Пожежна безпека об'єктів будівництва м. Москви: зміни законодавства, проблеми та тенденції

В.С. Тимошин

Більше роки минуло після прийняття Федерального закону № 232-ФЗ від 18.12.2006 «Про внесення змін до Містобудівна кодекс Російської Федерації і деякі інші законодавчі акти Російської Федерації »(далі по тексту - ФЗ № 232). Відповідно до цього закону органи державного пожежного нагляду МНС Росії були позбавлені можливості вести нагляд за дотриманням вимог пожежної безпеки при здійсненні містобудівної діяльності.

Це та участь у комісіях з вибору майданчиків і в прийманні завершених будівництвом об'єктів, і контроль за будівництвом, а також узгодження проектної документації.

Внесені законом зміни в порядок здійснення контролю за містобудівної діяльністю повинні були, на думку розробників закону, створити передумови для розвитку сприятливих умов на шляху здійснення процесу зі зведення будівель. Ліквідувати зайві адміністративні бар'єри, впорядкувати сам процес будівництва.

Однак цього не сталося. Фактично відбувся розрив організаційно-структурної зв'язку наглядових органів на всіх етапах створення будинків та їх експлуатації. Склалася ситуація, коли Комітет міста Москви з державної експертизи проектів і ціноутворення в будівництві (далі - МГЕ) розглядає і погоджує проектну документацію, Комітет державного будівельного нагляду міста Москви (далі - Комітет) веде контроль за будівництвом і приймає об'єкти в експлуатацію, а органи державного пожежного нагляду (далі - ДПН) здійснюють нагляд за об'єктами тільки після їх приймання в експлуатацію.

Разом з тим з Державного пожежного нагляду МНС Росії на підставі Федерального закону «Про пожежну безпеку» від 21.12.1994 № 69-ФЗ ніхто не знімав функцій щодо попередження пожеж, запобігання загибелі людей, а також по розслідування причин, що сприяють її виникненню, і з розгляду адміністративних справ про порушення вимог пожежної безпеки.

До жаль, доводиться констатувати, що ситуація не просто погіршилася, вона призвела до послаблення контролю за якістю реалізованих заходів щодо протипожежного захисту об'єктів, що проектуються і до зниження рівня пожежної безпеки як на споруджуваних, так і на закінчених будівництвом і реконструкцією об'єктах.

І це незалежно від того, об'єкт це капітального будівництва або існуюча будівля.

Це не голослівне твердження. Так, у 2007 р. на що будуються, реконструюються і капітально ремонтуються об'єктах міста Москви сталося 98 пожеж. За порівняно з 2006 р. їх кількість збільшилася на 75% - з 56 до 98 випадків. Чи не кращу картину ми спостерігаємо і в цьому році. За підсумками I кварталу 2008 р. було зафіксовано вже 37 пожеж з матеріальними збитками 511 49 руб. (у 2007 р. за той же період сталося 23 випадки). Тобто кількість пожеж збільшилися більш ніж у 1,5 рази (або на 60,9%), а збитки від них більш ніж в 100 разів - з 5 370 руб. до 511 499 руб. відповідно.

Але що найстрашніше - спостерігається зростання кількості загиблих на пожежах в чотири рази (цього року 4 особи, в минулому році загинув тільки один чоловік).

Далі мені б хотілося більш детально зупинитися на фактичний стан справ в галузі забезпечення пожежної безпеки на об'єктах містобудівного комплексу.

Відсутність на момент введення в дію ФЗ № 232 нормативних правових актів, у тому числі МНС Росії, що регламентують порядок розгляду та погодження відступів від вимог пожежної безпеки, ускладнило роботу багатьох проектних організацій. Процес узгодження, а значить і будівництва, фактично був припинений. З метою заповнення нормативно-правового вакууму в період інтенсивного будівництва унікальних і особливо важливих об'єктів, у тому числі висотних багатофункціональних комплексів, об'єктів з масовим перебуванням людей, підземних транспортних тунелів, що вимагають підвищеного рівня забезпечення пожежної безпеки, Управлінням державного пожежного нагляду Головного управління МНС Росії по м. Москві (далі - УГПН) спільно з МГЕ в лютому 2007 р. був розроблений на перехідний період, до виходу відповідних нормативних документів, Регламент взаємодії, який був узгоджений в МНС і затверджений першим заступником мера Москви В.І. Рєсін.

Однак у міру створення Управління пожежної безпеки будівель і споруд в МГЕ (далі - УПБ МГЕ) реалізація основних положень Регламенту стала неможлива. Так, члени Експертної ради від МГЕ, що володіють правом вирішального голосу, стали ухилятися від участі в засіданнях Ради (з восьми проведених рад у лютому-червні 2007 р. тільки на трьох були присутні представники МГЕ). Це призвело до того, що співробітники МГЕ фактично перестали володіти інформацією про що розглядаються і прийнятих рішеннях.

В остаточному підсумку склалася ситуація, коли організаціям інвесторів, замовників і генпроектувальником доводилося на вимогу МГЕ по кілька разів звертатися до УГПН за різними роз'ясненнями. Таке становище не змінилося і в даний час.

Враховуючи всі ці факти, а також те, що в березні 2007 р. в Мін'юсті Росії пройшов офіційну процедуру державної правової експертизи наказ МНС Росії від 16.03.2007 № 141, завдяки якому було створено правове поле для узгодження відступів від вимог пожежної безпеки тільки органами державного пожежного нагляду, нами Регламент взаємодії з МГЕ був розірваний.

На підставі розробленого Положення про організацію роботи Нормативно-технічної ради (далі - НТР) в нього крім співробітників УГПН були включені як представники пожарнотехніческіх науково-дослідних закладів, так і представники новостворених пожежних управлінь МГЕ і Комітету.

НТС фактично став правонаступником що діяв раніше Експертної ради УГПН, на якому розглядалися принципові технічні рішення щодо забезпечення пожежної безпеки.

В 2007 в УГПН було проведено 18 засідань НТС, на яких розглянуто 162 матеріалу, за аналогічний період 2006 р. проведено 10 засідань Експертної ради, на яких розглянуто 55 матеріалів. У 2008 р. вже проведено 5 засідань та розглянуто 40 матеріалів.

Разом з тим представники МГЕ, посилаючись на свої внутрішньовідомчі документи, продовжують не просто ігнорувати всі засідання Ради, але і постійно піддають сумнівам саму законність його проведення і прийнятих ним рішень, компетентність фахівців, що входять до складу НТР. І це при тому, що більша частина співробітників УПБ МГЕ раніше працювали в ДПН, а деякі брали безпосередню участь у роботі експертних рад.

Крім того, УПБ МГЕ при розгляді більшості проектів, розроблених на підставі Технічних умов на проектування протипожежного захисту (далі - ТУ), узгоджених у встановленому порядку НТС, вказується на невідповідність проектних матеріалів ТУ. Мабуть, керівництво УПБ МГЕ не зовсім орієнтується в порядок розгляду та погодження проектно-кошторисної документації, визначеному Положенням про порядок організації та проведення державної експертизи проектної документації і результатів інженерних вишукувань, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 05.03.2007 № 145. Адже після узгодження ТУ на НТС проектні організації розробляють проектну документацію, яка надходить безпосередньо на розгляд до МГЕ, а не УГПН, і на даному етапі УГПН не має права контролювати прийняті проектні рішення і не несе за них відповідальність.

Ще одне важливе питання - організація роботи з розробки нових нормативних правових актів, що містять вимоги з пожежної безпеки та за корегування вже існуючих документів. Дуже шкода, що УГПН або залучається до цієї роботи тільки на заключних етапах, або зовсім не залучається.

В Як приклад може служити те, як у ВАТ «ЦНІІПжіліща» проводиться робота по коригування МГСН 4.19-2005 «Тимчасові норми і правила проектування багатофункціональних висотних будинків і будинків комплексів у місті Москві », в відкоригованому варіанті якого передбачені значні послаблення вимогам пожежної безпеки, такі як зменшення меж вогнестійкості основних будівельних конструкцій будівлі в залежності від пожежного навантаження на поверхах, збільшення висоти пожежних відсіків більше 50 м, використання в якості шляхів евакуації пожежних ліфтів, скасування вертолітних майданчиків на відстані не більше 500 м від будівлі та ін

Даний документ має дуже велике значення для нашого міста, адже тільки завдяки йому вдалося заповнити створюється вакуум у федеральних нормах і удосконалювати (конкретизувати) основні положення вимог пожежної безпеки стосовно до унікальних і особосложним столичним об'єктам.

Дуже хотілося б відзначити в цій статті не лише негативні, а й позитивні моменти в нашій спільній роботі як з органами виконавчої влади м. Москви, так і з Комплексом архітектури, будівництва, розвитку та реконструкції міста. Це і розробка Галузевої схеми розміщення пожежних депо в Москві, відображає перспективу висотного будівництва, освоєння нових територій, а також передислокацію ряду пожежних депо (підсумком цієї роботи стало постанова Уряду Москви від 6 лютого 2007 р. № 78-ПП); і коректування територіальних містобудівних нормативів (у тому числі МГСН 4.18-99 «Підприємства побутового обслуговування населення», МГСН 5.01-06 «Стоянки легкових автомобілів », та ін); і спільна робота у Робочій групі з забезпечення проектування, моніторингу пристрої фасадних систем для висотного будівництва та унікальних будівель, і участь на постійній основі в роботі громадського містобудівної ради при мері Москви та архітектурного ради міста Москви.

Можна ще дуже багато розповідати про ту роботу, яка ведеться в нашому місті по питань забезпечення пожежної безпеки в галузі містобудування, але це тема вже для іншої статті.

Далі мені хотілося б зупинитися на питаннях контролю за будівництвом і прийманням об'єктів в експлуатацію.

Даними функціями, як було сказано раніше, наділений Комітет державного будівельного нагляду м. Москви, в структурі якого на початку поточного року було створено управління пожежного нагляду (далі - УПН Комітету), яке повністю укомплектовано відповідно до затверджених Урядом Москви штатами, і його чисельність становить майже 100 людей. Раніше ці обов'язки виконувала близько 1 000 співробітників УГПН. Цей факт, як і те, що в Комітеті відсутня система підготовки фахівців з пожежної безпеки, вказує на деяку нездатність УПН Комітету охопити всі об'єкти містобудування, кількість яких в даний час не зменшилася (складає більше 3 000), не кажучи вже про якість проведених перевірок.

Дуже шкода, що керівники Комітету та УПН Комітету, незважаючи на численні звернення УГПН на свою адресу, продовжують на свій розсуд трактувати як положення ст. 1 в частині здійснення державного пожежного нагляду, так і ст. 20.4 і 23.34 Кодексу Російської Федерації про адміністративні правопорушення, згідно з якими вони мають право складати протоколи, але не наділені повноваженнями розглядати справи про порушення вимог пожежної безпеки і приймати по них рішення. Минуло вже більше року після прийняття ФЗ № 232, а на адресу УГПН не надійшло жодного матеріалу, що свідчить про виявлені порушення правил пожежної безпеки при проведення заходів з контролю на об'єктах капітального будівництва. Даний факт може говорити тільки про одне - що порушень немає. Однак проведений нами аналіз пожеж, які сталися на піднаглядних Комітету об'єктах, свідчить про зворотне. Так, більше половини пожеж в 2007 р. (58 - більше 57%) відбулося на об'єктах, на які дозвіл на будівництво було видано безпосередньо Комітетом. Така ж ситуація і в 2008 р., коли на піднаглядних Комітету об'єктах сталося 22 випадки (більше 60%), причому один з них з масовою загибеллю людей.

Пожежа 11 лютого цього року з масовою загибеллю людей відбувся в приміщенні на 30-м поверсі 36-поверхової будівлі, що будується житлового комплексу «Ізмайловський» по 4-й Парковій вул., Вл. 16 (замовник - ДКС «Дирекція будівельних об'єктів № 3», генпідрядник - ТОВ ДП "БМУ-2»), пристосованому під роздягальню будівельників. У внаслідок пожежі загинуло чотири особи, врятовано 15; обгоріла меблі, будівельні матеріали, а також частково обгоріли дерев'яні настили будівельних лісів. Передбачуваною причиною пожежі стало необережне поводження з вогнем. Всі матеріали по пожежі передані в міжрайонну Ізмайловський прокуратуру. Якщо ви звернули увагу, то ми знову бачимо явне нехтування керівників будівельних організацій елементарними правилами пожежної безпеки, які забороняють проживання робітників в споруджуваних будинках, тим більше в будинку, в якому не закінчені роботи по влаштуванню систем протипожежної захисту. За твердженням УПН Комітету, остання перевірка даної будівлі проводилась буквально за місяць до пожежі!

Всі це приводить до того, що порушники вимог пожежної безпеки просто ухиляються від відповідальності. Якщо найближчим часом керівництво Комітету не змінить свого ставлення до даного питання, ми будемо продовжувати спостерігати істотне погіршення обстановки з пожежами на новобудовах.

Разом з тим тільки в 2006 р. за порушення правил пожежної безпеки співробітниками УГПН було притягнуто до адміністративної відповідальності 824 фізичних особи, 190 юридичних особи та припинені будівельно-монтажні роботи на 8 об'єктах. Результати цієї роботи дозволили, незважаючи на збільшення обсягів будівництва, надати позитивну динаміку, і кількість пожеж скоротилося на 43%. Думаю, що коментарі в даному випадку зайві.

Наступне. В ході проведення перевірок по окремих пожеж органами дізнання УГПН був виявлено ряд випадків, коли термін дії дозволів на будівництво, виданих Комітетом до моменту початку опоряджувальних робіт, закінчився і не продовжувався. При цьому дозвіл на введення об'єкту в експлуатацію не видано. Внаслідок чого УПН Комітету помилково вважало, що в даний період часу воно не несе відповідальності за об'єкт. Але ж саме в період, коли ведуться оздоблювальні роботи, вірогідність виникнення пожежі найбільш висока, і в цей час фактично об'єкт випадає з-під нагляду як Комітету, так і УГПН. Адже УГПН повинен за законом виходити на об'єкт лише після введення його в експлуатацію! Якщо ж на об'єкті станеться пожежа прокуратура буде за чинним законодавству питати з УГПН, а не з Комітету. Нам же не надходить ніяка інформація, і ми не маємо можливості здійснювати контроль. Що це -- спроба в черговий раз перекласти всю можливу відповідальність на УГПН? До жаль, іншого я не бачу.

Ось найбільш характерні приклади пожеж на об'єктах даної категорії:

-- 19 лютого 2008 на території ГМЗ «Царицино» в оранжерейному комплексі № 2 по вулиці Дольська, д. 1 (дозвіл на будівництво Комітету Державного будівельного нагляду м. Москви № RU 77215000-000443 від 11.05.07, термін дії закінчився 10.08.07), в внаслідок чого постраждала 1 особа, а також були знищені унікальні деревоклеение конструкції;

-- 24 лютого 2008 в будівлі, що будується багатофункціонального торговельного центру з Біловезькій вулиці, вл. 21 (дозвіл на будівництво Комітету Державного будівельного нагляду м. Москви № RU 77162000-000299 від 02.04.07, термін дії закінчився 01.12.07). Пожежею було знищено будівельні риштування та опалубка на площі близько 200 кв. м.

Це далеко не повний перелік пожеж.

Далі: розгляд робочої документації та подальша приймання об'єктів в експлуатацію.

До 2007 УГПН при проведенні перевірок об'єктів, що будуються оцінювалося також і якість випускається робочої документації, її відповідність раніше узгодженим проектом і протипожежним вимогам будівельних норм і правил (СНиП). Хто сьогодні займається цим, не зовсім зрозуміло.

Проведена УГПН робота з оцінки відповідностінаслідком прийнятих об'єктів і реалізованих на них проектних рішень вимогам пожежної безпеки показала, що, по всій видимості, ніхто.

Відсутність контролю за даним напрямком неминуче призведе до зниження рівня забезпечення протипожежного захисту об'єктів, що проектуються, зростанням кошторисної вартості їх будівництва, переробки проектних рішень і переробці побудованих будинків. Що сьогодні ми вже і спостерігаємо. Це не просто слова - є конкретні факти.

Так, в 2007-2008 рр.. УГПН було перевірено 166 об'єктів, прийнятих в експлуатацію Комітетом, за результатами яких було виявлено ряд грубих порушень діючих протипожежних вимог будівельних норм і правил. До адміністративної відповідальності притягнуто 36 юридичних та 66 посадових осіб. Направлено 5 матеріалів за результатами перевірок до судових органів, по 4-м з яких було прийнято рішення про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу. Спрямовані інформації про незадовільний протипожежний стан на адресу першого заступника мера Москви в Уряді Москви В.І. Ресина, органи прокурорського нагляду та інші зацікавлені організації.

В даний час робота з виявлення об'єктів, на які видані Комітетом дозволу на введення в експлуатацію, і взяття їх під нагляд для здійснення контролю за протипожежним станом триває. Однак тут УГПН стикається з незрозумілими перешкодами. Комітет під різними приводами відмовляється нас інформувати про об'єкти, на які видані дозволи на введення, направляючи для отримання інформації в інші комітети і департаменти.

Тільки завдяки налагодженої взаємодії з такими організаціям, як Служба містобудівного кадастру м. Москви та Управління Федеральної реєстраційної служби по м. Москві, до нас вже надходять прямо всі необхідні для здійснення наших функцій відомості по всіх об'єктах міста. Однак виникає питання: а чому Комітет приховує всі ці відомості? Хіба ці дані носять секретний характер?

Також однією з проблем, з якою ми сьогодні зіткнулися, це те, що в даний час з області державного нагляду за дотриманням пожежної безпеки відповідно до ст. 49 і 54 Містобудівного кодексу Російської Федерації виключений значний ряд об'єктів нового будівництва, реконструкції. До них відносяться і окремо розташовані об'єкти капітального будівництва з кількістю поверхів не більш ніж два, загальна площа яких становить не більш ніж 1 500 кв. м, і тимчасові побутові та допоміжні будівлі і споруди (поза територією будмайданчика).

Аналіз обстановки з пожежами показує, що на даній категорії об'єктів через порушень вимог пожежної безпеки за минулий період кількість пожеж також зросла майже вдвічі.

Як приклад можна навести пожежа 26 вересня 2007 в готелі «Ленінградська», в якій проводилися роботи з реставрації, пристосування до сучасного використання і за повну заміну усіх інженерних комунікацій. Ордер на роботи був виданий Об'єднаної адміністративно-технічною інспекцією м. Москви. Комітетом даний об'єкт не було взято на облік. В результаті чого контроль за дотриманням правил пожежної безпеки з боку наглядових органів на об'єкті не здійснювався. І ця пожежа в готелі вже друга. Перший відбувся в квітні поточного року.

Другий пожежа сталася 13.10.07 в одноповерховій битовки на території району Мар'їна Роща (14-й проїзд Мар'їній Гаї, д. 1), коли загинуло троє людей, з них один дитина.

В метою виключення в подальшому подібних випадків і для координації дій всіх наглядових органів з контролю за об'єктами даної категорії УГПН вийшло з ініціативою до Уряду Москви про внесення змін до постанови Уряду від 7 грудня 2004  р. № 857-ПП «Про затвердження Правил підготовки та виконання земляних робіт, облаштування та утримання будівельних майданчиків у місті Москві »в частині здійснення державного пожежного нагляду за об'єктами проектування, будівництва та перевірки відповідності виконаних робіт на закінчених будівництвом об'єктів, що не підлягають контролю з боку Комітету державного будівельного нагляду, відповідно до ст. 49 і 54 Містобудівного кодексу Російської Федерації. Наші пропозиції знайшли підтримку, і в березні поточного року першим заступником мера Москви В.І. Ресін було підписана постанова Уряду Москви від 4 березня 2008 р. № 157-ПП «Про внесення змін до постанови Уряду Москви від 7 грудня 2004 р. № 857-ПП ».

Крім того, в березні 2008 р. був прийнятий закон м. Москви «Про пожежну безпеку», в якому визначено вимоги до розробки містобудівної документації, до розгляду відступів від нормативних вимог, влаштування під'їздів та проїздів до будівель, а також про обов'язкове інформування керівниками організацій органів державного пожежного нагляду про завершеному будівництві та реконструкції.

Всі це говорить про велику увагу з боку Уряду Москви і Московської міської думи до питань забезпечення пожежної безпеки міста.

В закінчення своєї статті мені хотілося б відзначити, що зберегти ще (поки що!) існуючу систему безпеки на об'єктах містобудівного комплексу, забезпечивши при цьому надійний захист життя і здоров'я громадян від пожеж та їх наслідків, можливо тільки узгодженими діями всіх учасників процесу - Як нагляду за будівництвом, так і самих будівельників. І Управління державного пожежного нагляду міста Москви готовий не тільки до діалогу, але і до спільної роботи з усіма.

Список літератури

Для підготовки даної роботи були використані матеріали з сайту http://www.securpress.ru/