Небезпеки президентства

Лінц Х.Дж.

За міру того, як все більше число держав звертається до демократії, проблема альтернативних конституційних форм і структур перестала представляти вже чисто академічний інтерес. У настільки різних країнах, як Чилі, Південна Корея, Бразилія, Туреччина і Аргентина, політики та фахівці з конституційних проблем запекло сперечаються з приводу переваг тих чи інших типів демократичних режимів. У таких країнах, як Шрі-Ланка, відбувся перехід від парламентської до президентської конституції. З іншого боку, величезну враження, в першу чергу на латиноамериканців, здійснив успішний перехід в 70-ті роки в Іспанії від авторитаризму до демократії, чому багато в чому сприяв зроблений країною вибір на користь парламентської системи правління.

Іспанія - Аж ніяк не єдиний приклад, де парламентаризм продемонстрував свою силу. Величезна більшість стабільних демократичних режимів світу сьогодні є парламентськими системами, при яких виконавча влада породжується більшістю в законодавчих органах і є дієздатною, лише спираючись на таку більшість.

Навпаки, єдиною президентської демократією, що нараховує довгу історію конституційної наступності, є Сполучені Штати. Конституції Фінляндії та Франції - це не президентські системи в чистому вигляді, а якісь "гібриди"; що ж до французької П'ятої республіки, то в цьому випадку єдиної думки все ще немає. Крім Сполучених Штатів, лише Чилі протягом півтори сотні років до перевороту в 70-х рр.. вдавалося порівняно спокійно існувати при президентське правління.

Звичайно ж, парламентські режими, особливо в умовах запеклих міжнаціональних конфліктів, теж не застраховані від нестабільності. Свідчення цього -- недавній історичний досвід Африки. Тим не менше, якщо ми звернемося до досвіду Індії або ряду англомовних країн Карибського басейну, то там навіть при сильно роз'єднаних товариства періодичні парламентські кризи не переростали у всеохопні кризи режимів, а відсторонення від влади прем'єр-міністрів і кабінету зовсім не означало кінця демократії як такої.

Основна мета цієї статті - показати закономірність успіхів парламентських демократій протягом всієї історії. Ретельний порівняльний аналіз системи парламентаризму і системи президентського правління показує, що в цілому перший все ж частіше призводить до встановлення стабільної демократії, особливо там, де глибокі політичні розбіжності, і існує безліч політичних партій; парламентаризм виступає гарантом збереження демократії.

Парламентська й президентська системи

Строго кажучи, парламентаризм - це такий режим, при якому єдино законним демократичним інститутом є парламент, а влада уряду знаходиться у повній залежності від парламентського вотуму довіри. Хоча в ряді парламентських режимів ставка на певні особистості в партійному керівництві веде до того, що прем'єр-міністри все більшою мірою починають бути схожим на президентів, проте за винятком питань розпуску кабінету і пропозицій про нові вибори прем'єри не можуть безпосередньо звернутися до народу, минаючи його представників. Парламентські системи можуть включати і інститут президентства (при цьому президент обирається прямим народним голосуванням), однак президенти, як правило, не мають можливості серйозно суперничати з прем'єр-міністрами в усьому, що стосується владних повноважень.

В системах президентського правління глава виконавчої влади, наділений значними конституційними повноваженнями, включаючи контроль за складом кабінету і адміністрації, обирається прямим голосуванням на певний термін і незалежний від вотуму довіри парламенту. Він не тільки "тримач" виконавчої влади, а й символічний глава держави, який в період між виборами може бути відсторонений від влади тільки через "імпічмент". На практиці ж, як показує історичний досвід США, президентська система тим не менше залежить - більшою чи меншою мірою - від співпраці з владою законодавчою, таким чином, співвідношення між виконавчою та законодавчою гілками влади може сильно різнитися і в президентських системах.

В те ж, що стосується президентського правління, варто виділити два моменти. Перший - президент завжди наполягає на демократичної легітимності - аж до звернення до плебісциту - своєї влади, другий - чітко встановлений термін його правління. І той, і інший моменти вимагають пояснень. Бувають президенти, які приходять до влади, отримавши менше голосів, ніж деякі прем'єри урядів меншості. Наприклад, Сальвадор Альєнде став президентом Чилі в 1970 році, маючи 36,2% голосів, отриманих при об'єднанні різнорідних опозиційних сил, а ось Адольфо Суарес в Іспанії у 1979 році став прем'єром, отримавши 35,1% голосів. Очевидно, що шестирічний мандат Альєнде зібрав при цьому явно менше число голосів, тоді як Суарес приблизно в тій же ситуації змушений був співпрацювати з іншими партіями для збереження при владі уряду меншини. За прикладом англійського політичного мислителя Уолтера Бейджхота (Walter Bagehot) можна сказати, що система президентського правління надає обіймає посаду президента "церемоніальні" функції глави держави поряд з функціями "дійсного" голови виконавчої влади, створюючи йому таким чином ауру, "імідж", породжують в народі особливі надії. Таких векселів позбавлений навіть самий популярний прем'єр-міністр.

Але найвразливіше те, що в системі президентської влади законодавці, особливо коли вони представляють згуртовані і дисципліновані партії, які висувають ідеологічні і політичні альтернативи, можуть також претендувати на демократичну законність, особливо при виборі напрямку, протилежної курсу президента. Хто ж у таких обставин має більше підстав виступати від імені народу: президент чи більшість у законодавчому органі, виступає проти його політики? Тут конфлікт неминучий, оскільки обидві сторони отримали владу в результаті народного голосування на основі вільної конкуренції між чітко сформульованими альтернативними програмами. Чи не випадково, що в ряді подібних ситуацій збройні сили часто втручалися в Річ у якості посередника. Тут можна, правда, заперечити, що в Сполучених Штатах завжди вміли успішно знімати напруженість, породжену подібними конфліктами, тому що в самій природі американських політичних партій закладена небувала схильність до компромісу. На жаль, американський варіант - випадок унікальний; сучасні ж політичні партії, в першу чергу в країнах, де спостерігається значна соціальна та ідеологічна поляризація, не стримують, а навпаки, загострюють протистояння між законодавчою і виконавчою владою.

Друга найбільш характерна риса президентської влади - досить чітко визначений термін президентських повноважень - теж має свої недоліки. Адже політичний процес при цьому автоматично розпадається на жорстко розмежовані періоди, що практично не залишає можливості для проведення спадкового політики тактичних коригувань. Тривалість президентського мандата стає важливим фактором в політичних розрахунках, що, як ми побачимо далі, небезпечне серйозними наслідками. Звернімо, наприклад, увагу на спадкоємність у випадку смерті президента або його нездатності відправляти свої повноваження: в ряді випадків спадкоємець обирається за особливим мандату і може представляти політичну лінію, не збігається з курсом президента; в інших випадках наступник може бути обраний президентом як партнер по виборах без будь-якого обліку здатності останнього здійснювати владні функції або наявності підтримки з боку населення. Приклади першого можна відшукати в історії Бразилії, а історія приходу до влади в Аргентині Марії Естели Мартінес де Перон (Maria Estela Martinez de Peron) (на зміну своєму чоловікові) може бути гарною ілюстрацією другому випадку. Одним з парадоксів системи президентського правління є те, що, незважаючи на тенденцію до персоналізації влади, законодавчі механізми цієї системи можуть у разі дострокового переривання президентських повноважень винести наверх людини, яка при звичайній виборчої процедури ніколи б не став главою держави.

Парадокси президентської системи влади

Конституції, закріплюють президентську владу, включають досить суперечливі принципи і положення. З одного боку, подібні системи розраховані на створення сильної, стабільної виконавчої влади, в достатній мірі забезпечує законність і базується на плебісциті, щоб витримати натиск самих різних угруповань та інтересів, що представляються законодавцями. У концепції демократії, тобто влади "народу", як її розумів Руссо, від імені якого, ймовірно, і виступає президент, ці інтереси не мають жодної законної основи; за поняттями англоамеріканцев, демократія, природно, має на увазі зіткнення - іноді навіть дуже значне - самих різних інтересів. При цьому конфлікт між залученими сторонами часто виходить за рамки локальних зіткнень. З іншого боку, в конституціях, які стверджують президентське правління, теж відображені побоювання персоналізації влади: страшні спогади про королів і каудильйо так просто не проходять. Основне конституційне положення, що виключає можливість сваволі влади, - це заборона переобрання, а також необхідність погоджувальних і консультаційних заходів при призначенні президента, механізм імпічменту, виборність судових органів та інститути типу чилійської "контралоріі". Більше того, втручання збройних сил у як "poder moderator" може бути дуже корисно як інструмент для приборкання надто зарвалися голів виконавчої влади. У досвіді президентського правління і латиноамериканських країн в наявності протиріччя між конституційними положеннями і політичною практикою.

Слід також зупинитися на тому, як основне протиріччя між прагненням до забезпечення сильної і стабільної виконавчої влади та неослабної підозрою у відношенні до тієї ж президентської влади в рамках систем президентського правління позначається на загальній політиці і стиль керівництва, на конкретних політичних рішеннях і висловлюваннях президента і його опонентів. Саме тут міститься зерно конфлікту, який неможливо пояснити лише обставинами соціально-економічного, політичного чи ідеологічного характеру. Навіть якщо припустити, що іспаномовні країни - в силу самої своєї природи - схильні до утвердження особистої влади, поза сумнівом, у ряді випадків зміцнення цієї тенденції сприяють самі інституційні порядки цієї системи.

Якщо спробувати кількома словами викласти суть основного відмінності між президентської і парламентської системами, то можна сказати, що парламентаризм надає політичному процесу певну гнучкість, тоді як системі президентського правління притаманна жорсткість. Подібна жорсткість, можуть заперечити прихильники президентського правління, це позитивний момент, оскільки вона допомагає запобігти невизначеність і відсутність стабільності, характерні для парламентської системи. Адже за парламентської форми правління безліч "дійових осіб" - партії, їхні лідери і навіть рядові законодавці -- можуть у будь-який момент у період між виборами внести якісь кардинальні зміни, провести перегрупування і, що найголовніше, призначити або змістити прем'єр-міністра. Але хоча необхідність у наявності твердої влади і передбачуваності начебто свідчить на користь президентської форми правління, такі несподівані події, як, скажімо, смерть президента або серйозні помилки, допущені ним під тиском непередбачених обставин, можуть зробити президентську владу ще менш передбачуваною і часто навіть більш слабкою, ніж владу прем'єр-міністра. Останній завжди може підвищити свою "законність" і збільшити свою владу шляхом одержання вотуму довіри або в результаті розпуску парламенту і проведення нових виборів. Крім того, зсув прем'єр-міністра не обов'язково супроводжується кризою влади.

Подібні міркування особливо важливі в періоди переходу від одного режиму до іншого і при необхідності консолідації влади, коли жорсткі положення президентської конституції поступаються перспективі компромісу, пропонованого парламентаризмом.

Вибори за принципом "переможець отримує все"

До Досі ми обмежувалися в основному обговоренням інституційних аспектів проблеми і розглядали у першу чергу конституційні положення - писані і неписані. Однак необхідно зупинитися ще і на те, як здійснюється політичне суперництво за системи прямого президентського правління: стиль керівництва в подібних системах, взаємовідносини між президентом, політичною елітою і суспільством у цілому, а також на те, як здійснюється владу і вирішуються конфлікти. Провівши розходження між парламентською і президентської форми правління, які випливають із самої суті їх інституційних структур, ми готові тепер розглянути питання про те, яка з цих двох форм переважно для створення, зміцнення і збереження демократії.

В цьому сенсі система президентського правління викликає великі сумніви, оскільки вона працює за принципом "переможець отримує все", що саме по собі робить демократичну політику грою з нульовою сумою, але ж подібні ігри, як відомо, чреваті конфліктом. Хоча парламентські вибори можуть дати абсолютну більшість однієї партії, найчастіше така більшість отримує кілька партій. Розділення влади і утворення коаліцій звично для глав виконавчої влади, однаково його слухає вимогам дрібних партій. Ці ж партії в свою чергу не залишають надій на отримання певної частки влади і, отже, свого місця в системі влади як такої. І навпаки, переконаність у володінні незалежної владою і підтримкою народу може дати президентові відчуття сили, навіть коли він представляє інтереси незначного числа політичних партій. З огляду на своє становище і роль, він може виявитися перед обличчям більш жорсткою і неприємною опозиції, ніж прем'єр-міністр, який виступає від імені тимчасової правлячої коаліції і не претендує на те, щоб говорити від імені народу.

В відсутність підтримки абсолютного і згуртованого більшості парламентська система незмінно включає елементи, які узаконюються у вигляді так званої "консоціональной демократії". Режими президентського правління теж можуть включати "консоціональние" ( "межсоціальние") елементи. Коли при досить несприятливих обставин демократія була відновлена у Венесуелі і Колумбії, офіційні конституції вимагали, наприклад, президентського правління, але лідери основних партій швидко звернулися до "консоціональним" угодами для пом'якшення жорсткого і безкомпромісного варіанту президентських виборів. Небезпека президентських виборів за принципом "переможець отримує всі "посилюється жорсткими термінами дії президентської влади. Зазвичай на весь період президентського мандата чітко визначаються переможці та переможені. Не залишається ніяких надій на які-небудь зрушення в укладених спілки, підвищення стабільності уряду шляхом створення великих коаліцій національної єдності або коаліцій в надзвичайних обставинах, нові вибори у відповідь на різку зміну обставин і т.д. Натомість ті, хто програв, змушені чекати чотири або п'ять років, практично не маючи доступу ні до виконавчої влади, ні до владних структур. Вибори за принципом "переможець отримує все" занадто високо піднімають ставки при виборі президента, що неминуче веде до загострення відносин в суспільстві і його подальшої поляризації.

З іншого боку, президентські вибори дають можливість народу відкрито і прямо обрати главу виконавчої влади на цілком певний термін, а не залишати рішення цього питання закулісним політикам. Однак цей позитивний момент стане "працювати" лише тоді, коли президентський мандат отриманий при великому перевагу голосів. Якщо жорстко не позначенийале потрібного мінімальна більшість, а в однораундових виборах беруть участь кілька кандидатів, різниця в отриманих голосах між переможцем і другим претендентом може бути така незначна, що важко буде говорити про яку-небудь всенародної підтримки. Щоб не допустити подібного становища, в законах про вибори іноді передбачається нижня межа необхідного для виборів більшості або створення механізму для обрання в тому випадку, якщо жоден з кандидатів не набере мінімально необхідної кількості голосів, а проте подібні процедури зовсім не обов'язково роблять переможцем кандидата, який отримав більшу кількість голосів.

Найчастіше зустрічаються, однак, положення про повторні вибори, які передбачають сутичка між двома головними кандидатами, що тягне за собою можливість виникнення вже згаданої вище поляризації в суспільстві. Одним із наслідків змагання двох кандидатів під час багатопартійної системи може стати створення широкої коаліції, що утворилася в ході повторних виборів або в ході попередніх передвиборних заходів, де зростає вплив екстремістських партій. Якщо цим партіям буде віддано значну кількість голосів, то один або декілька з них цілком здатні оголосити себе представником необхідного більшості і висунути відповідні вимоги. Якщо сильний кандидат центру не знайде широкої підтримки в боротьбі проти екстремістів, президентські вибори можуть розколоти виборців і викликати поляризацію настроїв у суспільстві.

В країнах, де більшість населення налаштована центристських, небезпека розколу в президентських виборах не становить серйозної загрози. При явно стриманою реакції виборців будь-який кандидат, схильний займати певні позиції або укладати союзи крайнього спрямування, як, скажімо, Баррі Голдуотер (Barry Goldwater) або Джордж Макговерн (George McGovern), навряд чи може розраховувати на перемогу, що останні і продемонстрували. Однак для країн з серйозними соціальними і економічними проблемами, з важким спадком авторитарних режимів навряд чи підійде американська модель. У поляризованому суспільстві в умовах нестійкості позиції виборців ні один серйозний кандидат при однораундовой системі виборів не дозволить собі ігнорувати партії, з якими при інших обставин він ніколи не став би співпрацювати.

двораундовому вибори можуть зняти деякі з цих проблем, оскільки попередній етап показує екстремістським партіям межа їх можливостей, а двом основним кандидатам - в які альянси їм слід вступати, щоб отримати перемогу. Це зменшує невизначеність і сприяє прийняттю виборцями і кандидатами більш розумних рішень. На практиці система президентського правління здатна іноді частково відтворювати ту систему переговорів, в результаті яких формуються уряду в парламентських системах. Однак можливість поляризації залишається, залишаються і проблеми ізоляції екстремістських угруповань, які не користуються підтримкою ні у значної частини простих виборців, ні в еліти.

Іспанська досвід

В Як ілюстрацію наших подальших міркувань варто звернутися до Іспанії зразка 1977 року - року перших вільних виборів після смерті Франсіско Франка. Тоді парламентські вибори дозволили прем'єр-міністра перехідного уряду Адольфо Суаресу залишитися при владі. Його помірний Союз демократичного центру (СДЦ) став провідною партією, зібравши 34,9% голосів і отримавши 167 з 350 місць в парламенті. Соціалістична партія, ведена Феліпе Гонсалесом, одержала 29,4% голосів і 118 місць, Комуністична партія - 9,3% голосів і 20 місць, а права партія "Альянсу популар" (Alianza Popular) (АП) на чолі з Мануелем Фрагів - 8,4% голосів і 16 місць.

Ці результати ясно показують, що якби замість парламентських виборів відбулися президентські, то жодна з партій не отримала б абсолютної більшості. Кандидати змушені були б формувати коаліції, щоб мати шанс перемогти в першого або в другому раунді. Однак до проведення самих виборів було зовсім неможливо судити про розподіл симпатій виборців. В обстановці такої невизначеності абсолютно безперспективно формування коаліцій.

Виходячи тільки з припущення про те, що демократична опозиція Франко об'єднається навколо одного кандидата, скажімо, Феліпе Гонсалеса (на що розраховувати в ту пору особливо не доводилося), і з огляду на передбачуване вплив комуністів і 10% голосів виборців, фактично стояли за ними, йому ніколи не вдалося б поодинці вільно отримати місце в парламенті. Виборча кампанія проходила б під знаком тяжіння до Народного фронту, і ті чітко визначені позиції, які займали різні партії, починаючи від екстремістів зліва і закінчуючи християнськими демократами і помірними регіональними партіями в центрі, цілком імовірно виявилися б стертими в багатьох округах. Нові труднощі виникли б для правих центристів, які підтримали реформу, в першу чергу "реформу розпаду", що поклала кінець авторитарного режиму. Немає ніякої впевненості в тому, що Адольфо Суарес - при всій величезній популярності - зміг б об'єднати всіх тих, хто займав позиції праворуч від Соціалістичної партії. У той момент багато християнських демократів, включаючи балотувалися до 1979 році разом із Союзом демократичного центру (СДЦ), навряд чи залишили б союзників, яких вони набули в роки опозиції Франка, з іншого боку, Суаресу було б нелегко розраховувати на підтримку правої партії "Альянсу популар ", оскільки вона як би представляла франкістський курс. Зі свого боку АП навряд чи підтримала б такого кандидата, як Суарес, що виступив за легалізацію Комуністичної партії.

Якщо навіть виключити можливість того, що кандидатом правих виступить Фрага (який в кінцевому підсумку і став визнаним лідером опозиції), Суаресу все одно було б непросто втриматися протягом усієї кампанії на твердій позиції противника самої ідеї продовження курсу Франка. Більш того, в 1977 році СДЦ атакував і праву АП, і соціалістів сторінки. До того ж, з огляду на незнання справжньої сили АП, а також пов'язані з цим побоювання і ненависть з боку лівих, багато хто з них атакували в першу чергу Фрагу. Це зменшило поляризацію, особливо між демократами "зі стажем", з одного боку, і новачками в демократичному середовищі (які становили значну силу як у керівництві СДЦ, так і серед рядових його членів) - з іншого.

Кандидат правих і правого центру неминуче зосередив б свої атакуючі дії на критиці "небезпечних" послідовників демократичного кандидата, в першу чергу комуністів, а також партій, що представляють баскських і каталонських націоналістів. У відповідь на ці нападки кандидат лівих і лівих центристів без сумніви натискав б на спадкоємність політики свого опонента політиці Франко і помітне присутність "покаялися" франкістів в таборі правих (за явного нечисленності центристських демократів у коаліції правого крила).

Цілком очевидно, що в Іспанії зразка 1977 року президентські вибори викликали б, таким чином, більшу поляризацію сил, ніж відбулися вибори до парламенту. Уявімо собі, що Суарес відмовляється від досягнення порозуміння з Фрагів і його АП або ж Фрага, неправильно розцінивши шанси АП на можливість стати головним партнером в двопартійної системи, відмовляється від союзу з послідовниками Суареса, -- результатом стало б швидше за все більшість, отримане кандидатом, що стоять лівіше і Суареса, і Фрагі. Президент, якого підтримала народу, - хай навіть не маючи при цьому на своєму боці більшості в законодавчому органі, -- вважав би себе вправі прийняти нову конституцію і наполягати на проведенні соціально-політичних перетворень набагато більш радикальних, ніж ті, що почав проводити соціаліст Гонсалес після своєї перемоги в 1982 році. Важливо нагадати, що Гонсалес прийшов до влади, коли в Іспанії вже п'ять років благополучно існувало демократичне правління після краху на партійному з'їзді Соціалістичної партії утопічних ідей її лівого крила і успішної кампанії із завоювання голосів центристського більшості іспанських виборців. Іспанська політика після Франко безсумнівно випробувала на собі стримуючий вплив парламентаризму, а без нього перехід до популярного керівництву і закріплення демократичного правління відбувалися б іншим, набагато більше жорстким способом.

Хотілося в зв'язку з цим дозволити собі невеликий стриманий коментар від першої особи. Я зовсім не вважаю, що поляризація суспільства, часто є результатом президентських виборів, - неминучий супутник президентської форми правління. Коли досягнення національного консенсусу міцно пов'язано з силами в центрі політичного спектру і вплив крайніх радикалів обмежено, навряд чи в будь-кого з кандидатів виникне думка об'єднатися з екстремістами. Останні стануть поодинці домагатися влади, що зрештою зведеться до простих вправам в риториці.

Стиль президентської політики

До Досі ми основну увагу приділяли питанню про вплив президентського інституту правління на процес виборів. Але тут можна з повною підставою заперечити, що вибори - це одне, а період перебування переміг у влади - зовсім інше: хіба перемігши, президент не може поставити собі за мету залікувати рани, нанесені в ході виборчої кампанії, і відновити єдність нації? Хіба він не може запропонувати своїм програли суперникам - а не екстремістів з числа представляє його коаліції - зайняти місце в складі своєї адміністрації і стати таким чином президентом всього народу? Такий поворот подій залежить в основному від особистості й політичного стилю нового президента, але в набагато меншій мірі від його головних політичних супротивників. До виборів немає гарантій, що новий глава держави буде робити кроки до примирення. Необхідно порівнювати кроки, спрямовані на примирення з недавніми опонентами, з настроями екстремістських союзників. Публічний відмову прийняти пальмову гілку миру може призвести до посилення позицій обох сторін і в остаточному підсумку не до зменшення, а до посилення антагонізму і поляризації.

Ряд найбільш помітних впливів системи президентського правління на політичний курс криється в самому інституті президентства, з яким пов'язані не тільки широкі повноваження, закладені в цій системі влади, а й обмеження, у тому числі ті, що передбачають необхідність співробітництва з законодавчим органом - дуже важлива вимога, коли в цьому органі більшість становлять противники президентської партії. У першу чергу, однак, варто говорити про тимчасові обмеження, які накладає на що займає цей пост строго певний термін повноважень, або заданий кількість термінів обрання.

За самою своєю природою влада президента існує як би в двох вимірах і у певною мірою носить досить двоїстий характер: з одного боку, президент - глава держави і представник всього народу, з іншого - він висловлює цілком певний політичний курс. Якщо ж він стоїть на чолі багатопартійної коаліції, він може бути виразником певної позиції у рамках більш загального курсу, виступаючи в союзі з представниками який переміг на виборах альянсу.

Президент може опинитися в скруті в тому, що стосується з'єднання символічного аспекту політики (роль, з якою, за Бейджхоту, бездоганно справляється англійський монарх і яку при республіканських парламентських конституціях успішно виконували такі президенти, як Сандро Пертін (Sandro Pertini) в Італії і Теодор Гесс (Theodor Heuss) у Західній Німеччині) з відправленням функцій дійсної глави виконавчої влади і лідера певної угруповання, що бореться за верховенство своєї партії і проведення в життя її програми. Не завжди легко бути, скажімо, президентом всіх чилійців - і робітників; важко бути одночасно елегантним і ввічливою господарем палацу "La Moneda "(офіційна резиденція чилійського президента) і оратором, виступаючим з демагогічними промовами на масових мітингах, організованих на футбольних стадіонах. Багато виборців і представники ключових груп еліти вважають, що виступ в другій ролі буде рівнозначно зраді по відношенню до ролі перше, тому що президент як глава держави повинен піднятися над партійними інтересами, щоб являти собою символ нації і уособлювати стабільність уряду.

Президентська система на відміну від конституційної монархії або республіки, де є і прем'єр-міністр, і глава держави, не допускає такої тонкої диференціації і двох ролей.

Найбільш тривожним наслідком взаємодії між президентом і його виборцями є виникнення хибних уявлень і підміна "народу" в цілому групою своїх прихильників. При цьому є небезпека, що він буде розглядати свою політику як відображення народної волі, а політику своїх опонентів - як злі підступи, спрямовані на захист вузьких інтересів. Звичайно, подібне ототожнення лідера і народу має деякий популістський відтінок і може навіть стати джерелом сили. Разом з тим це також небезпечне відмовою визнати обмеження свого мандата, на який явна більшість, не кажучи вже про простий більшості, може спиратися як на демократичну основу проведення в життя своєї програми. На жаль, сумну можливість прояву холодного неповаги, ігнорування або відкритої ворожнечі з боку президента по відношенню до опозиції ніяк не можна скидати з рахунків.

В відміну від знаходиться на недосяжних висотах Олімпу президента прем'єр-міністр зазвичай є також членом парламенту, який, навіть сидячи в ложі уряду, залишається частиною більш великого керівного органу. У певні моменти він повинен зустрічатися зі своїми товаришами-законодавцями на рівних умовах, як це робить, наприклад, англійська прем'єр-міністр у період традиційної процедури відповідей на запитання у палаті громад. Якщо він очолює коаліційний уряд, уряд меншості або його партія має лише мінімальну перевагу в парламенті, то практично виключено неувага до його думку парламенту, в той час як президент очолює абсолютно незалежний орган і говорить з членами парламенту, висуваючи при цьому свої власні умови. У президентських режимах особливо невизначеним є становище лідерів опозиції, які взагалі не можуть займати ніякі державні пости і не мають навіть того напівофіційного статусу, яким володіють, скажімо, лідери опозиції в Англії.

Відсутність при президентських режимах монарха або "президента республіки", який символічно може діяти як стримуючий інститут влади, позбавляє цю систему гнучкості і всяких засобів обмеження влади. Часто така нейтральна фігура може зіграти роль морального баласту у разі кризи або діяти в якості стримує сили у відносинах між прем'єром і його опонентами, серед яких можуть виявитися не просто політичні супротивники, але і військові лідери. Парламентський режим має спікера або голови парламенту, який здатний до певної міри стримувати антагоністів у лавах парламентаріїв, включаючи самого прем'єр-міністра.

Проблема подвійної законності

В силу свого інституційного положення президент стає головною фігурою, на яку роблять ставку його прихильники. Вони схильні перебільшувати його владу і можуть бути агресивні до його супротивникам.

В парламентських системах міністри знаходяться зовсім в іншому становищі, ніж працівники кабінетів при президентських режимах. У коаліційних урядах і в урядах меншості прем'єр-міністри, як правило, тримаються на більш рівній нозі з міністрами свого кабінету, ніж президент із призначеними ним же членами уряду. (Тут слід, однак, відзначити, що певні тенденції можуть іноді призвести до утворення інститутів типу німецької "канцлер-демократії", при якій прем'єр обирає свій кабінет без схвалення парламентом кандидатур окремих міністрів.) Парламентські системи, в межах яких діють партії з жорсткою партійною дисципліною, а прем'єр-міністр користується підтримкою абсолютної більшості парламенту, мають тенденцію переростати в системи, близькі до президентських режимів. Тенденція до персоналізації власти в сучасній політиці, головним чином під впливом телебачення, сприяла не тільки зростанню незалежності міністрів, але й зниження ступеня колегіальності та колективної відповідальності кабінетних урядів.

В президентському кабінеті значно менша ймовірність появи сильних, незалежно мислячих членів уряду. Посадові особи президентського кабінету займають свої посади лише за примхою його голови; будучи звільнені, вони взагалі, як правило, зникають з поля зору суспільства. Міністри кабінету, очолюваного прем'єром, навпаки, не є "креатурами" останнього: зазвичай вони - його колеги по парламенту і можуть, вийшовши зі складу кабінету, знову зайняти там свої місця і "турбувати" своїми питаннями прем'єра на партійних конференціях і в ході звичайної роботи парламенту настільки ж вільно, як і всі інші його члени. Більш того, президент має можливість набагато більш ефективно захищати членів свого кабінету від критики, в той час як члени кабінету прем'єра змушені регулярно поставати перед парламентом, відповідаючи на різні питання, в крайніх випадках можуть опинитися перед обличчям вотуму недовіри.

Ні необхідності вникати в усі тонкощі взаємин між виконавчою і законодавчою гілками влади при різних президентських режимах, щоб переконатися в тому, що всі такі системи засновані на подвійний демократичної законності; при цьому не існує демократичних принципів вирішення спорів між виконавчою і законодавчою владою стосовно того, яка ж із них фактично є виразницею волі народу. На практиці, особливо в тих країнах, що розвиваються, де існують великі диспропорції між регіонами в тому, що стосується їх розвитку, існує і велика вірогідність розбіжності в поглядах законодавців і президентської команди. Територіальний принцип представництва часто вкупі з нерівноправним представництвом або наявністю федеральних інститутів, подібних верхній палаті з непропорційним представництвом, надає надто багато прав в законодавчій області малих містах та сільських районах, що дає президенту підстави сумніватися в демократизм своїх опонентів. Він може навіть звинуватити їх у тому, що вони представляють лише місцеву олігархію або вузькі власницькі інтереси своїх "клієнтів". Може бути, іноді такі звинувачення і справедливі, але тут невідомо, що краще: віддавати свої голоси за вказівкою місцевої знаті, племінних вождів, великих землевласників, священиків або навіть свого безпосереднього начальника або ж за вказівкою профспілок, органів місцевого самоврядування або партійного апарату. Як би там не було, сучасна міська еліта буде як і раніше дуже скептично ставитися до демократичного характеру представництва законодавців з сільських та провінційних округів. У цій ситуації президент, засмучений, скажімо, непримиренністю законодавців, може піддатися спокусі підняти народ проти передбачуваних