РОЗДІЛ II. ПАРЛАМЕНТ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ
2.1. ПРАВОВІ ОСНОВИ діяльності парламентів 2.1.1. Законодавчі акти, щорегулюють діяльність парламентів
Парламенти є структурно складними установами, що зумовлено необхідністюорганізації їх ефективної роботи. Закони і постанови в них приймаються, якправило, більшістю або конституційною більшістю голосів після обговоренняпитання. За відсутності чітко встановлених правил за таких умов дискусії зпевних спірних питань ніколи не привели б до позитивного результату. Томуправила роботи парламентів обумовлюються Конституцією, регламентом,окремими законодавчими актами, чи навіть традиціями.
Конституція визначає порядок формування парламенту, його структуру,порядок роботи, повноваження, а також права і обов'язки депутатів.
Регламент - це збірник процедурних правил роботи парламенту привирішенні різних питань: відкриття першої і наступних сесій, виборикерівництва, формування комітетів, слідчих і контрольних комісій,формування органів виконавчої і судової влади, розгляд законопроектів,розгляд бюджету, розгляд звіту уряду, прийняття рішень, постанов та іншихзаконодавчих актів, здійснення контрольних функцій тощо.
Проте і в цьому випадку є винятки. Парламент Великої Британії працює вумовах відсутності писаної конституції. Порядок його роботи визначаєтьсязвичайними законами, деякі правила знаходяться в конституційних угодах, аєдиного документу - регламенту - не існує.
Основним джерелом процедур Палати громад є постійні правила. Вониприймаються Палатою і можуть бути відмінені у будь-який час. Крім постійнихправил приймаються також сесійні правила, які діють під час роботи сесії. Узв'язку з прийняттям певного закону Палата може прийняти тимчасове правилоасі Нос. Закон про парламент 1949 року встановив правила розглядуфінансових законопроектів і актів делегованого законодавства.
103Депутаті парламенту користуються збірником правил парламентськоїпроцедури "Трактат Ерскіна Мея про право, діяльність і звичаї парламенту".
Цей трактат було видано в XIX столітті і він витримав 20 видань.
На відміну від Великої Британії в Австрії порядок роботи Національної
Ради визначається регламентом, що є федеральним законом і приймаєтьсяконституційною більшістю у 2/3 депутатів Палати. За дотриманням регламентуслідкує 5 секретарів-депутатів і три депутати, які обираються для наглядуза дотриманням регламенту.
В Італії основи діяльності парламенту виписані в Конституції, десформульовані основні принципи діяльності обох палат. Стаття 64 Конституціїпроголошує: "Кожна Палата приймає свій регламент абсолютною більшістюголосів своїх членів ". Таким чином, регламент не є законом, але приймаєтьсяяк спеціальний закон з додержанням відповідних норм Конституції. Кожнапалата має свій регламент, хоча основні їх положення загалом співпадають.
У Португалії діяльність однопалатного парламенту, Асамблеї Республіки,також регламентується Конституцією, але крім того ще й Органічним закономпро Асамблею Республіки, Регламентом Асамблеї Республіки і законом простатус депутата.
Парламент Фінляндії має назву Едускунта. Його діяльність регулюється
Актом про Едускунту року 1928.
Парламент Франції є двопалатний і складається з Національних зборів і
Сенату. Його діяльність визначається Конституцією, ордонансом № 58 - 1100від 17 листопада 1958 року про діяльність палат парламенту і регламентами
Національних зборів і Сенату, а також Генеральними інструкціями, якіприймають Бюро кожної з палат.
Порядок роботи Верховної Ради України регулюється:
• Конституцією України (Статті розділу IV);
• діючим Регламентом Верховної Ради України;
• законом "Про постійні комісії Верховної Ради України";
• законом "Про статус народного депутата України";
• законом "Про поведінку народного депутата України (декларація продоходи )";
• законом "Про попередження корупції".
Конституція України визначає основні моменти організації роботи
Верховної Ради України, підкреслюючи, що "порядок роботи Верховної Ради
України встановлюється Конституцією України та законом "Про Регламент
Верховної Ради України ". Конституція визначає, коли відкриваються чергові
(перший вівторок лютого і вересня) і позачергові сесії ( "скликаються
Головою Верховної Ради на вимогу не менше третини народних депутатів
України від конституційного складу Верховної Ради України або на вимогу
Президента України "), коли проводиться закрите засідання (за рішеннямбільшості від конституційного складу Верховної Ради України). Конституціявизначає права і обов'язки депутатів Верховної Ради, Голови Верховної Ради,встановлює порядок організації комітетів, спеціальних і слідчих комісій,порядок законодавчої роботи, порядок прийняття бюджету і порядок контролюза використанням коштів Державного бюджету.
Регламент є одним із найважливіших актів, що регулюють роботу Верховної
Ради. Він, відповідно до вимог статті 82 Конституції України, повинен бутизаконом. Це дуже серйозна вимога. Адже регламент є окремим законом абоскладовою частиною закону про парламент лише у кількох країнах: Австрії,
Естонії, Латвії, Литві, Молдові, Словенії, Фінляндії, Чехії та Швеції. Убільшості ж країн регламент є внутрішнім документом парламенту, а не діючимзаконом. Очевидно, що розробники Конституції України, враховуючи попереднійдосвід роботи Верховної Ради, намагалися посилити основні моментивнутрішньої організації її роботи і впорядкувати основні моменти їївзаємодії з структурами виконавчої влади, коли виписували цю вимогу.
Прийняття Регламенту як закону наділяє його великою силою, але зменшуєавтономію парламенту. Це чітко видно із статей ордонанс № 58 - 1100 продіяльність палат парламенту, прийнятого урядом Франції у 1958 році.
У зв'язку з вищенаведеним, очевидно, що норми закону "Про регламент
Верховної Ради України ", що в даний час знаходиться в стадії розробки, неповинні бути занадто деталізованімі.
Діючий регламент Верховної Ради України є досить об'ємним документом
(194 сторінки). Сутність цього документу визначає стаття 1.0.2:
"Регламент Верховної Ради України має силу закону, який встановлюєпорядок скликання і проведення сесій Верховної Ради України, її засідань,формування органів державної влади, визначає законодавчу процедуру, порядокздійснення контрольної діяльності, процедуру окремих видів діяльності
Верховної Ради, її органів і організацій, народних депутатів, посадовихосіб та інші процедури, а також функції органів Верховної Ради України таїї посадових осіб, які випливають з їх повноважень, встановлених
Конституцією України. "
Керівництво Верховної Ради і депутати повинні діяти у строгійвідповідності з регламентом. У деяких країнах, наприклад, у Конгресі СШАзапроваджена спеціальна служба парламентарія, в обов'язки якої входитьконтроль за дотриманням регламенту та запобігання його порушення з бокуспікера Палати. В Австрії парламент обирає трьох депутатів для нагляду задотриманням Регламенту.
Закон "Про постійні комісії Верховної Ради України" є третім зазначенням документом, який унормовує діяльність Верховної Ради України
(прийнято рішення про прийняття нового закону "Про комітети і комісії
Верховної Ради України "і постійні комісії перейменовано у комітети, аленовий закон поки що не прийнято). Цей закон по суті унормовує діяльністьробочих органів Верховної Ради. Відповідно до нього всі народні депутатирозподіляються по комітетах, які опікуються законодавством у певній сферідержавотворення і суспільного життя. Депутати подають заяви про бажанняпрацювати у певному комітеті за власним вибором або за рекомендацієюфракцій. Мінімальна і максимальна кількість депутатів у комітетах обмежена,тому рішення про членство депутатів у певних комітетах приймає Верховна
Рада.
Утворення комітетів вносить до певної міри дезорганізуючій струмінь уперіод організації керівного складу парламенту. Справа в тому, що переліккомітетів і їх юрисдикція не визначені ні Конституцією ні регламентом, томукожне скликання Верховна Рада починає з того, що визначає, які комітетидоцільно утворити і які функції їм надати. Без сумніву, задля ефектівнішоїроботи слід було б визначити регламентом перелік та юрисдикцію комітетів.
Важливе значення має і те, що при збереженні комітетів у новому скликанні
Верховної Ради при них залишаються працювати фахівці секретаріату, які вженабули певного досвіду роботи.
Однак, варто зазначити, що аргументи на користь встановлення перелікукомітетів і їх юрисдикції у регламенті не є беззаперечними. З часомпріоритети державної політики можуть змінюватися, а отже і комітети повинніотримувати відповідну юрисдикцію. Так, палати Конгресу США кожногоскликання переглядають регламент своєї роботи і можуть змінювати кількістьі юрисдикцію комітетів. Мабуть перелік і юрисдикцію комітетів вартовизначити, надавши право новообраній Верховній Раді вносити певні зміни.
Закон "Про статус народного депутата України" є також важливим у сферіунормування діяльності Верховної Ради. Він вимагає, щоб народний депутат невів ніякої діяльності, окрім депутатської, і постійно підвищував своюкваліфікацію. Проте ця вимога закону дуже часто депутатами ігнорується.
Особливо це має місце тоді, коли народного депутата призначають на посаду уструктури виконавчої влади.
Ця проблема виникає також завжди з обранням нового парламенту.
Новообрані депутати не можуть собі уявити без своїх попередніх обов'язків.
Особливо це стосується успішних бізнесменів, що стали депутатами. Природно,що вони не можуть залишити заняття своїм бізнесом, їх продовжує цікавитинакопичення капіталу.
Важливою нормою закону "Про статус народного депутата України" буланедоторканність народних депутатів України. Практично будь-яке порушеннягромадського порядку народним депутатом залишалося без покарання. Проблеманедоторканності народних депутатів України постійно дискутували у пресі,а також народними депутатами у Верховній Раді України. Це викликалопостійні збурення у Верховній Раді і впливало на її імідж. 16 квітня
2000 року на Всеукраїнському референдумі було проголосовано за відмінудепутатської недоторканності.
2.1.2. Деякі проблеми урегулювання діяльності Верховної Ради України
Вищенаведені акти, якими регулюється порядок роботи Верховної Ради,вимагають внесення змін у зв'язку з прийняттям Конституції України у 1996році. Наприклад, міжпартійні стосунки у Верховній Раді не відповідаютьнормам, закріплених регламентом. Закон "Про постійні комісії Верховної
Ради "не встановлює граничної кількості комітетів і їх можливу юрисдикцію.
Закони щодо декларації про доходи і попередження корупції є декларативнимиі не змушують народного депутата чи державного службовця вказувати джерелозадекларованих коштів чи вказувати відповідність сплати податків.
Для проведення постійного діалогу між законодавчою і виконавчою гілкамивлади регламент Верховної Ради передбачає звітування чиновників напленарних засіданнях, слухання у комітетах і письмові відповіді на запитинародних депутатів. Зважаючи на усталені норми і процедури, існуючий діалогвлад не можна вважати ефективним. Можна назвати кілька проблем, які вартобуло б унормувати для плідної роботи Верховної Ради України, базуючись надосвіді роботи парламентів світу:
• ввести "годину усних запитань і відповідей" членів уряду;
• запровадити ефективну систему слухань у комітетах (ця робота вжепочинає розгортатися за допомоги Програми сприяння парламенту України таінших неурядових і громадських організацій);
• визначити роль фракцій у законодавчому процесі;
• надати більше повноважень і ресурсів для розбудови дослідницькоїслужби;
"Година запитань і відповідей" членів уряду є ефективним засобомпроведення діалогу між гілками влади, яка з успіхом використовується убагатьох парламентах. Наприклад, у парламенті Великої Британії міністрищоденно протягом однієї години відповідають на запитання депутатів. За
Конституцією Франції кожна палата Парламенту проводить одне засідання втиждень для запитань і відповідей уряду. Регламент передбачає дві нормиусних запитань - без дебатів і з дебатами.
На сьогодні у Верховній Раді унормованім спілкуванням депутатів зурядовими чиновниками є тільки спілкування на "Дні Уряду України", яке, нажаль, відбувається один раз на місяць і у формі розлогих доповідей, а недіалогу.
Проведення слухань у комітетах забезпечує не тільки ефективністьзаконотворення, а й виконання контрольних функцій парламенту. Комітетипарламенту опікуються проблемами певних напрямків і часто їх юрисдикціяспівпадає з юрисдикцією певних міністерств, з якими комітети повинні вестипостійний діалог і контролювати їх діяльність у межах своїх повноважень.
Відповідно до процедури проведення слухань у комітетах представникивиконавчої влади відповідають на будь-які питання стосовно своєї службовоїдіяльності і надають депутатам необхідні матеріали і документи. Слухання укомітетах відбуваються у присутності запрошених представників наукових ігромадських організацій, установ, підприємств, органів місцевогосамоврядування і засобів масової інформації. Все це створює чітку системувзаємодії влад і робить суть її діяльності зрозумілою для широкого колагромадськості.
На жаль, сьогодні слухання у комітетах Верховної Ради Українипроводяться без визначеної системи, а їх процедура не є напрацьованого, томуефективність цього заходу не дуже висока. Необхідно формалізувати процедуруі наполегливо впроваджувати її у практику роботи комітетів. Прес-службапарламенту повинна постійно опікуватися тим, щоб громадськість знала пропитання, які будуть розглядатися у комітетах і на слуханнях задля того, щобїї представники могли взяти участь.
Щоб норми регламенту щодо слухань стали дійовими, слід, очевидно,передбачити санкції до посадових осіб виконавчої влади за неявку докомітету на слухання, а також за ненадання необхідної інформації ідокументів на вимогу комітету.Фракції у парламенті відіграють визначальнуроль в організації роботи і виборі керівництва всіх його ланок. Вони порядз комітетами беруть участь у законотворчій роботі, мають певні можливостівпливати на законотворчу діяльність через своїх членів, які входять укомітети за квотами пропорційного представництва фракцій. Прикладомефективної діяльності фракцій у парламенті є діяльність фракцій у
Бундестазі Німеччини.
Фракції у Верховній Раді відіграють важливу роль у сфері організаціїкерівних органів Верховної Ради, формуванні комітетів, контрольних іслідчих комісій.
Дослідницька служба має особливо важливе значення для роботипарламенту. Вона забезпечує депутатів необхідними довідковими іаналітичними матеріалами, без яких діяльність депутатів не може бутиефективною, тому що законотворчість парламенту стосується всіх сфердіяльності людини, а кожний депутат може бути фахівцем лише у своїй вузькійділянці.
Прикладом ефективної дослідницької служби парламенту є дослідницькаслужба Конгресу СІЛА. Вона є підрозділом Бібліотеки Конгресу, має чисельнийпрофесійний апарат і безпосередньо обслуговує Конгрес. До цієї служби, якадопомагає конгресові, приєднані ще три організації:
• Бюджетна служба Конгресу, яка надає йому інформацію, пов'язану збюджетом, витратами та їх ефективністю.
• Служба загального обліку. Вона допомагає конгресові у питанняхнагляду і координації діяльності Уряду, проводить незалежні аудиторськіперевірки, дослідження та оцінку федеральних програм.
• Служба технологічних досліджень. Ця Служба готує для Конгресуматеріали з питань запровадження нових технологій.
У дослідницьких службах Конгресу працює понад 6000 працівників. Вонивідповідають щороку на близько 500000 запитів від конгресменів, комітетів іпрацівників апарату. Відповіді надаються у формі доповідей, бюлетенів,бібліографій, інформаційних повідомлень, семінарів, аудіо-та відеозаписів,консультацій телефоном тощо.
110
потужної дослідницької служби у Верховній Раді не існує. Парламентськабібліотека не має кадрів для виконання аналітичних досліджень длядепутатів. Бюджетної служби у Верховній Раді немає, як немає і служби дляпроведення аудиторських перевірок виконання урядових програм.
Для ефективної роботи парламенту не?? бхідна також чітка йогоструктуризація. При цьому структуризація у вигляді простого поділупарламенту на фракції нічого не вирішує. Жодна фракція без згоди іншихфракцій не може "проштовхнути" своє рішення. Щоб проводити цілеспрямованувласну політику фракції парламенту повинні об'єднатися у парламентськубільшість і опозицію з визначеними обов'язками і правами.
Чітко і ефективно ця проблема вирішується у країнах з двопартійноюсистемою (США, Велика Британія). Партія, що перемогла на виборах, утворюєпарламентську більшість, а переможена партія утворює парламентськуопозицію. Більшість отримує великі права у формуванні керівних органівпарламенту і бере на себе відповідальність за втілення певної політики.
Вона може формувати уряд (Великобританія) або давати згоду на призначеннячленів уряду (Сполучені Штати Америки).
Утворення парламентської більшості у країнах з багатопартій-ноюсистемою є справою набагато складнішою. Як приклад можна навести формуваннябільшості в Едускунті Фінляндії. Там парламентську більшість протягомбагатьох років складає Демократичний союз народу Фінляндії, до якоговходить Компартія, Соціал-де-мократічна партія. Партія центру, Шведськанародна партія. Ліберальна народна партія і Національна коаліційна партія.
Вони формують коаліційний уряд, який іде у відставку при розвалі більшості,що викликає розпуск парламенту президентом.
Фракції меншості формують опозицію, яка має всі необхідні права дляоприлюднення своєї точки зору з будь-яких питань, що розглядаютьсяпарламентом, проголошує заяви з певних політичних чи соціально-економічнихнапрямків і може пропонувати парламенту проголосувати за відповіднурезолюцію. Опозиція не бере участі у формуванні уряду.
У Верховній Раді України 3 скликання фракції, відповідно допропорційного представництва, сформували керівні органи. Розподіл фракційна парламентську більшість і меншість не відбувся. Для такого об'єднання небуло об'єктивних причин, тому що за Конституцією Верховна Рада не формує
Кабінет міністрів, він формується президентом. За цих умов в січні 2000року утворилася парламентська більшість, що підтримала програму уряду.
Після свого створення більшість зайняла керівні посади Верховної Ради.
2.2. ОСНОВНІ ФУНКЦІЇ парламентів 2.2.1. Законодавчі функції парламенту.
Розробка законів та інших законодавчих актів є безпосереднім обов'язкомпарламенту і його діяльністю, що відбувається постійно. Справа в тому, щопостійна зміна суспільних відносин вимагає постійного вдосконаленняправової системи суспільства. Тому парламенти всіх країн безперервнопрацюють над тим, щоб їхні закони відповідали вимогам часу. Як показуєісторичний досвід, представницькі органи, обрані народом, найкращевиконують функцію законотворення, хоч у деяких країнах (Франція, Іспанія)уряди також мають делеговані повноваження видавати законодавчі акти --ордонанс.
Парламенти приймають Конституцію країни, вносять до неї зміни,приймають конституційні і звичайні закони, щорічні закони про державнийбюджет і поправки до них.
Законодавчий процес у різних країнах має суттєві відмінності, якіобумовлені в першу чергу політичною системою, традиціями, правовоюкультурою, та економічною ситуацією в країні. Проте законотворчі процедуриу різних парламентах мають багато спільного. Їх потрібно вивчати івикористовувати для удосконалення роботи власного парламенту.
Етапи законотворчої діяльності є зазвичай циклічними. Законопроектиспершу розглядаються парламентським комітетом, потім сесією парламенту
(палата), знову комітетом і знову парламентом. Якщо парламент двопалатний,то послідовність проходження законопроекту повторюється у кожній палаті.
Але тоді після розгляду законопроекту потрібно ще узгодити розбіжності міжобома палата-
112 ми. Якщо глава виконавчої влади має право накладати вето, то парламентпри використанні ним цього права повинен ще й здолати це вето, як правило,проголосувавши двома третинами голосів. Альтернативним варіантом є згода зглавою держави.
Важливим етапом законотворення є підготовка законопроектів. Більшістьгромадян переконана, що законопроекти готує парламент. Насправді суб'єктомзаконодавчої ініціативи є не лише парламент, а й інституції та установивиконавчої влади (президент, міністерства тощо).
Особливо важливі законопроекти у деяких країнах перед розглядом упарламенті доводяться до відома громадян через засоби масової інформації. У
Великій Британії, наприклад, ця процедура виконується через публікацію
"білої книги" з законопроектами, де будь-хто з громадян може познайомитисязі змістом законопроекту і висловити свої зауваження чи пропозиції
(формальні консультації). Перед поданням до парламенту законопроектрозглядають також зацікавлені групи, партії, державна скарбниця,національні та міжнародні агентства (неформальні консультації).
Подання законопроектів до парламенту є простою процедурою. Вони безобговорення передаються на розгляд у комітети. Керівництво парламенту, якправило, визначає комітет, якому дає доручення підготувати законопроект длярозгляду у парламенті (палаті). Комітет після аналізу законопроекту можейого відхилити або доповісти у парламенті (палаті).
Комітет, якому доручено підготувати законопроект, узгоджує поправки ізауваження інших комітетів і депутатів і готує єдиний текст законопроекту,що затверджується більшістю його членів. Голова або один з членів комітетупрезентує законопроект у парламенті (палаті). У таких парламентах якшведський Ріксдаг чи Конгрес США більшість поданих законопроектівкомітетами навіть не розглядається, тому що тут депутати мають необмеженеправо вносити власні законопроекти. Наприклад, конгресменам США задворічний період подається близько 20000 законопроектів.
Процедури розгляду і голосування законопроектів у різних парламентахможуть суттєво відрізнятися в залежності від партійної структуризаконодавчого органу. Проте кінцевим результатом є завжди прийняття абовідхіленняя законопроекту.
В Україні Верховна Рада може приймати закони з будь-яких питань завинятком тих, що приймаються всеукраїнським референдумом (наприклад, змінатериторії України). Виключно законами України визначаються наступні питання
(стаття 92):
• Права і свободи людини і громадянина;
• Набуття громадянства, статус іноземців і осіб без громадянства;
• Права корінних народів і національних меншин;
• Порядок застосування мов;
• Порядок використання природних ресурсів, континентального шельфу,космічного простору, транспорту, зв'язку;
• Основи соціального захисту;
• Засади зовнішніх зносин, митної справи;
• Засади утворення і діяльності політичних партій ;
• Організація і діяльність органів виконавчої влади;
• Територіальний устрій України;
• судоустрій, судочинство, статус суддів, організація і діяльністьпрокуратури, органів дізнання, нотаріату, адвокатури;
• Засади місцевого самоврядування;
• Основи національної безпеки, організація Збройних Сил України;
• Правовий режим державного кордону , воєнного і надзвичайного стану;
• Організація і порядок проведення виборів і референдумів;
• Організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статуснародних депутатів України.
• Законами України встановлюються:
• Державний бюджет і бюджетна ситема України, ситема оподаткування,податки і збори, статус національної валюти та іноземних валют, порядокутворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу;
• Порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до іншихдержав, порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил іншихдержав на території України;
114
Порядок встановлення державних стандартів;
Порядок встановлення і захисту державних символів;
Державні нагороди, військові звання, дипломатичні ранги;
Державні свята;
Порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон.
Пріоритетною законодавчою функцією Верховної Ради є внесення змін до
Конституції України. Законопроект про внесення змін до Конституції можебути внесений Президентом України або не менш як третиною конституційногоскладу депутатів Верховної Ради. Законопроект про зміни до Конституціїприймається на сесії більшістю голосів, а потім на наступній сесії --конституційною більшістю.
Внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України, щостосуються основ конституційного ладу, подається Президентом або не менш якдвома третинами народних депутатів від конституційного складу Верховної
Ради, і повинен бути затвердженим Всеукраїнським референдумом, якийпризначає Президент України.
2.2.2. Контрольні функції парламенту
Поряд з законодавчими, контрольні функції є важливою сферою діяльностіпарламенту. В парламентах різних країн контрольні повноваження можуть бутинадзвичайно різноманітними. Це залежить від ролі, яку відіграє парламентпевної країни у системі державного управління.
Для виконання контрольних функцій парламент повинен мати доступ донеобхідних джерел інформації. Конституція і закони країни повинні надаватипарламенту і його комітетам повноваження, що зобов'язують органи виконавчоївлади, організації і приватних осіб надавати інформацію на запитпарламентарів.
Конституції і закони країн розвинутої демократії надають парламентамнайрізноманітніші засоби для здійснення їх контрольних функцій: положенняпро письмові звіти урядових установ перед пар-
115 ламентом, можливість виклику державних чиновників до комітетів чипарламенту для надання свідчень з того чи іншого питання, депутатськийзапит, година запитань і відповідей, день уряду, можливість створенняспеціальних контрольних органів, щорічний звіт уряду, звіти уряду провиконання окремих програм з різноманітних напрямків діяльності, можливістьведення депутатських розслідувань тощо. Права комітетів проводитирозслідування мають особливу вагу для міжвладного балансу в питаннях, щостосуються марнотратства, шахрайства чи зловживання службовим становищемокремих представників виконавчої влади.
Визначальним фактором ефективного законодавчого контролю найчастіше єті обсяги фінансових та технічних ресурсів, що можуть надаватисяпарламентом урядові для виконання урядових програм. Державне управління всучасних умовах вимагає високої професійності як від законодавців так і відслужб, що сприяють діяльності законодавчого органу. Парламентська структурапередбачає використання цих служб для допомоги парламентарям у виконанніконтрольних функцій, але для цього необхідна висока кваліфікація іпрофесійність апарату, що забезпечує парламентський орган як технічнимизнаннями, так і досвідом.
Органи виконавчої влади, як правило, не зацікавлені у наданні повноїінформації парламенту. Тому, скажімо, в комітетах Конгресу США все частішевикористовуються письмові свідчення урядовців під присягою. Це значноприскорює процес розслідувань.
Закони країни також повинні передбачати норми відповідальності свідківза відмову надати інформацію або за надання неправдивої інформації. Убагатьох країнах такі норми відсутні. Дуже добре ця процедура відпрацьованау США. Там свідок за надання неправдивої інформації може бути притягнутийдо відповідальності за неповагу до невід'ємного права Конгресу на отриманняінформації. Згідно зі встановленою процедурою особа, що надала неправдивісвідчення приводиться парламентським приставом до Палати представників чи
Сенату, які розглядають його справу, після чого його можуть ув'язнити ув'язниці Капітолію. Там він може утримуватися протягом всього термінуповноважень Конгресу поки не погодиться виконати поставлені вимоги.
116
Окрім процедури притягнення до відповідальності на основі невід'ємногоправа Конгресу в США також запроваджено процедуру притягнення довідповідальності за злочинну неповагу на основі закону. Відповідно до цієїпроцедури особа, яку викликано для надання свідчень чи документів Палатіпредставників чи Сенату, і яка цього не зробила вважається винною ікарається штрафом у 1000 доларів або ув'язненням на термін до одного року.
У США практикується також право притягнення до відповідальності занеповагу, що не є образою гідності. Цю процедуру застосовує лише Сенат. Вінзвертається у федеральний окружний суд, який має видати наказ щодо особи,котра відмовляється підкоритися віклікові до Сенату. Ця процедура непередбачає кримінального переслідування відповідної особи.
В Україні найбільш важливі контрольні санкції Верховна Рада можезастосувати до Кабінету міністрів. Це право передбачене статтею 87
Конституції України. Згідно з цим Верховна Рада за пропозицією не менш якоднієї третини народних депутатів може прийняти резолюцію недовіри Кабінетуміністрів більшістю конституційного складу. Ця процедура може бутизастосована парламентом не раніше ніж через рік після схвалення Верховною
Радою програми діяльності Кабінету міністрів.
Контроль за діяльністю Кабінету міністрів здійснюється череззаслуховування звітів Кабінету міністрів на дні уряду чи під часпарламентських слухань з того чи іншого питання. Контроль за додержаннямконституційних прав і свобод людини і громадянина здійснюється Верховною
Радою через Уповноваженого Верховної Ради України. Контроль бюджетно -фінансової діяльності державних установ здійснюється Верховною Радою через
Рахункову палату.
Верховна Рада України також здійснює контроль за діяльністюпрокуратури. Для контролю з окремих питань вона може створювати тимчасовіспеціальні і тимчасові слідчі комісії.
Контрольні функції Верховної Ради унормовані не тільки Конституцією, ай регламентом та законом "Про постійні комісії Верховної Ради України".
117
Установчі функції парламенту
В країнах розвинутої демократії законодавча, виконавча і судова гілкивлади є незалежними. Проте ця незалежність не є повною хоч би тому, щовлади не є незалежними у призначенні своїх посадових осіб. Парламенти, як іглави держав, беруть участь у призначенні посадових осіб виконавчої влади ісуддів. Ця процедура є важливим елементом системи стримувань і противаг, щовстановлюється в державі для забезпечення неможливості концентрації владиякоюсь з трьох незалежних гілок.
Роль парламенту у призначенні посадових осіб виконавчої владивідрізняється залежно від того, який державний устрій існує в країні --парламентська чи президентська республіка. Загалом, в парламентськихсистемах прем'єр-міністр і кабінет можуть у будь-який момент бутивідправлені у відставку більшістю голосів членів парламенту. Там зазвичайголови уряду повинні заручитися належною підтримкою з боку парламенту іполітичних партій ще до свого призначення. Фактично це дає можливістьчленам парламенту і особливо представникам партій більшості отримуватиістотний вплив на наступні рішення прем'єр-міністра на своїй посаді.
У президентських системах голова виконавчої влади обирається на основізагального виборчого права, перебуває на посаді протягом визначеноготерміну, має можливість бути незалежним у своїх діях, тому для балансуміжвладніх відносин дуже важливо, щоб парламент мав певні важелі впливу напосадових осіб виконавчої влади, яких призначає президент.
У Південній Америці устрій більшості країн базується на президентськійсистемі, а процес затвердження парламентом кандидатур на урядові посади якзасіб парламентського контролю часто відсутній. Така системавстановлювалась там на протязі довгого часу за домінування виконавчоївлади, що часто спиралася на потужну підтримку армійських формувань. Такимчином, президенти не відчували потреби дослухатися до думки законодавчихорганів.
У змішаних президентсько-парламентських системах механізмипарламентського контролю над призначення посадових осіб виконавчої владизазвичай обмежений окремими положеннями. Наприклад, в Німеччині парламентпризначає виконавчих осіб судових органів, перш за все, Конституційного
Суду. Кандидатури на посади останнього пропонує Міністр юстиції, а їхзатвердження відбувається в обох палатах парламенту. Комісія з питаньвисунення кандидатур, що допомагає Міністрові юстиції у призначенні насуддівські посади судів загальної юрисдикції, також обирається парламентом.
В Перу Сенат призначає або затверджує призначення суддів Верховногосуду, Генерального прокурора. Уповноваженого у справах банків істрахування, Генерального ревізора з перевірки рахунків, а також вищихофіцерів збройних сил. Судді обираються на спільних засіданнях обох палат.
У Мексиці Сенат санкціонує призначення міністрів, дипломатичнихпредставників, керівників збройних сил і суддів Верховного суду. Сенат
Аргентини має аналогічні повноваження.
У Швейцарії обидві палати спільно обирають членів Федеральної ради
(кабінету), ЗО суддів Федерального трибуналу (Верховного суду) і дев'ятьсуддів Федерального суду у справах страхування.
В Португалії Збори республіки обирають десять суддів Конституційногосуду, а також інших вищих суддів, уповноваженого з прав людини, голову
Національної ради з питань планування, а також членів різних державнихорганізацій.
Особливо складною є система контролю Конгресу США за призначеннямпосадових осіб виконавчої влади. Тут цей процес став надзвичайно важливимелементом парламентського контролю. Близько 2500 урядових чиновниківпідлягають перевірці і затвердженню Сенатом, що є частиною процесупризначення. До них належать 800 вищих посадових осіб виконавчої влади
(міністри, їхні заступники й помічники), 150 послів, 800 федеральнихсуддів, 200 прокурорів та керівників системи судових виконавців і приблизно
500 членів рад, що функціонують на непостійній основі. Повноваженнявідхилення кандидатур є достатньо реальним, і Сенат часто застосовує його увипадках, коли має вагомі підстави для сумнівів щодо адекватностізапропонованої кандидатури відповідній посаді. Затверджені члени кабінету єпідзвітними голові виконавчої влади, президенту країни. Процес затвердженняпосадових осіб у США вимагає, щобкандидат заповнив дві детальні анкети (одну для виконавчої влади, якувивчає відомство з питань урядової етики, другу для відповідногопрофільного комітету Сенату). Анкети заторкують професійні, фінансові таетичні моменти біографії кандидата. Перевірка поданих в анкетах відомостейздійснюється Федеральним бюро розслідувань. Після цього відбуваютьсяслухання на відкритому засіданні, які проводить відповідний комітет Сенату.
Слухання можуть бути дуже короткими або тривалими залежно від ступеню суперечливості кандидатури на урядову посаду. Якщо йдеться про дуже суперечливі кандидатури, слухання можуть розтягувати на тижні і навіть місяці. Фактично вони є парламентським засобом змусити президента зняти кандидатуру.
Затвердження законодавчим органом кандидатів, поданих президентом наурядові посади відіграє важливу роль у збереженні американської політичноїсистеми. Новообраний президент швидко переконується, що ефективнадіяльність уряду вимагає тісної співпраці між законодавчою та виконавчоюгілками влади. Крім того, оскільки у США часто виконавча й законодавчавлади контролюються різними політичними партіями, то відсутність з бокупрезидента реального бажання ефективно співпрацювати з опозиційною партією,а також із законодавчою владою, робить адміні
