Соціальні реформи в Росії: підсумки і найближчі перспективи

Навесні 1997 року, коли російський уряд приступив до роботи в оновленому складі і посади перших заступників В. Черномирдіна зайняли А. Чубайс і Б. Нємцов, реформування соціальної сфери було проголошено одним з пріоритетних напрямків. У цьому немає нічого дивного: на той час соціальні витрати (з урахуванням дотацій суспільного транспорту і житлово-комуналь-ному господарству) становили понад половини всіх витрат консолідованого бюджету і позабюджетних фондів.

Загострення бюджетної кризи, виразно помітне на той час, значною мірою було зумовлено нереформованість галузей соціальної сфери, де масштаби неефективного та соціально невиправданого витрачання коштів досягли гігантських масштабів. Стало очевидним, що без проведення глибоких структурних реформ у соціальній сфері неможливо подальше поліпшення загальноекономічної ситуації в країні. Разом з тим, оглядаючись на минулий рік, доводиться визнати, що уряду так і не вдалося на практиці приступити до здійснення глибоких структурних перетворень у галузях соціальної сфери, пов'язаних зі зміною механізмів їх фінансування. Чому так сталося і які уроки необхідно винести з досвіду 1997 року?

Можна сказати, що постсоціалістичні країни з перехідною економікою демонструють три моделі соціальної політики. На мій погляд, звернення до цих моделями дозволяє краще зрозуміти характер проблем, з якими Росія стикається сьогодні в соціальній сфері.

Перша модель характерна для країн Центральної Європи (насамперед Польщі, Угорщини та Чехії). Ці країни порівняно легко і швидко подолали період фінансової нестабільності на самому початку перехідного періоду і уникли період затяжної високої інфляції. Вони змогли уникнути різкого зниження податкових надходжень, породжуваного тривалої високою інфляцією (ефект Танці), і завдяки цьому зберегли державні доходи на порівняно високому рівні (40-50% ВВП).

Такий рівень надходжень до бюджету і позабюджетних фондів дозволив більшості цих країн не тільки запобігти зниженню, а й домогтися істотного зростання соціальних видатків у відсотках до ВВП [1, 2]. Разом з тим, як показує ряд досліджень [3, 4], рівень податкових вилучень тут виявився істотно вищим, ніж у країнах з порівнянними рівнем економічного розвитку. Це перетворилося на суттєва перешкода для досягнення високих темпів економічного зростання і скорочення відставання від розвинених країн.

Зниження податкового тягаря в цих країнах потребують в тому числі і зменшення асигнувань на соціальні цілі, оскільки значна їх частина, як і в більшості країн перехідної економіки, використовується неефективно. І проведення структурних реформ, що забезпечують раціоналізацію соціальних витрат, створює умови для скорочення даних асигнувань без шкоди для рівня реальної соціальної захищеності населення. Однак саме в силу щодо благополучній економічної ситуації, що склалася завдяки тому, що тут змогли уникнути глибоких фінансових потрясінь на початку переходу до ринку, соціально-політичні умови для проведення структурних реформ виявляються не цілком сприятливими. У ситуації відносного економічного благополуччя складно сформувати політичний консенсус навколо масштабних структурних реформ, які, забезпечуючи умови для більш швидкого зростання рівня життя в середньостроковій перспективі, ущемляють інтереси впливових соціальних груп на ранньому етапі їх проведення. Таким чином, у даній групі країн структурні перетворення в соціальній сфері, швидше за все, будуть проходити повільно й непослідовно. У довгостроковій перспективі це може негативно позначитися на темпах економічного зростання і зростання рівня життя населення.

Друга модель соціальної політики країн перехідної економіки діаметрально протилежна першій. Вона характерна для тих держав, які пережили тривалі періоди високої інфляції і повною мірою випробували на собі ефект Танці у вигляді різкого падіння податкових надходжень у відсотках до ВВП. До їх числа відносяться перш за все республіки Закавказзя та Середньої Азії. До кінця періоду високої інфляції рівень доходів розширеного уряду у відсотках до ВВП у більшості з них знизився у 2-7 разів у порівнянні з дореформений рівнем і коливався в межах 5-25% ВВП [1, 5]. Податкові вилучення у відсотках до ВВП у цих країнах продовжували залишатися на низькому рівні навіть після завершення фінансової стабілізації.

У відповідності зі зниженням загального обсягу державних доходів відбувалося і скорочення витрат на соціальні цілі. Як правило, воно не супроводжувалося цілеспрямованими заходами структурного характеру, що забезпечують більш раціональне використання наявних коштів, і тому відбувалося болісно, з чималими політичними і соціальними витратами. У ряді випадків, наприклад, у Грузії і Таджикистані, цілі галузі соціальної сфери практично позбулися державного фінансування і повністю залежали від недержавних джерел надходження грошових коштів. Разом з тим, як показує приклад житлової та пенсійної реформи в Казахстані і одночасного підвищення на 5 років пенсійного віку в Грузії, соціальні реформи структурного характеру в ситуації настільки глибокої кризи всієї соціальної сфери вже не стикаються з серйозним політичним опором і за наявності достатньої волі керівництва країни можуть здійснюватися швидко і послідовно.

Положення, в якому опинилася Росія до початку 1997 року, ілюструє третю, проміжну модель соціальної політики в перехідній економіці. За період високої інфляції надходження з консолідований бюджет і позабюджетні фонди в Росії скоротилися у відсотках до ВВП на відносно невелику величину: з 36,8% ВВП у 1992 році до трохи менше 33% ВВП у 1997 році. Зусилля уряду, спрямовані на досягнення фінансової стабілізації за рахунок скорочення бюджетного дефіциту, призвели до того, що державні витрати зменшилися за той же період приблизно на 10% ВВП, тобто в набагато більших масштабах, ніж доходи. Витрати на соціальні цілі скоротилися в реальному виразі. Однак у зв'язку з різким збільшенням частки соціальних витрат у сукупних витрат розширеного уряду їх рівень у відсотках ВВП не тільки не знизився, але навіть дещо зріс. Можна сказати, що відмінною рисою соціальної політики перших років широкомасштабних перетворень було прагнення компенсувати підвищенням частки ресурсів, що спрямовуються на соціальні мети, відсутність або недостатність реальних реформ, спрямованих на підвищення ефективності системи соціального захисту. У результаті вже в 1995 році держава підійшла до вирішальної спробі фінансової стабілізації обтяженим вкрай дорогими і нераціональними зобов'язаннями соціального характеру. І в 1995 році у зв'язку з необхідністю різкого скорочення державних витрат вперше за роки реформ не тільки припинилося зростання частки соціальних витрат у ВВП, а й позначився процес їх скорочення.

При відсутності необхідних структурних реформ основним проявом кризи соціальної сфери, що відрізняє становище в Росії від більшості країн Центральної Європи, стало суттєве та зростаюче перевищення соціальних зобов'язань держави над можливостями їх фінансування. Це виразилося в наростання заборгованості по пенсіях, яка до початку 1997 року досягла 17 трлн руб., заборгованості з виплати допомоги на дітей (близько 10 трлн руб.), допомоги з безробіття (близько 2 трлн руб.) і величезної заборгованості бюджетів усіх рівнів організаціям освіти, охорони здоров'я та культури.

Подібні прояви кризи безсумнівно підсилили в суспільстві усвідомлення необхідності серйозного перегляду соціальної політики. Особливо яскраво це вилилося в активізації страйкового руху в першій половині 1997 року, коли кількість страйків і кількість їх учасників перевершило рівень всього попереднього року. При цьому найбільший розмах страйку придбали в галузях соціальної сфери-освіті та охороні здоров'я. Стало очевидно (і 1997 рік це підтвердив з особливою гостротою), що простим збільшенням асигнувань без зміни механізмів і напрямів витрачання коштів проблеми соціальної сфери вирішені бути не можуть.

Іншими словами, ключ до вирішення проблем - у структурних реформах, які забезпечили б перерозподіл ресурсів соціальної сфери на користь більш ефективних і соціально орієнтованих напрямків витрачання. Саме це і послужило відправною точкою для формування принципово нових політичних рішень у соціальній сфері, які були представлені російським урядом навесні 1997 року.

Разом з тим важливо підкреслити, що Росія, на відміну від країн, які зазнали періоди макроекономічної нестабільності в більш гострих формах, все ще має чималі можливості фінансування соціальних витрат. Це дозволяє запобігти стихійні структурні зміни в соціальній сфері. З точки зору перспектив соціальних реформ особливість проміжного положення Росії серед країн з перехідною економікою полягає в тому, що стосовно помірні масштаби фінансової дестабілізації створили відомі суспільно-політичні передумови для проведення комплексних соціальних реформ, але не забезпечили автоматизму втілення в життя пов'язаних з ними структурних зрушень.

Здійснення структурних перетворень, які зачіпають державні соціальні трансферти, в таких умовах вимагає крім політичної волі чималих організаційних зусиль і продуманої стратегії, що враховує політичні та соціальні обмеження. Саме в цьому ключі і хотілося б проаналізувати основні уроки 1997 року в сфері соціальних реформ.

Мабуть, з найбільшою гостротою структурні проблеми проявили себе у сфері соціальної допомоги та пільг. Тут, як ні в якій іншій галузі соціальної сфери, оголився конфлікт між обсягом фінансових зобов'язань держави і реальними можливостями їх фінансування. Число категоріальних пільг, встановлених лише федеральним законодавством, перевищила 150 за наявності понад 230 категорій громадян, які користуються пільгами. А з урахуванням пільг і виплат. встановлених на територіальному рівні, загальне число соціальних виплат і пільг перевищує 1 тис., а чисельність осіб, які претендують на їх отримання, наближається до 100 млн осіб. Сумарні зобов'язання з цих виплат у 1997 році оцінювалися приблизно в 350 трлн руб., Що у багато разів перевищувало реальні можливості їх фінансування.

категоріальний принцип, на якому побудована традиційна россійская система соціальних трансфертів, привів до того, що основна частина реальних виплат прямувала у відносно благополучні сім'ї, що мають доходи, що перевищують прожитковий мінімум. Ефективність російських програм соціальної допомоги, розрахована як питома вага коштів, що надходять сім'ям, що живуть за межею бідності, у сумарних соціальних трансфертах, складає всього 19%. Аналогічний показник у більшості розвинених країн і в деяких країнах Центральної та Східної Європи коливається в межах 30-50% [б]. А якщо врахувати, що питома вага населення, що живе за межею бідності, у Росії в кілька разів вище, ніж у більшості країн Центральної та Східної Європи, то і фінансові втрати, пов'язані з нераціональним витрачанням соціальних виплат, також виявляються значно вище і, відповідно, чутливіші для істинно нужденних людей.

Згідно з дослідженням, проведеним на замовлення Міністерства праці і соціального розвитку співробітником Інституту економіки РАН С. Місіхіной на базі даних російського лонгтітьюдного моніторингу сімей та бюджетних обстежень Держкомстату Росії, частка домогосподарств із доходами нижче прожиткового мінімуму загальній сумі фінансування допомоги і пільг склала: по пільгах на ліки - 8,3%, по дотаціях на санаторно-курортні путівки - менше 1%, по транспортним пільг - 28%, по допомозі з безробіття - 26%. При цьому по ряду виплат частка домогосподарств з трьох верхніх децілей (тобто умовно багатих і забезпечених сімей) виявлялася непропорційно високий: за допомога з безробіття вона склала 42%, сана-Торно-курортного обслуговування - близько 70%, пільг на транспорт - 62%. у тому числі пільг на транспорт для студентів - понад 90%.

Багато хто дійсно потребують сім'ї за такої системи взагалі позбавлені доступу до соціальних трансфертів. Зокрема, згідно з вищезгаданим дослідженням, частка домогосподарств, які мають дітей, але не отримували допомоги на них серед домогосподарств із доходами нижче прожиткового мінімуму була на 11% вище, ніж серед домогосподарств з доходами вище прожиткового мінімуму.

Саме тому одним з найбільш значущих напрямів структурних перетворень у соціальній сфері, проголошених російським урядом у 1997 році, став курс на скасування переважної більшості категоріальних пільг і поступову заміну їх обмеженим набором адресних допомог, заснованих на перевірці потребу. Тільки таким чином можливо привести витрати на ці цілі у відповідність з реальними можливостями держави при одночасному посилення соціальної захищеності малозабезпечених сімей. На жаль, процес прийняття необхідних рішень стримується на законодавчому рівні. У 1997 році поставлене завдання вирішити не вдалося, і в 1998 році вона залишається однією з найбільш пріоритетних у соціальній сфері.

Ще у двох найважливіших сферах соціальної політики - охороні здоров'я та освіті - 1997 рік наочно продемонстрував, що тут фінансові проблеми неможливо вирішити, просто нарощуючи фінансування без проведення структурних та інституційних перетворень. Особливо яскраво виявилося це в зв'язку зі спробами федеральної виконавчої влади ліквідувати накопичену заборгованість із заробітної плати в цих галузях за відсутності реальних реформ.

надзвичайних Завдяки заходам, вжитим федеральним урядом, до кінця 1997 року заборгованість із заробітної плати в бюджетній сфері вдалося якщо не повністю ліквідувати, то принаймні скоротити до порівняно невеликої величини - з приблизно 9 трлн руб. влітку 1997 року до 3,4 млрд деномінує-ванних рублів за станом на 1 січня 1997 року. Однак відразу після завершення кампанії з погашення заборгованості її зростання негайно відновився. За даними Держкомстату Росії, за перший квартал 1998 року заборгованість із заробітної плати в галузях соціальної сфери збільшилася майже в 3 рази і Станом на 1 квітня 1998 склала понад 9,5 млрд деномінованих рублів, перевищивши тим самим рівень літа 1997 року, тобто до початку кампанії з її погашення.

Аналіз ситуації в охороні здоров'я свідчить, що головні причини відтворення заборгованості полягають зовсім не в недостатності державного фінансування. Так, фактичний його обсяг у 1997 році на 7% перевищив потреби, розраховані за нормативами на основі програми державних гарантій у сфері охорони здоров'я. Однак розподіл цих коштів між організаціями здійснювалося аж ніяк не у відповідності з реальним обсягом наданих послуг. У результаті виникли серйозні диспропорції у фінансуванні і брак коштів.

Серед найбільш очевидних диспропорцій, що призводять до величезних фінансових втрат, можна назвати збереження надзвичайно високих витрат на капіталовкладення, які в 1997 році, за деякими оцінками, склали понад 25% сумарних державних витрат на охорону здоров'я. При цьому закупівлі дорогого обладнання та будівництво нових будівель в більшості випадків велися на тлі вкрай низької завантаження існуючого обладнання і приміщень. Значні федеральні кошти спрямовуються на фінансування медичних установ відомчого підпорядкування, які нерідко користуються доступом і до інших джерел державних коштів, отримуючи тим самим фінансування в підвищеному обсязі в порівнянні з іншими закладами охорони здоров'я.

Ще одне джерело диспропорцій - переважання кошторисного фінансування, при якому рівень фінансування кожного закладу охорони здоров'я поставлено в залежність від штатного розкладу та іних факторів, що не залежать від обсягу та якості наданих ними медичних послуг. У 1997 році в цій формі здійснювалася основна частина державних витрат на охорону здоров'я. На частку обов'язкового медичного страхування, в рамках якого досягається найбільша ув'язка між рівнем фінансування та обсягом і якістю лікувальних послуг, доводилося менше 30% всіх державних витрат на охорону здоров'я. Це забезпечувало грошове покриття базової про1рамми державних гарантій в частині обов'язкового медичного страхування на рівні не більше 50% нормативної потреби.

Таким чином, нормалізація ситуації в установах охорони здоров'я нерозривно пов'язана зі зміною механізмів фінансування їх діяльності. Це в першу чергу передбачає перерозподіл державних грошових потоків на користь системи обов'язкового медичного страхування з доведенням його частки приблизно до 70% від загального обсягу державних видатків на охорону здоров'я. Відповідні пропозиції знайшли відображення в проекті федерального бюджету на 1998 рік, внесеного урядом до Державної Думи. Вони включали виділення в складі федерального фонду фінансової підтримки територій обумовленого компоненту, що направляє в територіальні фонди обов'язкового медичного страхування за умови їх співфінансування з територіальних бюджетів. Таке рішення забезпечувало повне покриття нормативних потреб страхової медицини, а її частка в сукупних державних витратах на охорону здоров'я повинна була зрости приблизно до 70%. На жаль, ці пропозиції були відхилені Державною Думою при розгляді федерального бюджету в третьому читанні, але, на мою думку, надалі до цієї проблеми ще доведеться повернутися.

Скорочення сфери дії кошторисного фінансування може бути досягнуто і завдяки поступовому переходу до оплати за пролікованих хворих при фінансування медичних установ в частині бюджетних (нестрахових) державних гарантій. Необхідні також усунення дублювання у фінансуванні установ відомчої медицини, введення дозвільного механізму на здійснення капіталовкладень, а також заходи, спрямовані на розширення самостійності і розвиток конкуренції медичних організацій.

Аналогічні структурні проблеми є і в сфері освіти, де існуючі кошторисні механізми державного фінансування не забезпечують ефективного використання бюджетних коштів, ведуть до консервації застарілої структури пропозиції освітніх послуг і перешкоджають підвищенню якості навчання. Особливо це помітно в сфері професійної освіти. За неофіційними оцінками, лише один з десяти випускників інженерних вузів у Росії в даний час влаштовується на роботу за фахом. Істотно завищеними понад реальних потреб є обсяги підготовки лікарів, військовослужбовців, педагогів та спеціалістів сільського господарства. А колосальні витрати на їхнє навчання обертаються нестачею ресурсів для підготовки фахівців з найбільш перспективних напрямків. Не кажучи вже про проблеми молодих людей, що одержали освіту, але не можуть знайти йому застосування на ринку праці, і що випливають звідси нових витратах.

У сфері загальної освіти основним чинником неефективності є відсутність адекватного рівня економічної самостійності загальноосвітніх шкіл, більшість з яких не мають статусу юридичної особи. Фінансування шкіл слабо пов'язане з кількістю учнів, яких вони в стані залучити, а також з гачеством навчання. У результаті завищеними виявляється рівень витрат по окремих статтях (перш за все на оплату комунальних послуг), хронічної стає нестача коштів на виплату заробітної плати та погіршується якість навчання.

Найбільш перспективним напрямком реформ у даній сфері може стати запровадження механізмів подушного фінансування навчальних організацій, за принципом "гроші йдуть за учнем". При цьому перехід до подушного фінансування повинен супроводжуватися заходами з надання статусу юридичної особи загальноосвітнім школам. Такі заходи орієнтовані на приведення пропозиції освітніх послуг у відповідність з попитом на них з боку населення і тенденціями, що складаються на ринку праці.

1997 мав важливі наслідки і для реформування системи пенсійного забезпечення. Наростання заборгованості з виплати пенсій протягом 1995-першій половині 1997 року показало, що россійская пенсійна система, заснована на розподільчих принципах фінансування, вже зараз не справляється з забезпеченням своїх зобов'язань. Тим часом перспективи старіння російського населення після 2000 року змушують в майбутньому чекати ще більшого загострення фінансових проблем Пенсійного фонду. До кінця 1997 року урядом була схвалена програма реформування системи пенсійного забезпечення, передбачає поступове впровадження елементів накопичувального фінансування пенсій, перехід до призначення пенсій з розподільчого джерела на основі умовно-накопичувальних рахунків та поступове переведення фінансування дострокових пенсій у недержавні професійні пенсійні системи.

Прийняття нової програми пенсійної реформи навряд чи відбулося б за такий короткий час, якби йому не передував період різкого погіршення фінансового стану пенсійної системи. Пенсійна реформа орієнтована на довгострокову перспективу і в силу егого не може забезпечити докорінної зміни умов пенсійного забезпечення в короткостроковій перспективі. Тому формування політичного консенсусу з цього питання виявляється скрутним. Однак для проведення даної реформи є відносно сприятливі можливості. Багато в чому вони визначаються тим, що в російському суспільстві починає усвідомлюватися кризовий стан наявної пенсійної системи і необхідність реформи як найважливішої умови подолання кризи.

Робота з підготовки програми пенсійної реформи протягом 1997 року показала, наскільки важливим для успіху таких складних і комплексних перетворень фактор відкритості, прозорості для суспільства процесу підготовки рішень у цій області. Закритість, "келейно" роботи над проектом програми в протягом літа 1997 року істотно ускладнила подальший діалог із суспільством. Вироблення політично прийнятного, компромісного варіанту реформи і подальше прийняття програми пенсійної реформи стали можливими лише після активного публічного обговорення проблем реформування пенсійної системи, що пройшов восени 1997 року. Очевидно, що і подальші роботи з підготовки пенсійної реформи можуть бути успішними лише за умови активної взаємодії уряду з законодавцями, незалежними експертами і шчрокой громадськістю.

Незважаючи на серйозний прогрес, досягнутий при концептуальної підготовки перетворень в основних галузях соціальної сфери, 1997 рік, всупереч очікуванням, так і не став роком соціальних реформ. Основним його підсумком стало те, що набір конкретних кроків у цій сфері був досить чітко сформульовано на рівні федеральної виконавчої влади, але на ділі перетворення так і не були розпочаті. Практична реалізація намічених планів в ТСЧСНРЮ 1998 буде цілком залежати від наявності політичної волі і ефективності взаємодії виконавчої та законодавчої гілок влади.

1998 є останнім "спокійним" роком перед початком дворічного виборчого періоду на федеральному рівні, коли практичне здійснення соціальних реформ буде чрезвичайо утруднено. Таким чином, саме в 1998 році на федеральному рівні повинні бути прийняті всі основні фінансові, адміністративні і правові рішення, здатні забезпечити початок глибоких змін в соціальній сфері.

Якщо це не вдасться реалізувати протягом 1998 року, практичне здійснення нагальних перетворень неминуче буде винесено за межі поточного сторіччя. Тим часом затримка з проведенням необхідних соціальних реформ призведе до подальшого угулубленію фінансового та інституційного кризи російської соціальної сфери і може мати далекосяжні дестабілізуючі наслідки для економіки в цілому.

СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ

1. Гайдар Є. Аналіз економічного зростання. М., 1997.

2. Дмитрієв М. Бюджетна політика в сучасній Росії. М., 1997.

3. Barbone L., Polackova H. Public Finances and Economic Transition// CASE Foundation. Warsaw, 1996. March.

4. Sach J "Warner A. Achieving Rapid Growth in the Transition Economic of Central Europe// CASE Foundation. Warsaw, 1996. April.

5. Dmitriev M., Kartsev N. Fiscal Policy of CIS Countries in 1993-1995// CASE Foundation. Warsaw, 1996. May.

6. From Plan to Market. World Development Report 1996. The World Bank. New York, 1996.