Глава 1. Загальні принципи правового регулювання некомерційних організаційв Росії: історія і дійсність.
Законодавство про некомерційні організації в Російській Федераціїпочало складатися лише в 1990-х роках, хоча в окремих нормативних актах,регулюють розвиток культури, науки, освіти, охорони здоров'я ісоціального захисту, визнавався спеціальний статус організацій, що діютьв громадських інтересах (for public good), на противагудержавним (government) або приватним (private business), у тому числі
- І в частині наділення їх податковими та іншими пільгами.
Основним аналогом міжнародного поняття «некомерційна організація»в Росії до останніх років була так звана «громадськаорганізація »- добровільне самоврядні об'єднання громадян, створенез метою реалізації їх особистих немайнових (духовних, творчих,наукових, професійних, спортивних, культурних та ін) інтересів, якеіснує майже виключно як членська організація, без цілейодержання й розподілу прибутку.
Першим нормативним актом у цій галузі була Постанова ЦВК РНК
СРСР від 6 січня 1930 року «Про порядок установи та ліквідації Всесоюзнихтовариств та спілок, не переслідують мету отримання прибутку »і Положення« Продобровільних товариства та спілки », затверджене постановою ЦВК і РНК
РРФСР від 10 липня 1932 [1].
До 1995 року діяв змінив це Положення Закон СРСР 1990
"Про громадські об'єднання» [2], спростити процедуру реєстрації ірозширив перелік законодавчо визнаних видів об'єднань відполітичних партій до благодійних фондів. (А 22 травня 1995вступив у дію новий закон "Про громадські об'єднання» [3], якийрегламентував 5 можливих форм громадських об'єднань, включаючи такіекзотичні як орган громадської самодіяльності - прим. ЦСЕІ).
Слід також вказати на Закон Української РСР «Про віросповідання», якийрозглядав релігійні об'єднання в якості одного з видівгромадських організацій і встановлював для них подібний порядок створення ідіяльності.
У 90-х роках термін «некомерційна організація» отримує взаконодавстві Росії все більш широке застосування - він міститься більшеніж у 40 законодавчих актах.
Особливе значення для розвитку нормативного поняття «некомерційнаорганізація »в Росії зіграв досвід місцевого нормотворчості - два актиуряду Москви:
• Положення «Про реєстрацію некомерційних організацій в м. Москві»,затверджене Розпорядженням мера Москви від 29 грудня 1992 року;
• Тимчасове Положення «Про недержавних некомерційнихорганізаціях в м. Москві », затверджене Розпорядженням мера Москви від 30квітня 1993 року.
Ці акти вперше дають комплексну характеристику нормативнихознак, порядку створення, діяльності та інших важливих рис некомерційноюорганізації. На відміну від «громадських» «некомерційні організації»можуть, згідно з цим Положенням, створюватися або громадянами, абогромадянами і юридичними особами, або тільки юридичними особами безобмежень мінімального числа засновників, які передбачені в Законі
"Про громадські об'єднання».
Можливими формами юридичних осіб, створюваних ініціативним шляхомбез впливу держави, раніше були: громадський (релігійна) об'єднання
(як правило, членські) і комерційна організація (кооператив, малепідприємство, спільне підприємство та ін.) З прийняттям московських
Положень вперше з'явилася легальна можливість утворювати юридичніособи саме для некомерційних цілей.
Почалося створення на офіційній правовій базі мережі соціально -культурних установ і фондів - шкіл, театрів, будинків піклування, бібліотек,музеїв - в тому числі через залучення майнових та фінансових внесківзасновників (громадян та приватних комерційних підприємств, банків та ін), щопозбавило державу монополії в соціально-культурній сфері та поклало початокінтенсивному створенню російського третього сектору.
Термін «третій сектор» є на сьогодні загальновизнаним у світовій практиці позначенням некомерційних, благодійнихініціатив (перший сектор - державний, другий сектор - приватний).
Таким чином, якщо Закон СРСР "Про громадські об'єднання» 1990року зміцнив правову основу особистих немайнових прав громадян у сферіполітичному і громадському житті ( «право громадян на об'єднання»), тозазначені вище московські Положення про некомерційні організації заклалиоснову формування та регулювання майнової бази російського третійсектора.
Однак московський досвід не вирішив завдання регулювання правовогостатусу некомерційних організацій в усій Росії, оскільки не отримаврозповсюдження в інших регіонах і не був підтриманий законодавствомфедерального рівня.
Це не заважало створенню некомерційних, у тому числі благодійних,організації та фондів індивідуальними рішеннями влади ( «у порядкувиключення »), які кожен раз передбачали особливий порядокнадання пільг та переваг. Норми, що регулюють правовийстатус некомерційних та благодійні організації, залишалисябезсистемно розкиданими в актах різної юридичної сили, причомуосновним способом регулювання обиралися переважно підзаконніакти.
З прийняттям частини першої Цивільного Кодексу Російської Федерації
(від 30 листопада 1994 року, офіційно опублікований 8 грудня 1994 в
«Російській газеті», введений в дію 1 січня 1995 року) ситуаціякардинально змінилася. Норми про некомерційні організації зведені вєдиний розділ «Некомерційні організації» [4], в якому наведено переліквидів некомерційних організацій, у тому числі тих, які можуть займатисяблагодійністю (благодійні та інші фонди), даються основніхарактеристики цивільно-правового статусу різних видів некомерційнихорганізацій, порядок отримання та використання ними майна, а в деякихвипадках і вимоги, які повинні бути включені до установчихдокументи некомерційних організацій.
Поряд з Цивільним Кодексом у сфері регулювання діяльностінекомерційних організацій не скасовані і продовжують діяти ряд ранішеприйнятих законодавчих актів, що суперечать новому Кодексу. У зв'язку зцим законодавці дозволяють застосування старих законів лише в тій частині,яка не суперечить новим Кодексом, а також планують прийняття новихзаконів і внесення поправок до старі.
Крім цього, усунення вказаних протиріч на практиці можепослужити:
• прийняття нових законів і підзаконних актів;
• внесення поправок до діючих законів та підзаконні акти;
• скасування діючих актів;
• офіційне тлумачення законів Парламентом;
• рішення Конституційного суду;
• офіційне тлумачення пленумів Верховного Суду і Арбітражного Суду
(для правозастосовної практики судів). У будь-якому випадку новий Цивільний
Кодексу слід розглядати як стабільну основу для подальшогорозвитку законодавства про некомерційні організації.
Становлення в Росії громадянського суспільства є основою ігарантією необхідності демократичних перетворень. Без самоорганізаціїрізноманітних громадських ініціатив неможливо по-справжньому ефективнефункціонування суспільних механізмів, їх природне реформування ірозвиток, а, отже, повноцінна, стійка й благополучне життялюдини. [5]
Складність і специфіка російської ситуації полягають у тому, що в силуісторичних причин основи громадянського суспільства і демократичноїдержави формуються у нас практично одночасно [6]. У цих умовахвони потребують взаємної підтримки. Зрозуміло, громадянське суспільствонеможливо встановити декретом зверху. Але держава може і повинназабезпечити стартові умови для формування інститутів громадянськогосуспільства.
У травні 1994р. в Підмосков'ї відбулася зустріч представників усіхгілок влади - депутатів, відповідальних працівників апарату
Державної Думи, Федеральних Зборів Російської Федерації,представників Адміністрації Президента Російської Федерації, Уряду
Російської Федерації. На цій зустрічі була вироблена концепціядержавної підтримки інститутів громадянського суспільства, якапередбачає, перш за все, розробку його законодавчої бази,правове регулювання інститутів громадянського суспільства. Статус цихінститутів до кінця не врегульоване в законодавчому порядку, що спричиняєза собою протиріччя в їхніх стосунках з державою.
Саме на реалізацію цієї концепції і були спрямовані зусилля Комітету
Державної Думи у справах громадських об'єднань і релігійнихорганізацій за дворічний період роботи. З огляду на свою профільнуспрямованість, Комітет включив до плану проектних робіт цілий блок законів,регулюють діяльність різних інститутів громадянського суспільства. Дочисла першочергових можна віднести закони (більшість якихрозроблялися в рамках зазначеного Комітету): «Про некомерційнихорганізації »[7]," Про громадські об'єднання »[8],« Про політичніпартіях »[9],« Про професійні спілки, права та гарантії їхдіяльності »[10],« Про благодійну діяльність та благодійніорганізації »,« Про зборах, мітингах, демонстраціях, ходах іпікетування ». «Про державну підтримку молодіжних і дитячихгромадських об'єднань »[11],« Про регулювання лобістської діяльності вфедеральних органах державної влади ».
Всі перераховані законопроекти розроблялися і розглядалися впакеті, тобто в ув'язці взаімообуславлівающіхся норм, що містяться в різнихзаконах, але зачіпають суміжні сфери суспільного життя.
який вступив в силу Федеральний закон «Про некомерційнихорганізації »[12] мав досить довгу і непросту історію розробки іприйняття. Перші його варіанти двічі виносилися на розгляд
Державної Думи ще влітку і восени 1994р., Але обидва рази були відхилені
Державною Думою у першому читанні. Основною причиною цього сталинедостатня відпрацьованість основних положень законопроекту, інеузгодженість цілого ряду що містяться в ньому норм з текстом прийнятого впершому читанні проекту частини I Цивільного Кодексу. Остаточне ухваленняпершої частини Цивільного Кодексу і вступ її в силу з 1 січня 1995р.послужили додатковим стимулом для істотної переробки зазначеногозаконопроекту. Федеральний закон
«Про некомерційні організації» багато в чому заповнив прогалини і виправивнедосконалості, наявні у параграфі 5 ГК РФ «Некомерційні організації».
Цей закон визначив основні форми некомерційних організацій і закріпивосновні принципи їх функціонування [13]. Однак, природно, він не взмозі утримувати докладного регулювання всіх аспектів некомерційноюдіяльності, що здійснюється в самих різних організаційно-правовихформах. Зокрема, значні відмінності існують у правовомурегулювання діяльності державних і недержавнихнекомерційних організацій, а в рамках недержавного сектораспецифічного регулювання вимагають некомерційні організації, створенікомерційними організаціями, або створені за ініціативою ряду фізичнихосіб, або окремим громадянином.
Основним, базовим законом для всіх форм і видів організованоїсуспільної діяльності є Федеральний закон "Про громадськіоб'єднаннях »(у первинному варіанті« Про право громадян на об'єднання »),який набув чинності 23 травня 1995р. Необхідність прийняття нового Закону,була викликана нагальною потребою:
- дати законодавчі гарантії реалізації громадянами «права наоб'єднання »[14], передбаченого Конституцією України;
- привести правову основу діяльності об'єднань громадян натериторії Російської Федерації відповідно до міжнародних договорів,а також з потребами практики створення громадських об'єднань,обганяє нормативне регулювання;
- створити базу для подальшого розвитку спеціального законодавствапро окремі види об'єднань громадян, що відображає структуру громадянськогосуспільства і створює необхідні умови для його розвитку в Російській
Федерації.
Новий Закон кардинально змінює правову основу відносин міждержавою та громадянським суспільством. Закон закріплює «принципидобровільності, рівноправності, самоврядування й законності »[15] діяльностігромадських об'єднань свободи асоціацій і закріплює право громадян
«Створювати на свій вибір громадські організації без попередньогодозволу державних органів »[16]. Новий закон чітко розділяє сферудержавної діяльності і громадської ініціативи. Перешкоджаючибезконтрольного витрачання державної власності, спробамдержави підім'яти під себе народжується громадянське суспільство,
Федеральний закон забороняє державним органам ставати
«Засновниками» [17] будь-яких видів громадських об'єднань. Будучи націленимна створення адекватних умов для найбільш повної реалізаціїконституційного права громадян на об'єднання, новий Закон дозволяєоб'єднанням самим вибирати організаційно-правову форму свогоіснування з описаних у тексті Закону - від громадського фонду дооргану громадської самодіяльності, громадських установи, організації,руху.
Важливою особливістю Федерального закону є його універсальність --він залишає достатньо свободи для подальшого нормотворчості, незачіпаючи специфіку діяльності конкретних видів об'єднань - партій,профспілок, благодійних організацій і т. д., встановлюючи для нихлише загальнообов'язкові принципи. Але, до тих пір, поки ці спеціальні законине будуть прийняті, всі види недержавних ініціативних об'єднаньгромадян, не переслідують мети отримання прибутку, можуть створюватися ідіяти у згаданій Федеральним законом «Про громадськіоб'єднаннях »(крім релігійних організацій, про які вже існуєспеціальне законодавство).
Безумовно, новий Закон не позбавлений окремих недоліків і потребуєподальшої коректування, підказаної безпосередній практикою йогозастосування. Зокрема, виникли конкретні питання за статтею 14 Закону,що стосується територіальної сфери діяльності громадських об'єднань, асаме: що розуміти під здійсненням діяльності «в межах одногосуб'єкта Російської Федерації »[18] для регіонального громадськогооб'єднання (дві або більше адміністративно-територіальних утворень абобільше половини і т. д.) на відміну від місцевого громадського об'єднання.
Питання дуже важливе при застосуванні його на практиці, і відповідніположення Федерального закону, безумовно, варто було б прописати більшедокладно. Справа в тому, що регіональне громадське об'єднанняздійснює свою діяльність в межах території суб'єкта Російської
Федерації. При цьому вона повинна мати свої структурні підрозділи вмуніципальних утвореннях, що входять до складу даного суб'єкта Російської
Федерації. Кількість же структурних підрозділів, необхідних дляотримання статусу регіонального громадського об'єднання, визначаєтьсянормативними актами відповідного суб'єкта Російської Федерації. У ційзв'язку було б бажано Міністерству юстиції Російської Федерації черезсвої органи юстиції ініціювати поставку питання перед законодавчими
(представницькими) органами суб'єктів Російської Федерації про прийняттявідповідних нормативних актів, що визначають територіальнуструктуризацію громадських об'єднань і необхідну кількість їхпідрозділів (відділень, філій, представництв чи організацій) дляотримання статусу регіонального громадського об'єднання. Та й взагаліпоняття «здійснення діяльності в межах певної території»вимагає недвозначного законодавчого визначення.
Певні труднощі виникли у Міністерства юстиції приздійсненні «реєстрації міжнародних громадських об'єднань» [19],тлумачення того, що слід розуміти під створенням російськимигромадськими об'єднаннями своїх структурних підрозділів в іноземнихдержавах і з якого часу їх слід вважати створеними. У Законіповинні бути чітко прописані правові норми, що стосуються проблем створенняміжнародних громадських об'єднань і питань міжнародних зв'язківгромадських об'єднань, включаючи відкриття відділень, філій тапредставництв в іноземних державах.
Здається, що немає необхідності зараз зупинятися на всіхвиникають питання, пов'язані з практикою застосування Федерального закону,
З федеральним законом "Про громадські об'єднання» тісно пов'язаний
Закон «Про політичні партії» [20]. Політичні партії розглядаютьсяяк особливий вид громадських об'єднань. Від усіх інших видів громадськихоб'єднань політичні партії відрізняються тим, що вони беруть активну участь уполітичного життя і прагнуть до завоювання і здійснення державноївлади.
У Російській Федерації в даний час процес формування партіййде досить інтенсивно.
Безперечною перевагою Федерального закону «Про політичні партії»є те, що він тісно взаємопов'язані з Федеральними законами «Про основнігарантії виборчих прав громадян Російської Федерації »,« Про виборидепутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації »і з базовим законом "Про громадські об'єднання», що дозволяє взначною мірою уникнути протиріч і різночитань узаконодавстві.
Регулюючи відносини, що виникають у зв'язку з реалізацією громадянамиконституційного права на ідеологічне та політичне різноманіття. Закон
«Про політичні партії» представляє широкі демократичні праваполітичним партіям у плані їх утворення та діяльності.
Важлива роль у становленні та розвитку громадянського суспільства відводитьсятаким громадських формувань як профспілки. Специфіка завдань і положенняпрофспілок в соціально-політичній системі громадянського суспільствазумовлює особливість їх правового статусу. Права профспілокспрямовані, перш за все, на забезпечення захисту прав та інтересів найманихпрацівників у їх відносинах з роботодавцем і життєдіяльності самихпрофспілок як організації трудящих.
Дуже важливо закріпити законодавчо в цілісній системі ці права,визначивши особливий правовий статус професійних спілок. На це іспрямований Федеральний закон «Про професійні спілки, їх права тагарантії діяльності »[21].
У Законі закладені демократичні принципи, що відкривають сприятливіможливості для діяльності профспілок у частині захисту інтересівтрудящих, гарантують їм подібну діяльність і що найважливіше --що відповідають вимогам громадянського суспільства, його взаєминам здержавою. Зокрема, у Законі закладені правові норми,передбачають незалежність діяльності профспілок від органіввиконавчої влади та місцевого самоврядування, від роботодавців,політичних та інших громадських організацій; заборона будь-якоговтручання, спрямованого на обмеження прав профспілок,перешкоджання здійсненню їх статутної діяльності, їхсамостійності в утвердженні своїх статутів і регулювання внутрішніхвідносин.
У той же час багато положень Федерального закону викликають сумніви,носять спірний характер. Зокрема, наділення профспілок правами поздійснення контролю за дотриманням законодавчих та інших нормативнихактів (про працю, про приватизацію і т. д.). Профспілки, безумовно, має правомати своїх представників у робочих комісіях з приватизації напідприємствах, щодо захисту трудових і соціально-економічних інтересівпрацівників, проте функції нагляду і контролю за дотриманнямзаконодавства здійснюють відповідні органи в межах їхкомпетенції. Характерна для Закону і зайва деталізація ряду положень,досить докладно викладених у родовому нормативному акті - Федеральномузаконі "Про громадські об'єднання» [22].
Важливою формою прояву ініціатив та участі громадян у вирішеннісоціальних проблем є благодійна діяльність. Відсутністьцілісної системи законодавства, що враховує специфіку та вимоги досучасному рівню розвитку благодійності в Росії визначилинеобхідність розробки Федерального закону «Про благодійноїдіяльності та благодійні організації »[23]. На початку серпня 1995року зазначений Закон вступив в силу. При всіх позитивних моментах Законуі досить грунтовної його опрацьованості, передбачені в ньому заходиконтролю за діяльністю благодійних організацій, підстави і заходивідповідальності за порушення законодавства про них, недостатньозабезпечені конкретним механізмом реалізації, процедурами і регламентами,сформульовані в загальній формі, що може призвести, з одного боку, донеадекватного втручання державних органів у діяльністьблагодійних організацій, до розширеного тлумачення компетенціїтаких органів, і, з іншого боку, може спричинити за собою практикуухилення організацій, які називають себе благодійними, від контролю заїхньою діяльністю і від відповідальності за які допускаються ними порушення.
Прийняття Федерального закону «Про благодійної діяльності таблагодійні організації »створює основу правового регулюванняблагодійної діяльності, форми її підтримки органами державноївлади та органами місцевого самоврядування, особливості створення тадіяльності благодійних організацій.
У сфері регулювання особливостей різних видів некомерційнихорганізацій діють безліч інших законів та нормативно-правових актів.
Ще раз слід зазначити, що основу правового регулюваннянекомерційних організацій як різновиду юридичних осіб складаютьнорми ЦК РФ. Оскільки некомерційні організації створюються в різних,що володіють особливою специфікою, формах, причому кожна з яких, у своючергу, може існувати в різноманітних видах, то і правоверегулювання відповідних некомерційних організацій вельмиспецифічно [24]. Природно, що питома вага в ньому мають норми законів,визначають правове становище і особливості тих чи інших різновидівнекомерційних організацій.
-----------------------
[1] Юр'єв С.С. Правовий статус громадських об'єднань. М., 1996. с. 34.
[2] Там же, с. 36.
[3] Відомості Верховної РФ.1995. № 21. Ст. 1930 (з подальшимизмінами та доповненнями).
[4] Цивільний кодекс Російської Федерації від 30.11.94. № 51-ФЗ. Частинаперше. Статті 116-123.
[5] Юр'єва Т.В. Неприбутковий сектор (альтернатива бізнесу і державі).
М., 1994, с.12
[6] Там же. С. 22-24.
[7] Відомості Верховної РФ. 1996. № 3. Ст.145.
[8] Там же. 1995. № 21. Ст. 1930.
[9] Там же. 2001. № 29. Ст. 2950.
[10] Там же. 1996. № 3. Ст. 148.
[11] Там же. 1995. № 27. Ст. 2503.
[12] Відомості Верховної РФ. 1996. № 3. Ст.145
[13] ФЗ «Про некомерційні організації» від 12.01.96. № 7-ФЗ.
[14] Конституція Російської Федерації, прийнята на всенародному голосуванні
12 грудня 1992 (далі Конституція РФ), п. 1 ст. 30.
[15] ФЗ "Про громадські об'єднання», п. 1 ст.15.
[16] ФЗ "Про громадські об'єднання», п. 3 ст.3.
[17] Там же, п. 7 ст. 19.
[18] ФЗ "Про громадські об'єднання», п. 5 ст.14.
[19] Там же, п.3 ст. 21.
[20] Відомості Верховної РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
[21] Відомості Верховної РФ. 1996. № 3. Ст. 148.
[22] Відомості Верховної РФ. 1995. № 21. Ст. 1930 (з подальшимизмінами та доповненнями).
[23] ФЗ «Про благодійну діяльність та благодійні організації»від 11 серпня 1995 року № 135-ФЗ (ред. від 25.07.02г.)
[24] Некомерційні організації: правове становище, законодавство,установчі документи./Под ред. М. Ю. Тихомирова. - М,: 1998. с. 1-5.
