Сучасна практика економічної діяльності потребує, як відомо, в різноманітних правових формах організації та регулювання господарських зв'язків. Договір застосовується в цій площині давно і успішно, є юридичною інструментом облаштування господарського життя. Однак така традиційність існування та оформлення договірних взаємовідносин між господарюючими суб'єктами не виключає введення нових, раніше не згадуваних у законодавстві правових понять і категорій. До такого роду новел слід віднести і категорії публічних договорів, в узагальненому вигляді потрапила в арсенал чинного економічного законодавства з набранням чинності частини першої нового Цивільного кодексу Російської Федерації (далі - ЦК РФ).
Поняття публічного договору
Під публічним договором у ст. 426 ГК РФ розуміється договір, укладений комерційною організацією і встановлює її обов'язки з продажу товарів, виконання робіт або надання послуг, що така організація за характером своєї діяльності повинна здійснювати стосовно кожного, хто до неї звернеться.
Фізичні та юридичні особи вільні у встановленні своїх прав і обов'язків на основі договору й у визначенні будь-яких не суперечать законодавству умов договору.
Будучи угодою сторін, класичний договір будується на основі дотримання принципу свободи договору, що відповідає духу конкурентних почав ринкових відносин. Гарантією реалізації цих базових положень служить законодавчо оформлений у п. 1 ст. 421 ГК РФ заборона на будь-яке спонукання до укладання договорів. Виключення з нього зроблено лише для двох категорій обставин:
1) коли обов'язок укласти договір передбачена законом, у тому числі і ГК РФ;
2) коли обов'язок укласти договір прийнята з волі самого учасника зобов'язальних відносин. Добровільно прийняте зобов'язання щодо укладення того чи іншого договору цілком відповідає розумінню останнього як угоди двох або декількох осіб про встановлення, зміну або припинення цивільних прав та обов'язків (п. 1 ст. 420 ГК РФ).
Таке зобов'язання виникає, наприклад, з попереднього договору юридично рівних сторін (ст. 429 ГК РФ). Але не завжди юридична рівність сторін, гарантоване правовою нормою, так само сильно підкріплена економічно. У цьому випадку слід адресуватися до категорії публічного договору, що відноситься саме до тієї групи перерахованих вище обставин, коли обов'язок укласти договір передбачена законом. Цивільний кодекс (п. 3 ст. 426) не допускає відмови комерційної організації від укладення публічного договору за наявності можливості надати споживачеві відповідні товари, послуги або виконати для нього певні роботи. А при необгрунтованому ухиленні комерційної організації від укладення публічного договору інша сторона має право звернутися до суду з вимогою про спонукання укласти договір.
Учасники та умови публічного договору
Таким чином, шляхом запровадження категорії (типу) публічного договору законодавець намагається забезпечити оптимальне задоволення у певних сферах потреб економічно слабкої сторони, тобто в основному масового споживача. Отже, саме споживачі виступають на стороні контрагента комерційної організації, що, погодившись з характером своєї господарської діяльності, повинна здійснювати конкретні дії (продати товар, виконати роботу, надати послугу) відносно кожного, хто до неї звернеться. Областю економічної активності такого роду організацій є звичайно сфера задоволення суспільних потреб (наприклад, перевезення транспортом загального користування, послуги зв'язку, енергопостачання, медичне та інше обслуговування). Дана сфера діяльності і визначає об'єкти зароджуються зобов'язань.
Зміст що виникають при цьому правовідносин полягає в обов'язки даної організації укласти і виконати договір. Подібна обов'язок передбачена і в ст. 26 Закону РФ "Про захист прав споживачів". У ній прямо закріплено, що виконавець, який займає домінуюче становище на ринку, зобов'язаний укласти зі споживачем договір на виконання робіт або надання послуг, за винятком випадків, якщо він доведе, що їх виконання (надання) виходить за рамки його статутної діяльності або виробничих можливостей. При цьому домінуючий на ринку суб'єкт повинен організовувати свою виробничу чи іншу господарську діяльність так, щоб потреби громадян задовольнялися належним чином і безперебійно.
З наведеної норми видно, що обов'язок щодо укладення договорів на виконання робіт або надання послуг пов'язується не тільки з фактичним характером діяльності суб'єкта господарювання або його виробничими можливостями (як це передбачено у пп. 1, 3 ст. 426 ГК РФ), а й з рамками його статутної діяльності. Тут слід уточнити, що в даний час відповідно до п. 1 ст. 49 і п. 2 ст. 52 ГК РФ допускається існування як загальної, так і спеціальної правоздатності юридичних осіб. Предмет та цілі діяльності комерційної організації обов'язково визначаються установчими документами лише в особливих, передбачених законом випадках. Мабуть, тому ст. 426 ЦК України пов'язує реалізацію норм про публічних договорах з характером фактичної діяльності суб'єкта, а не з її формальним відображенням в установчих документах. Але разом з тим і раніше в судовій практиці враховувалося, що діяльність виконавця, що відповідає статутним завданням, навіть при відсутності прямих вказівок про це в установчих документах не можна розцінювати як виходить за рамки статутної.
Крім того, адресатом обов'язків, викладених у ст. 26 Закону про захист прав споживачів, є не будь-який господарюючий суб'єкт, а виключно з домінуючим становищем на федеральному або регіональному товарних ринках у сфері виконання робіт або надання послуг. Навпаки, у ст. 426 ГК РФ такий спеціальний суб'єкт не згадується, що дозволяє поширити її положення на більш широкий суб'єктний склад.
Загальна норма ст. 26 Закону про захист прав споживачів була відображена і в підзаконних актах, тобто в правилах надання окремих видів послуг, затверджених Кабінетом Міністрів України. Так, п. 33 Правил надання послуг телеграфного зв'язку (затверджені постановою Уряду РФ від 23 квітня 1994 року № 347) закріпив за господарюючим суб'єктом з домінуючим становищем у сфері надання певної послуги телеграфного зв'язку обов'язок укласти відповідний договір. Підставами для звільнення від неї не могли служити обставини, що свідчать про неналежної організації виробничого процесу. До них Пленум Верховного суду РФ у своїй постанові від 29 вересня 1994 року № 7 "Про практику розгляду судами справ про захист прав споживачів" відніс, наприклад, відсутність у відповідача на час звернення споживача необхідної кількості сировини і матеріалів, комплектуючих виробів, запасних частин. В даний час, використовуючи термінологію ст. 426 ГК, посилання на наведені обставини можуть розглядатися як необгрунтоване ухилення комерційної організації від укладення публічного договору.
Відповідно до положень ГК РФ умови договору можуть визначатися:
- На розсуд сторін, що укладають конкретний договір;
- Зразковими умовами, розробленими для договорів відповідного виду, опублікованими в пресі і застосовуються сторонами договору;
- Відповідними звичаями ділового обороту
- Обов'язковими для сторін правилами, що містяться в правових актах.
Стосовно до типу публічного договору особливого значення набувають останні правила, встановлені законом і іншими правовими актами, що діють у момент його укладення. Такого роду правила (типові договори, положення), обов'язкові для сторін при укладенні та виконанні публічних договорів, має право видавати у випадках, передбачених законом, Уряд РФ. Як приклад можна назвати Правила надання послуг з вивезення твердих і рідких побутових відходів (затверджені постановою Уряду РФ від 26 вересня 1994 року № 1099), Правила надання готельних послуг в Російській Федерації (затверджено постановою Уряду РФ від 15 червня 1994 року № 669) і ін
У них, зокрема, визначаються:
- Обов'язковий і додатковий обсяг послуг, що надаються;
- Їхні якісні характеристики;
- Спеціальні права та обов'язки суб'єкта господарювання - виконавця;
- Пільги для окремих категорій споживачів;
- Ценообразовательная процедура.
Зупинимося докладніше на двох останніх елементах, що мають важливе значення при формуванні умов публічного договору.
Ціна як складова договірних відносин визначається угодою сторін або регулюється уповноваженими державними органами. Тому можливість державного регулювання цін (тарифів) закладається і в галузі використання публічного договору. Наприклад, у Федеральному законі "Про зв'язок", у Правилах надання послуг телеграфного зв'язку обумовлюється, що по окремих видах послуг і для певних господарюючих суб'єктів тарифи регулюються державою.
Але існує, на жаль, і така практика, коли органи виконавчої влади на місцях здійснюють не передбачене законодавством регулювання цін і тарифів. Дані дії неприпустимі і не мають під собою будь-якої правової основи. Щоб внести визначеність у це питання і уникнути в подальшому неправомірних обмежень прав підприємств в області ціноутворення, необхідно, на наш погляд, нормативно оформити перелік сфер господарської діяльності та її результатів (товарів, робіт, послуг), щодо яких передбачено той чи інший механізм державного регулювання цін (тарифів).
Одночасно доцільно визначити комплекс правомочностей державних органів у сфері цінового регулювання та контролю за її реалізацією, а також розмежувати їх між федеральними органами виконавчої влади та органами виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації.
Законодавча база для подібної системи цінового регулювання почала формуватися в нашій країні одночасно з виходом федеральних законів "Про зв'язок" (ст. 21), "Про державне регулювання тарифів на електричну і теплову енергію в Російській Федерації" (ст. 2, 5-6) , а також Указу Президента РФ від 28 лютого 1995 року № 221 "Про заходи щодо впорядкування державного регулювання цін (тарифів)" та однойменного постанови Уряду РФ від 7 березня 1995 року № 239. У них намічається перехід до державного регулювання цін в основному тільки на продукцію природних монополій [1] і визначається перелік сфер і повноважень органів виконавчої влади федерального та регіонального рівнів в області цінового регулювання. Надалі належить здійснити їх деталізованість і наповнити конкретним змістом багато юридичні категорії.
Проблеми цінового регулювання в галузі застосування публічних договорів тісно пов'язані і з питаннями споживчих пільг, більшість з яких носить яскраво виражений ціновий характер. Взагалі надання будь-яких пільг (у тому числі й цінових) для окремих категорій споживачів, у згоді з принципом рівнодоступності, є винятком із загального правила, сформульованого в п. 2 ст. 426 ГК РФ. Ціна товарів (робіт, послуг), а також інші умови публічного договору встановлюються однаковими для всіх споживачів. Пільги як виключення з чинного правового режиму надаються тільки у випадках, передбачених або законом, або іншими правовими актами, і повинні стосуватися не окремих споживачів, а їх категорій (груп).
Згідно з п. 5 тієї ж статті ЦК умови договору, що не відповідають зазначеним вимогам, є нікчемною. Крім споживчих існують пільги для самих підприємств. Наприклад, відповідно до ст. 7 Закону про конкуренцію органам виконавчої влади забороняється необгрунтовано наділяти окремого господарюючого суб'єкта або декількох господарюючих суб'єктів пільгами, що ставлять їх у переважне положення по відношенню до інших господарюючих суб'єктів, що працюють на ринок того ж товару. Така заборона необхідний з метою створення об'єктивних умов для добросовісної конкуренції на ринку.
Там же, де вона з економічних причин нерентабельна (наприклад, при природної монополії), має діяти спеціальна система регулювання. Будучи її складовою частиною, публічний договір зможе стати правовою формою впливу держави на сфери природної монополії [2]. Тим більше, що багато хто з них прямо перераховані в аналізованої ст. 426 ГК РФ і, отже, збігаються з областю застосування публічного договору. Загалом же принцип встановлення однакових умов публічного договору для всіх споживачів дозволяє уникнути різного роду зловживань, дискримінацій споживачів (особливо з боку регульованих монополій) і застосувати типові договірні форми.
Укладення публічного договору
Правові норми частини першої ГК РФ закріплюють цілий ряд обмежень для комерційних організацій, визначених у п. 1 ст. 426, за висновком публічних договорів.
Серед них важливо відзначити наступні.
1. Комерційна організація не має права встановлювати необгрунтовані з точки зору чинного законодавства переваги однієї особи перед іншим щодо укладення публічного договору. Таке перевага повинна бути передбачено законом або іншими правовими актами (наприклад, у вигляді позачергового обслуговування).
2. Комерційна організація не має права відмовитися від укладення публічного договору, якщо в неї є можливості для надання споживачу необхідних товарів, послуг, робіт. Необгрунтоване ухилення комерційної організації від укладення публічного договору, тобто неукладання зобов'язаним підприємством конкретного договору без достатніх на те причин, розглядається як правова підстава для звернення споживача до суду з вимогою про спонукання укласти договір і про відшкодування завданих збитків. Сторона, яка необгрунтовано ухиляється від укладення договору, повинна відшкодувати такі збитки згідно зі ст. 15 і п. 4 ст. 445 ГК РФ.
Для реалізації зазначених норм, як видно, буде мати ключове значення, наскільки виробничо і юридично обгрунтовано ухилення відповідної комерційної організації від укладення публічного договору. Практика застосування попереднього нинішньому ГК законодавства у сфері обов'язкового укладання договорів (насамперед, у зв'язку зі ст. 26 Закону про захист прав споживачів) свідчить, що зобов'язана юридична особа, яка прийняла всіх залежних від нього заходів з належної організації своєї господарської діяльності, в принципі може бути звільнено від обов'язку укласти договір з мотивів неможливості виконання конкретного замовлення споживача, тому що його виконання перевищує виробничі (наприклад, технологічні) можливості підприємства.
Отже, поява в нашому законодавстві спеціального інституту публічного договору обумовлено необхідністю захисту інтересів споживачів як економічно слабкої сторони. Найбільшою мірою інтереси споживачів забезпечуються за допомогою добросовісної конкуренції. У тих сферах, де вона з тих чи інших причин відсутній, споживач потребує особливого захисту, а підприємства - у продуманій системі регулювання. Публічний договір застосовується і в тому, і в іншому випадку. Тому його можна розглядати як складову частину системи державного регулювання економічних відносин в Росії.
Примітки.
1. Природна монополія та її сфери визначені в Указі Президента РФ від 28 лютого 1995 року № 220.
2. Детальніше див: Тотьев К. Державна і природна монополії// Закон, 1995, № 4, с. 60-63.