, була зроблена Тимчасовим Урядом.
3 березня 1917 Тимчасовий Уряд прийняв Декларацію, де підглаву майбутніх перетворень ставилася реформа місцевого самоврядуванняна основі загального виборчого права.
Після жовтня 1917 земське самоврядування проіснувалонедовго. Незважаючи на те, що одні з перших декретів Тимчасового Робочого і
Селянського Уряду говорили про розширення прав місцевогосамоврядування. У листопаді 1917 р. відбувся земський з'їзд, який намагавсянамітити шляхи подолання кризи, але вже 19 грудня 1917 р. за підписомголови Ради Народних Комісарів В. І. Леніна був опублікований декрет
"Про заснування комісаріату з місцевого самоврядування", утворюєтьсядля благої мети "об'єднання діяльності всіх міських і земськихустанов "[5]. Знову створеному відомству з Комісаріату внутрішніх справбули передані: головне управління у справах місцевого господарства, касаміського та земського кредиту, так і не стала Банком, та іншіщо відносяться до місцевого самоврядування установи.
Проте, вже в процесі підготовки першої Конституції РРФСР 1918року, під час роботи над розділом 3 "Конструкція Радянської влади" (частина Б
"Організація Радянської влади на місцях"), більшість пропонувалисяпроектів організації місцевої влади будувалися на системі і досвідідіяльності земського і міського самоврядування, були пронизані їхідеологією. Природно, всі ці проекти були відхилені комісією ВЦВК абопросто не розглядалися нею. У 1919 році почалася робота з пошуку формдецентралізації управління, що ведеться під гаслами "боротьби з главкізмом" і
"збирання комун". Під "боротьбою з главкізмом" малося на увазі формуванняу структурі виконкомів місцевих Рад спеціальних відділів, завданням якихбула організація комунального господарства на місцях ( "откоммунхози").
Декретами РНК їм передавалися функції главків ВРНГ і частково галузевихнаркоматів. "Боротьба з главкізмом" завершилася Постановою РНК,затвердив "Положення про міських Радах" (1925 р.) та "Положення промісцевих фінанси "(1926 р.), які сформували досить незалежнугосподарсько-організаційну владу на місцях [6].
У квітні 1927 р. ХV партконференція ВКП (б) оголосила курс нацентралізацію влади і управління. З 1928 року закриті "откоммунхози" і
ГУКХ, йдуть "чистки" апаратів місцевих Рад і центрального апарату,наукових кадрів. Приймається новий закон про фінанси місцевих Рад, якийвводить залишковий принцип фінансування (після витрат на індустріалізацію)місцевих господарств. Муніципальна наука пропадає, муніципальні вченізникають безслідно ...
Починаючи з проголошеного центральною владою процесу перебудови,демократизації суспільства і в ході подальших подій, які спричинилит.зв. парад "суверенітетів", розпад СРСР і зміну політичного режиму в
Російської Федерації становлення і розвиток системи місцевого самоврядуваннявходить у нову фазу. Кінець 80-х років характеризується цілеспрямованимиспробами впровадження елементів самоврядування спочатку в трудові колективи
(госпрозрахунок, самофінансування, виборність керівників), а потім уяк експеримент і в регіональні суб'єкти господарювання.
У квітні 1990 р. приймається Закон СРСР "Про загальні засадах місцевогосамоврядування і місцевого господарства в СРСР ", який, незважаючи на ще
"радянське" розуміння його авторами самої суті самоврядування, був серйознимкроком вперед. Права, повноваження, відповідальність, фінансова та матеріальнаоснова самоврядування були гарантовані законодавчо. Це дозволилорозпочати на місцях роботу щодо становлення системи самоврядування на більшміцній основі. Місцеве самоврядування в Законі СРСР "Про загальні засадахмісцевого самоврядування ... "розумілося як" самоорганізація громадян длярішення безпосередньо або через обрані ними органи всіх питаньмісцевого значення "[7]. Як механізм реалізації самоврядування в
Законі виступають місцеві Ради, органи територіального громадськогосамоврядування, а також безпосередні форми демократії - місцевіреферендуми, збори, сходи громадян.
За короткий період союзним законодавцем було проведено доситьпослідовна зміна всього союзного законодавства та нормативноїправової бази: 14 липня 1990 Рада Міністрів СРСР прийняла постанову
"Про зміну та визнання такими, що втратили силу рішень Уряду СРСР узв'язку з прийняттям Закону СРСР "Про загальні засадах місцевого самоврядування тамісцевого господарства в СРСР ", 5 березня 1991 Верховною Радою СРСР прийнято
Закон "Про зміну та визнання такими, що втратили чинність, законодавчих актів
СРСР у зв'язку з прийняттям Закону СРСР "Про загальні засадах місцевогосамоврядування і місцевого господарства в СРСР ". Приймайте союзнимпарламентом нове законодавство про власність, землю, оренду,кооперації змінювало характер відносин місцевих органів влади здержавними підприємствами, кооперативами, громадянами.
Процес формування законодавчої бази місцевого самоврядування в
1990-1991 роках пішов і на рівні союзних республік, особливо інтенсивно ісуперечливо він проходив в Російській Федерації. Зумовили це дватенденції тодішнього російського керівництва: розуміння закономірності інеобхідність формування самоуправлінських почав в управлінні на місцяхі боротьба із союзним керівництвом за право централізованого керівництвасвоєю територією. Певним відображенням цих тенденцій став прийнятий 10Жовтень 1990 Закон Української РСР "Про додаткові повноваження місцевих Раднародних депутатів в умовах переходу до ринкових відносин ", кількарозширив коло повноважень місцевих органів влади, але фактичнощо відновив їх вертикальну підпорядкованість як по лінії виконавчихорганів (виконкомів), так і по лінії самих Рад.
Російському законодавцю знадобилося більше року, щоб 24 травня 1991м. З'їздом народних депутатів РРФСР був прийнятий Закон Української РСР "Про зміни тадоповнення Конституції Української РСР у зв'язку з реформою місцевого самоврядування ".
Слідом за цим приймається Закон України "Про місцеве самоврядування в Українській РСР",менш демократичний, ніж союзний закон, але більш точно відображає реальнестан справ в області самоврядування. До його переваг можна віднестивелику практичну застосовність і можливість використання безпосередньо, бездодаткових нормативних актів, що дозволило більш чітко структуруватисистему органів місцевого самоврядування. Це вже була інша,протилежна союзної, модель організації місцевого самоврядування, але йвона могла бути цілком працездатною.
Однак ситуація з розробкою нового законодавств?? склалася такимчином, що поряд з новими законами, прогресивними за своєю суттю,діяли і старі, або нові, але розроблені на основі іншихконцепцій. Так, одночасно із Законом Української РСР "Про місцеве самоврядування в
РРФСР ", діяли законодавчі акти в області адміністративно --територіального устрою, бюджетного процесу, значно порушуютьправа місцевого самоврядування. Прийнятий восени того ж року Закон України "Прокрайовому (обласному) Раді народних депутатів і крайової (обласної)адміністрації "практично дублював коло повноважень і компетенції
Рад, визначену в Законі Української РСР "Про місцеве самоврядування в РРФСР".
Спроба законодавчо закріпити фінансову самостійністьмісцевого самоврядування в прийнятому Верховною Радою Української РСР 15 квітня 1993р.
Законі "Про основи бюджетних прав і прав щодо формування та використанняпозабюджетних фондів представницьких і виконавчих органівдержавної влади республік у складі Російської Федерації, автономноїобласті, автономних округів, країв, областей, міст Москви та Санкт-
Петербурга, органів місцевого самоврядування "не увінчалася успіхом.
Чинний і по сьогоднішній день закон практично ігнорується всімаорганами влади.
Але разом з тим Закон СРСР "Про загальні засадах місцевого самоврядуванняі місцевого господарства "та Закон України" Про місцевесамоврядування "відіграли важливу роль у розвитку засад місцевогосамоврядування в нашій країні. Вони досить докладно розробили питання профінансово-економічних передумови самостійності місцевогосамоврядування, ввели поняття муніципальної власності, визначилиосновні механізми правового захисту місцевого самоврядування.
Політична обстановка в країні до осені 1993 вибухнулаконституційною кризою. У період з вересня-жовтня 1993 р. і до прийняттянової Конституції Російської Федерації нормативна та законодавча базазводилася до низки Указів Президента Російської Федерації. Прийняття 12Грудень 1993 нової Конституції дозволило ситуацію на користь місцевогосамоврядування та визнало об'єктивну необхідність його існування іправових гарантій на вищому законодавчому рівні.
2. Правові основи органів місцевого самоврядування на сучасному етапі.
Нова Конституція Росії визначила місцеве самоврядування як одну зсамостійних форм здійснення влади народом, визнаючи і захищаючиекономічну основу самоврядування - муніципальну власність рівнимчином з державною, приватною та іншими формами власності.
Конституційне право громадян Росії на здійснення місцевогосамоврядування забезпечується самостійністю населення у вирішенніпитань місцевого значення, самостійністю органів, що створюютьсянаселенням для цієї мети і конституційною забороною на обмеження правмісцевого самоврядування, що забезпечується судовим захистом. Загальні вихідніпринципи організації місцевого самоврядування, встановлені в Конституції
Росії, відповідають міжнародним стандартам, закріпленим в Європейській
Хартії місцевого самоврядування (прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985).
Європейська Хартія визначає місцеве самоврядування як ПРАВО ідійсну здатність місцевих громад "контролювати і управляти врамках закону під свою відповідальність і на благо населення значноючастиною громадських справ "[8]. Конституцією Росії право населення, місцевихспільнот на самоврядування не тільки визнається, а й декларується йогогарантія всіма державними органами: як федеральними органами влади,так і органами влади суб'єктів Федерації. Це гарантії економічні,юридичні, організаційні. Реалізація повноважень місцевого самоврядуванняповинна забезпечуватися достатніми фінансовими ресурсами, наявністюмуніципальної, в тому числі земельної, власності.
Одне з ключових понять, які розкривають сутність місцевогосамоврядування - самостійність. Органи місцевого самоврядування, вВідповідно до Конституції, наділяються власною компетенцією, свободоюу здійсненні цієї компетенції і несуть за це відповідальність.
Самостійність місцевого самоврядування підкреслюється тим, що
Конституція не включає органи місцевого самоврядування в систему органівдержавної влади. Однак це жодною мірою не означає, що місцевесамоврядування знаходиться поза системою державно-владних відносин іабсолютно незалежно від держави, як це часом стверджуєтьсясупротивниками місцевого самоврядування. З точки зору збереження єдностівлади і державності таке трактування безумовно поверхнево інеправомірна. Мова в Конституції йде про самостійність в межахповноважень. Повноваження ж надаються законом, що приймається органомдержавної влади. Таким чином, для збереження єдності влади немаєніякої необхідності позбавляти місцеве самоврядування самостійності.
Крім цього в державі існують такі інститути, як державнийконтроль за реалізацією переданих державних повноважень,передбачений частиною 2 статті 132 Конституції Російської Федерації,прокурорський нагляд за законністю в діяльності органів та посадових осібмісцевого самоврядування, і, нарешті, судова влада. І що особливо важливо,межі самостійності місцевого самоврядування визначаються наявністю іобсягом його фінансово-економічної бази, яка визначається і регульованоюправовими актами органів державної влади.
Більше того, з метою зміцнення і збереження територіальноїцілісності Росії як федерації виникає об'єктивна необхідністьвиведення органів самоврядування з-під диктату органів державноївлади. Міста, сільські населені пункти, нинішні райони не єекономічно замкнутими і самодостатніми утвореннями і прагнуть до
"розширення" зв'язків, що зміцнюють "державність". Тому федеральнавлада, надаючи і гарантуючи відповідно до Конституціїпевну самостійність місцевого самоврядування, створює опоруфедеративного державі у вирішенні питань, що становлятьзагальнонаціональні та регіональні інтереси, і сприяє консолідації всіхструктур влади.
Таким чином, правовою основою місцевого самоврядування є
Конституція і закон, який ввів поняття "муніципальне утворення" --міське, сільське поселення або інша територія, де діє місцевесамоврядування [9]. Це було потрібно тому, що в суб'єктах Федераціїстали використовуватися історичні та національні найменування територій інаселених пунктів (повіт, волость тощо). Типи муніципальних утворень іїх назви встановлюються законами суб'єктів Федерації.
Згідно з Конституцією, межі територій, де реалізується місцевесамоврядування, встановлюються тільки з урахуванням думки що живе тамнаселення. Іншими словами, жителі самі повинні вирішувати, чи буде адміністраціяневеликого міста (селища) підзвітна їм або мера (старосту) станепризначати районна адміністрація.
Органи місцевого самоврядування згідно із законом відокремлені від органівдержавної влади Федерації та її суб'єкта, на території якогореалізується самоврядування. Влада суб'єкта не має права втручатися у справисамоврядування, можуть встановлювати лише загальні принципи його організації.
Мешканці мають право самостійно, без приписів, визначати структуру органів місцевогосамоврядування, безпосередньо або через представницькі органи братиположення (статути) муніципального освіти та інші нормативні акти,регулюють процедуру і порядок скликання сходів, зборів і т.п.
Згідно з Конституцією органи місцевого самоврядування володіють,користуються і розпоряджаються муніципальною власністю, формують,затверджують і виконують місцевий бюджет, встановлюють місцеві податки ізбори, охороняють громадський порядок. Їм гарантується право на судовийзахист і на компенсацію витрат, що виникли внаслідок рішень органівдержавної влади чи обмеження прав місцевого самоврядування. Алесуди, як правило, постають не на їх бік.
Пряме вказівка закону "Про загальні принципи організації місцевогосамоврядування "на те, що у федеральному бюджеті і бюджетах суб'єктів
Федерації повинні передбачатися кошти для реалізації муніципальнимиорганами своїх повноважень, часто ігнорується. Що включаються до федеральногобюджет витрати на утримання житлового фонду та об'єктів соціальної сфери,переданих у ведення органів місцевого самоврядування, можна розглядатилише в якості фінансового забезпечення колишньої державноївласності.
Влада суб'єктів Федерації нерідко позбавляють органи місцевогосамоврядування деяких повноважень. Так, губернатор Свердловської областіпере підпорядкував окружним територіальним органам державної
(виконавчої) влади відділи соціального захисту населення (колишні соцзабезів),органи, які реєструють підприємницьку діяльність, загси,адміністративні та спостережні комісії.
Суб'єкти Федерації розробляють модельні статути органівсамоврядування та порядок їх реєстрації. У деяких регіонах статутистверджує регіональна адміністрація, що дозволяє їй впливати на їхзміст і навіть відходити від вимог федерального законодавства.
Наприклад, в Московській області прийнятий закон "Про загальні засадиформування, управління і розпорядження муніципальною власністю ", деврегульовано порядок передачі обласної власності в муніципальну.
Разом з тим відчуження муніципальної власності передбачено впорядку, встановленому обласним законом. Це не відповідає федеральномузакону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування", згідно зяким бюджетні кошти, об'єкти власності ні за якихобставин не повинні відчужуватися органами влади суб'єктів Федерації.
населеному конституційного Реалізація права на місцеве самоврядуванняможлива або безпосередньо, або через створювані ними органи місцевогосамоврядування та обраних посадових осіб.
Залишаючи за безпосередніми формами прямого волевиявленнянаселення (місцевий референдум, схід і т.п.) право на прийняття рішень зпринциповим, найбільш істотних питань місцевого значення,необхідно визнати, що регулярна, повсякденна діяльність зздійснення місцевого самоврядування і, зокрема, з управліннямуніципальним господарством, практично неможлива поза системою органівмісцевого самоврядування, наділених певною компетенцією, необхідноїдля здійснення покладених на них функцій населенням.
У всі періоди становлення Росії як єдиної і великої держави,особливо в кризові періоди, виразно проявлялися дві тенденції:об'єднання на основі сильної центральної влади і роз'єднання,суверенізація територій, її складових. Причиною тому були, якоб'єктивні історичні та соціально-економічні умови, так ісуб'єктивне бажання питомих володарів, або регіональних еліт, всучасних політичних термінах, бути всевладними господарями у своїхобмежених, але самодостатніх, з їхньої точки зору, межах.
3. Структура і система органів місцевого самоврядування в Російській Федерації.
"Органи місцевого самоврядування - виборні та інші органи, наділеніповноваженнями на вирішення питань місцевого значення і не входять у системуорганів державної влади "[10].
Органами місцевого самоврядування в містах, сільських поселеннях, іншихнаселених пунктах є збори представників (дума, муніципальнийкомітет тощо), голова місцевого самоврядування (голова адміністрації, мер,староста тощо), які обираються терміном на два роки. На територіяхдекількох міських або сільських поселень може бути створений єдиний орган.
Федеральне законодавство встановлює лише загальну, принципову схемуорганізації місцевого самоврядування, а конкретизують її влади суб'єктів
Федерації з урахуванням місцевих традицій.
Мешканці міських і сільських поселень з чисельністю населення до 5тис. людина має право обирати главу місцевого самоврядування або управлятисябез виборної особи - безпосередньо через збори (сходи); причисельності населення від 5 до 50 тис. обирати голову місцевогосамоврядування (голову адміністрації) і збори представників; понад 50тис. - голову адміністрації і збори представників [11].
Жителі міст, що мають поділ на райони, округи і т.д., можутьобирати голову адміністрації і збори представників, жителі районів --голову адміністрації району або сформувати орган з представниківмісцевого самоврядування міських і сільських поселень, хоча закон незобов'язує це робити, чим активно користуються влади суб'єктів Федерації.
Виборний представницький орган місцевого самоврядування за пропозицієюадміністрації стверджує місцевий бюджет, вводить або скасовує місцеві податкита збори, а також приймає положення (статут) про місцеве самоврядування,контролює діяльність глави місцевого самоврядування. Відповідно до
Указом Президента РФ "Про гарантії місцевого самоврядування" від 22 грудня
1993 р. № 2265 перелік повноважень цього представницького органу євичерпним. Інші повноваження, передбачені законом, реалізуємісцева адміністрація. Указом встановлено, що глава адміністрації має правовиносити на референдум проект положення (статуту) про місцеве самоврядування,головувати на засіданнях представницького органу, керуватимуніципальним господарством, розпоряджатися майном та об'єктамимуніципальної власності, розробляти місцевого бюджету, забезпечувати йоговиконання, бути членом представницького органу місцевого самоврядування.
Всі делеговані населенням місцевому самоврядуванню повноваженняреалізує представницький орган або виборна посадова особа, якагромадяни контролюють самі (через сходи) або створивши спеціальну структуру.
Можливий і змішаний варіант, коли населення обирає та представницькийорган, і главу муніципального утворення, повноваження між якимиподілені приблизно так: першим приймає рішення, що мають обов'язкову силу,в тому числі з управління муніципальними фінансами, регламентуєуправління господарством, володіє правом подолання вето главимуніципального утворення на своє рішення (дві третини голосів). Главамуніципального утворення управляє муніципальним господарством, формуєвиконавчі органи, призначає відповідних посадових осіб, маєправо вето на рішення представницького органу.
Практика показує, що така модель ефективна у великих містах.
Коли до неї вдаються малі міста, не виключені конфлікти між мером іпредставницьким органом в силу малої чисельності депутатів і природногопрагнення того й іншого зосередити в своїх руках всю повноту влади.
Для малих і середніх міст, великих сільських поселень краще, щобпредставницький орган мав всі повноваження місцевого самоврядування,формував виконавчі структури, обирав або призначав посадових осіб.
У невеликих муніципальних утвореннях (сільських поселеннях), де коловирішуваних питань місцевого значення незначний, представницькі тавиконавчі повноваження можуть бути зосереджені в одних руках - увиборного посадової особи (старости). Але населення повинно мати правовирішувати найбільш принципові питання і контролювати старосту, якийкерує виконавчим органом, періодично звітує переднаселенням і може звільнятися з посади рішенням сільського сходу абосільського референдуму.
Органи місцевого самоврядування вирішують дві групи питань:
. питання місцевого значення,
. виконання окремих державних повноважень.
Основним змістом діяльності органів місцевого самоврядуванняє вирішення питань місцевого значення. Фактично вони визначаютьфункції місцевого самоврядування, його компетенцію.
Вирішення питань місцевого значення населення здійснює, якправило, через створювані ними органи місцевого самоврядування, шляхомделегування цим органам власних прав, що належить тільки населеннюкомпетенції. Структура таких органів визначається населеннямсамостійно.
«Місцеве самоврядування в Російській Федерації забезпечуєсамостійне рішення населенням запитання проу місцевого значення, володіння,користування і розпорядження муніципальною власністю »[12] содночасним наданням відповідної достатньої компетенції.
Тому органи місцевого самоврядування можна класифікувати за:
. механізму делегування повноважень;
. якості делегованих повноважень;
. кількості делегованих повноважень;
. класифікація по механізму делегування повноважень.
Конституція Росії закріплює тільки один з багатьох можливихпринципів класифікації: за способом їх утворення, механізму делегуваннянаселенням своїх повноважень.
«Місцеве самоврядування здійснюється громадянами ... через виборніта інші органи місцевого самоврядування »[13], причому для виборних органівпорядок створення визначається відповідно до законодавства та статутамимуніципальних утворень. Порядок створення інших органів визначається ввідповідно до статутів муніципальних утворень.
Під "іншими" тут необхідно розуміти органи, створені іншим, невиборним, шляхом (наприклад, сформовані шляхом делегуванняпредставників інших органів або організацій; створені відповіднимрішенням уповноваженого на те органу або посадової особи і т. д.).
Принципова відмінність між такими органами полягає в тому, щочерез виборний механізм населення прямо наділяє відповідні органивласної, що належить тільки йому компетенцією, що дозволяєздійснювати управління муніципальним господарством в повному обсязі повноваженьвласника. Всі інші, не виборні органи створюються саме длязабезпечення делегованих повноважень і не мають власноїкомпетенцією.
Статутом муніципального освіти може бути передбачена наявністьвиборного посадової особи - голови муніципального утворення,що очолює діяльність щодо здійснення місцевого самоврядування натериторії муніципального утворення, а також посади інших виборнихпосадових осіб місцевого самоврядування (так, у Псковській областіпередбачається виборна посада шерифа - керівника муніципальноїміліції, можливі вибори керуючого муніципальним господарством,муніципального скарбника і т. д.) [14].
Обов'язковою виборним органом, що володіють правом представлятиінтереси населення і приймати від її імені рішення, що діють натериторії муніципального освіти, є представницький органмісцевого самоврядування, що складається з депутатів, що обираються на основізагального і прямого виборчого права при таємному голосуванні ввідповідно до федеральних законів і законами суб'єктів Російської
Федерації.
Місцеве самоврядування - влада, найбільш наближена до населення.
Близькість визначається не стільки її місцем в ієрархічній драбині,скільки тими функціями, які вона виконує. Займаючись питаннями місцевогозначення, вона повинна вирішувати їх в інтересах населення. Тому муніципальнеуправління передбачає обов'язкову наявність представницьких органівмісцевого самовря
