Парламентаризм і розподіл влади в сучасній Росії

У вітчизняному суспільствознавстві поняття "парламентаризм" трактується по-різному, хоча загалом мова йде про парламентську систему організації та функціонування верховної державної влади при поділі її законодавчих і виконавчих функцій. У вузькому розумінні слова під парламентаризмом розуміється верховенство, привілейоване становище парламенту, відповідальність уряду перед ним. У широкому сенсі - його суттєва роль, тобто нормальне функціонування як представницького і законодавчого органу, що володіє також контрольними повноваженнями. Ми поділяємо думку А. Оболонського про значущість для самої суті парламентаризму і законотворення політико-правової орієнтації на культуру діалогу, пошук конструктивного компромісу. Представляється справедливим судження І. Кривогуз про парламентаризм як про здатність представницького органу вільно обговорювати і приймати політичні рішення у вигляді законів. Причому мається на увазі, що мова йде про демократично легітимізовано народному представницькому органі, чинному в системі поділу влади.

Демократично послідовно здійснюється принцип розподілу влади (законодавчої, виконавчої, судової) передбачає верховенство законів, самостійність, а також баланс повноважень всіх гілок влади, наявність системи їх взаємних стримувань і противаг. Це виключає перенесення центру владних відносин, всієї повноти влади на одну з них, а також необхідність правового, конституційного забезпечення того, щоб дотримувалися поділ влади і були відповідні процедури [I].

Причому якщо перехід від тоталітаризму й авторитаризму до демократії стимулював саме розділення, а то й відмежування влади один від одного, то світова практика показує важливість саме взаємодії влади [2-4].

Парламентаризм в Росії

Очевидно, першорядне значення під час його розгляду має характеристика нашого парламенту - Федеральних Зборів Російської Федерації і його конституційної основи, яка є базою і для поділу влади в Росії.

Тут і далі слід обмежитися головним чином вельми лаконічними, узагальненими характеристиками. Це диктується тим, що вже існують маса матеріалів, що описують, які досліджують, що характеризують, що оцінюють сучасний російський парламент; опублікований всебічний і глибокий аналіз його формування, структури, механізмів діяльності, законотворення (у першому скликанні) [5].

У Конституції РФ 1993 закріплюється здійснення державної влади в Росії на основі розподілу влади (законодавчої, виконавчої, судової), а також самостійність відповідних органів влади. Згідно з Конституцією, російський парламент - Федеральне Зібрання РФ - це представницький і законодавчий орган.

Конституція суттєво скоротила правомочності парламенту, майже повністю позбавивши його контрольних функцій, обмежила і законотворчі. Та й закріплені за ним права фактично урізалися, тим більше що для реалізації багатьох з них не було законодавчої бази. Цьому служила і передбачена структура парламенту;

Однак позитивно те, що в новому російському парламенті не реалізувалися негативні "спокуси" парламентаризму: Федеральне Зібрання РФ не стало ні винятковим владним центром, джерелом і осередком всіх інших державних влади, на що претендував його попередник (Верховна Рада), ні "говорильнею", що має лише непряме відношення до реального законодавству.

Ми не можемо погодитися з думками про те, ніби Конституція РФ (1993 р.) робить російський парламент недієздатним. Крім того. Державна Дума опинилася в стані розширити свої повноваження, у тому числі й контрольні, здобувши таким чином, всупереч Конституції, зокрема, і право на депутатський запит [5,6]. Це право активно використовувалося членами Держдуми. У 1994 році було 40 запитів, у 1995-му - 172, в 1996-му - близько 600, за весняну сесію 1997 року - 951, у тому числі 537 - уряду РФ, 167 - Генеральній прокуратурі, 195 - керівникам федеральних відомств. При цьому 70% відповідей з уряду підписані його головою або заступниками голови. Нині у набрав чинності новому Регламенті нижньої палати передбачено "парламентський запит "від депутата або парламентського об'єднання, який приймається на пленарному засіданні Держдуми, підтверджується її спеціальною постановою, містить не тільки постановку проблеми, але і пропозиція конкретних заходів для її вирішення [7,8].

Вельми показовою також характеристика того, що відбувається, дана першим заступником спікера Держдуми, хоча, мабуть, і перебільшено оптимістична, але відображає діючу тенденцію: "Тихою сапою Держдума першого і другого скликання з 1994-го по 1998 рік прийняла близько двох тисяч федеральних законів, якими сьогодні не врегульовано хіба що північне оленярство. Податки регулюються законами, бюджет затверджується тільки законом, митні правила - законом, приватизація регулюється законом, перелік об'єктів, що приватизуються затверджується законом ... Дума на кожен закон вписує статтю про своє контролі "[9, с.22].

Разом з тим дієздатність Держдуми багато в чому залежить від неї самої. Вона надмірно політизується, і це негативно позначається на всій її діяльності. Держдума порушує власний регламент, даремно витрачає значну частину часу, особливо пленарних засідань (одна хвилина коштує 1,7 тис. грн). Поряд з необхідними діями щодо захисту свого владного статусу вона схильна невиправдано і різко конфліктувати з виконавчою владою, займатися демонстраціями своєї владності. В основній сфері діяльності Держдуми по законодавству позначається велика невпорядкованість у поєднанні з політизованим популіз-мом. У результаті в законодавстві переважає число, при тому недостатнє, а не вміння.

Наприклад, за програмою Держдуми на осінній сесії 1997 передбачалося розглянути 502 законопроекту. Протягом вересня - листопада було розглянуто і прийнято в різних читаннях всього 135 законопроектів. При цьому з 30, прийнятих у трьох читаннях, доведених, здавалося б, до рівня законів, 12 були надалі відхилені: 7 - Радою Федерації і 5 - Президентом. У підсумку за весь 1997 було обговорено 417 законопроектів, прийнято 245 законів, але підписані Президентом і стали законами лише 154.

У Держдуми чимало досягнень по здійсненню кодифікації, розробці базових законів. Але в загальному її діяльність виявляється абсолютно недостатньою, особливо з урахуванням? необхідність кардинального оновлення правової бази сфер суспільного життя, зокрема, економічних відносин, кодифікації законодав-

тва [5, с. 209; 10,11]. Держдума не забезпечує своїм законотворчістю і реалізацію ряду кардинальних положень Конституції РФ з прав людини. У країні гостро відчувається недостатність законодавчого оснащення повсякденній діяльності в самих різних галузях суспільного життя. У результаті посилюється регулювання її президентськими указами, що позначається і на практиці. реалізації принципу поділу влади.

За багатьма ознаками російським парламентаріям бракує професіоналізму, в першу чергу політичної. Це, зокрема, виразилося і в позиції Думи по відношенню до війни в Чечні, і до розвитку в країні фашистських тенденцій, і в "реакції" - байдужість членів Ради Федерації до націоналістичних, антисемітським випадів губернатора М. Кондратенко, у тому числі на засіданні парламенту. Нерідко далеко не професійно використовується парламентська трибуна, свобода слова депутата, та й можливості його діяльності як члена парламенту. Сумно відомі "історії" з численними помічниками депутатів, заяви про масову корумпованості думців, їх намагання законодавчо закріпити для себе величезні, необгрунтовані привілеї.

Наприклад, пенсія депутата Держдуми складає 3,5 тис. рублів на місяць (на 200 руб. більше, ніж у колишнього президента СРСР М. Горбачова); тим часом федеральний міністр, виходячи на пенсію, може розраховувати на 1825 руб.; "за особливі заслуги" космонавтам, деяким народним артистам та ін спеціальним указом президента може бути призначена пенсія, яка становить 388 руб. плюс 10 мінімальних окладів. На балансі Думи знаходяться понад 500 готельних номерів і квартир, майже в два рази більше, ніж депутатів - немосквичів; на житло витрачається понад половини що виділяються їй грошей. У депутатів (на рівні федеральних міністрів) щомісячна грошова винагорода 6 тис. руб., визначена з урахуванням посадових окладів, надбавок та інших виплат. Проте, за даними перевірки Рахункової палати, з урахуванням усіх річних виплат (преміальних, відпускних, лікувальних, кормових, проїзних і пр.) середньомісячний сукупний заробіток депутата становить суму, еквівалентну 24 тис. руб. Запит редакції "Аргументи і факти" про декларування депутатами їхніх доходів вже другий рік сумирно знаходиться в Держдумі [12, 13].

З непрофесіоналізмом пов'язані взагалі багато огріхів і в законотворчих діях Держдуми, прагнення їх політизувати, відповідно використовувати парламентські слухання, приймати не мають юридичної сили постанови, займатися безперспективними потугами на оголошення імпічменту президенту та ін Тим часом голова Комітету з законодавством А. Лукьянов намагається представити мітингово-постановленческую діяльність думців як законотворчу. З приводу прийнятих ними постанов - "півтори тисячі-з політичних питань" - він заявляє, що тим самим "викладається політична позиція депутатів, відображаючи характер Думи як представницького органу. Ось що таке, законодавчий процес "..

На відміну від Держдуми члени Ради Федерації часом відстоюють інтереси не всієї Росії, а лише окремих її частин, але менш політизовані, більш прагматичні і врівноважені. Відповідаючи на питання, в чому різниця в умонастроях верхньої та нижньої палат парламенту, голова Ради Федерації Е. Буд відзначав, що "губернатори ближче стоять до життя, пролоббйровать у нас важче. Ще одна відмінність у тому, що в Ради Федерації немає яскраву політичну забарвлення, ми не політизуємо закони, жоден з них не можна провести, лише спираючись на колір прапора "[7].

Все сказане свідчить про те, що парламент сучасної Росії ще далекий від досконалості. Однак керівництво Держдуми бачить позитивну динаміку по порівнянні з дореволюційної думської практикою. За оцінкою В. Рижкова, "нинішній парламент на кілька голів професійніше, ніж ті чотири Думи. Тоді ніхто не хотів діалогу. Тупая радикальна нетерпимість "[9]. Посилюється взаємодія, узгодження, конструктивну співпрацю між обома палатами парламенту,

хоча нерідко результати роботи Держдуми бракуються в Раді Федерації 1. "Ми дивимося на Державну Думу як на свого побратима, не намагаємося протиставляти себе їй, кожен раз знаходячи спільну мову з конкретних законів. Працюємо і узгоджуємо позиції ще на рівні підготовки законопроектів ", - підкреслює Буд [14].

Дебати в парламенті - один з компонентів, що реалізують його наочність, яка починається з делегування виборцями своїх повноважень депутатів. До парламенту, обраного в Росії в 1995 році, у громадськості виникли значні претензії, сумніви щодо його легітимності. Виявилося, що при голосуванні за партійними списками за депутатський корпус Держдуми не віддали свої голоси 49,5% виборців, які брали участь у виборах. Таким чином, в обраній за партійною приналежністю частини Думи майже половина виборців виявилася не представленою. Зате пройшли туди дісталися партіям "вакантні" місця, їх зайняли депутати, яким по суті справи ніхто своїх повноважень не делегував.

Отже, вже в ході виборів показність Федеральних Зборів РФ, використовуючи відому марксову формулювання, можна охарактеризувати як "здійснюється шляхом нездійснення". В результаті вона не реалізується належним чином через дебати та іншу парламентську діяльність, у якою стикаються, змагаються, досягають згоди представники різних інтересів. У сучасній Росії парламент - це "котел", "тигель", в якому, за влучним визначенням колишнього помічника президента з правових питань М. Краснова, відбувається переплавлення різних інтересів у загальний інтерес, і він оформляється в законі. Цей процес не може спрацьовувати належним чином [15]. Здається, багато в чому тому, що не-всі необхідні інгредієнти (інтереси суспільства) потрапляють в "котел", деякі опиняються там в явному перебір, а продукт (закон) виходить неякісним.

Не краща ситуація і з іншими компонентами показності нинішнього російського парламенту, він вже в силу того, хто в ньому представлений (а хто і не представлений або уявно представлений), не "типовий" для російського суспільства, не уособлює як би його в мініатюрі. Відповідно, якщо парламент Росії і виявляється символом, то лише для частини суспільства.

Все це знаходить відображення і у відношенні суспільства до парламенту., При всіх широкомовних заявах членів Держдуми, що вона виступає від імені народу і захищає його інтереси, за даними репрезентативних опитувань у жовтні та грудні 1997 року лише 11% виборців бачать в Думі свого заступника. Якщо в цьому відношенні Раді Федерації вірять 27%, то мова йде про те, що в ньому дійсно відстоюються інтереси їхніх регіонів. Але протягом всього 1997 року довіра до Держдуми і Ради Федерації висловлювали тільки 10-12% виборців [16].

Разом з тим настільки масове недовіру відносилося лише до сучасним російським органам представницької влади, а не до таких взагалі, хоча. Мабуть, і в останньому варіанті позначалося сприйняття життєвих реалій. При репрезентативному опитуванні в квітні 1997 року майже 50% респондентів погодилися з тим, що наявність таких органів влади важливо, лише 20% вважали - "не важливо", 30% не визначили свого ставлення [17].

неблагополуччя в частині показності російського парламенту в значній мірі обумовлено нинішньою виборчою системою. Як бачимо, її велика позитивна продуктивність у порівнянні з "радянським" минулим ще не вирішує низки важливих проблем. Так і в реальному виборчій практиці залишаються різного роду порушення виборчого закону, що заважають вільному і осмисленого делегування виборцями своїх прав. Існуюче поєднання мажоритарної та пропорційної виборчих систем (при всій виправданість кожної з них,

обумовленої і реальною ситуацією в країні, і її перспективами) викликає, як відомо, гостру критику, суперечки. За наявними розрахунками, якщо при використанні пропорційної системи в парламенті представлені лише 50,5% брали участь у голосуванні виборців, то при мажоритарній системі такий показник знижується до 30-20%. До того ж, якщо у першому випадку в числі депутатів виявилися "невідомо хто", то в другому - люди, відомі своїм багатством, силою, а часом і кримінальним минулим.

У дискусіях про виборчу систему, її реформи висуваються (з використанням та зарубіжного досвіду) нерідко протилежні і, головне, протиставлювані пропозиції, в тому числі у вищих ешелонах влади. Всі вони докладно і, як правило, логічно аргументуються, що не усуває під багатьох випадках їх явною політизованості, а нерідко і своєкорисливі розрахунків. Далеко не завжди за ними бачиться справжнє прагнення забезпечити розвиток російського парламентаризму, реальне представницьке "народоправство", що реалізує "волю народу".

Багато в чому це пов'язано з реаліями становлення в Росії багатопартійної системи. Без неї неможливий розвиток парламентаризму та оптимальної виборчої системи.

Проте в країні не склалася реальна багатопартійна система, її швидше можна було б охарактеризувати як "множествопартійную", та й взагалі лише з натяжкою як партійну. За справедливим судженню відомих фахівців у галузі соціології та політології А. Галкіна і Ю. Красіна, "... велике кількість партій на російській політичній арені відображає не різноманіття соціальних інтересів, які ще не устоялися. Це не політичний плюралізм, властивий зрілому демократичному суспільству. Їх множинність висловлює невпорядкованість, плинність і безсистемність політичних відносин " [18].

зачасту?? новостворені партії виявляються групами, що не мають більш-менш достатньої чисельності, розгалуженої організації, вони не укоріняються на периферії країни. На час парламентських виборів 1995 54% громадян Росії не довіряли всіх партій, рухів, течій. У ряді громадських і політичних структур політичні партії та рухи по довірі до них займали останнє місце [19].

Причини і фактори, що зумовлюють такий стан справ, численні:
об'єктивні і суб'єктивні, в тому числі пов'язані не тільки з особливостями лідерів, членів формуються партій, але також з позиціями можновладців, властиві лише Росії з її специфічним історичним минулим і сьогоденням і притаманні усім посткомуністичним країнам (і не тільки їм) [18-22]. Загалом, в результаті в Росії, за характеристикою дослідника і публіциста, в недавньому минулому одного із засновників і перших лідерів Соціал-демократичної партії Росії Б. Орлова, "партійна" семирічка "завершується розмовами, а чи потрібні Росії політичні партії взагалі? »[23].

У свою чергу слабкість політичних партій призводить до того, що дієвий механізм здійснення сподівань народу і (за зворотного зв'язку) підтримки суспільством курсу, що проводиться парламентом, підміняється впливом численних груп інтересів, тиску і лобіювання. Вони деформують функціонування виборчої системи, маючи величезні можливості в ході виборчої кампанії обробляти масову свідомість і не нести ніякої політичної відповідальності за. свої обіцянки перед виборцями. У той же час асоціація, що є справжніми інститутами громадянського суспільства, у Росії не дають розвиватися [20]. -

Негативні фактори позначаються, і на законотворчій діяльності. Її процедура далека від досконалості, багато депутатів не схильні займатися буденної і повсякденною роботою з підготовки законів, крім того, не введена в правові рамки лобістська діяльність. "Але головне, - вважає Краснов, - У

парламенті засідає багато людей, які заперечують фундаментальні конституційні цінності "[15]. Справа доходить до того, що при розгляді законопроектів під час голосування масово використовуються чужі картки, вотірованіе відбувається за відсутності кворуму, але виправдовується думським керівництвом. Часто до кінця сесії закони вотує за кілька хвилин, що заздалегідь передбачається.

Таким чином, в Росії процедура формування парламенту і його діяльності до сих пір не отримала адекватного ситуації, що склалася рішення. Це негативно позначається і на ключовій для становлення парламентаризму проблеми - розподіл гілок державної влади. У силу нашої уявної багатопартійності, плачевною за результатами виборів виборчої системи, в силу того, яким є парламент, неможлива процедура, за якою в тій же напівпрезидентської Франції формується уряд на основі парламентської більшості, схвалювану президентом. Вимога створити уряд народної довіри - це політична демагогія [23, 24]. Отже, не може належним чином реалізуватися і центральна ідея поділу влади - захист, вільне і ефективне здійснення прав і інтересів народу, порушується "зворотній зв'язок" між владою і народом.

Однак подивимося конкретніше, як все ж таки реалізується в сучасній Росії розділення гілок державної влади, закріплене ст. 10 Конституції РФ 1993 року.

Поділ влади

Ключовим, мабуть, є питання, наскільки здійснюються і поєднуються в нашій країні в перехідний період до демократії розмежування компетенції, ефективна сістема'сдержек і противаг, взаємодія гілок влади, ефективність державної влади в цілому. Притому в напівпрезидентської республіці, якою є Росія.

Увага буде зосереджена на центральній, федеральної влади, хоча в суб'єктах федерації є певні варіанти поділу влади і вельми важливо здійснення розподілу влади по вертикалі. Відповідно розгляд почнемо з президентської влади.

Світові процеси розвитку, як свідчать порівняльне політологічне дослідження, говорять про те, що природу президентської влади не можна "жорстко" прив'язати лише до одного з елементів тріади поділу влади ... слід виходити з взаємопроникнення різних гілок влади [З]. До того ж якщо, згідно з концепцією поділу влади, президентська влада звичайно розглядається як виконавча, то по російській Конституції 1993 Президент - глава держави, а виконавчу владу здійснює уряд РФ.

Повноваження Президента Росії за Конституцією РФ непомірно великі й багатогранні. Вони включають такі положення, що допускають можливість для нього виходити далеко за рамки Конституції, бо він є її "гарантом", монополізувати право на кардинальні стратегічні доленосні для країни рішення, бо його прерогатива - "визначення основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики". Тим самим він має право "підминати" під себе і законодавчу і виконавчу владу, використовуючи у відношенні останньої свої права вирішувати кадрові питання. Проголошує Конституцією самостійність органів законодавчої і особливо виконавчої влади стає дуже проблематичною.

Президент володіє значною виконавчої, виконавчо-розпорядчого владою. Він не лише активний співучасник парламентського законотворення, а й має право видавати укази до створення відповідних законів, у яких існує нагальна громадська необхідність. Правда, ряд інших засобів здійснення влади, визначені Президентові Росії, можна порівняти з правами президентів інших, демократичних, країн. Однак у загальному для здійснення відповідного Конституції поділу влади в Росії необхідні певні обмеження влади президента і його оточення [25, 26].

Використовуючи недоліки Конституції в чіткому визначенні повноважень інститутів влади, Президент Росії ще більше розширює свої права. Так, поряд з урядом протягом довгого часу паралельно з ним, а то й практично над ним функціонує Адміністрація Президента, Раду безпеки та інші структури. Наочним прикладом може служити також прагнення особисто вирішувати питання про правомочність або виправданості законодавчих дій парламенту і на цій підставі не підписувати закони.

По суті справи для того, щоб не підписувати багато законів, є чимало об'єктивних причин. Однак не тільки вони пояснюють, чому за два роки роботи Держдуми (1996, 1997) з 500 прийнятих законів президент підписав лише 305, а за весну 1998 року було прийнято понад 150 законів, у тому числі близько 40 повторно, а підписані президентом менше 80, у тому числі 39 законів про ратифікацію міжнародних договорів і угод, внесених самим президентом і урядом. Справа ще й у тому, що далеко не завжди президентське "непідписання" грунтовно вмотивовано, трапляється, що закони відкидаються без їх розгляду; приблизно 20% прийнятих Думою законів підписуються після їх доопрацювання або подолання "вето" президента [27-30].

Подолання "вето" свідчить не стільки про правоту однієї зі сторін, хибності позиції іншого, скільки про співвідношення їхніх сил в даний момент, а головне, про нерозвиненою здатності до діалогу і компромісу обох сторін. Так, у жовтні 1997 року Держдума відразу в другому і третьому читанні прийняла поправку депутата В. Варенникова (КПРФ) до закону "Про ветеранів". Вона означала, що звання ветерана праці отримує будь-який громадянин Росії, який на час виходу на пенсію за віком має 40-річний трудовий стаж. На нього, а не лише на особливо відзначилися трудівників поширюються всі пільги. Крім девальвірованія звання це означало додаткові бюджетні витрати в 14-15 трлн руб. Президент наклав "вето", і Дума його подолала, але грошей на пільги не було і раніше, не стало їх і більше. У свій актив Дума включає також подолання "вето" на закони про іпотеку, про оціночної діяльності, про пільги на проїзд для дітей, які потребують санаторно-курортному лікуванні. Здається, що нинішній стан справи з "ветовим" протиборством Президента і Держдуми, навіть при всій справедливості тих чи інших рішень мало сприяє (якщо не шкодить) законо-творчому авторитету Думи і авторитету верховної влади Президента.

Роль верховного арбітра, який стоїть над розділеними владою, яка властива напівпрезидентської республіці, підривається самим президентом, його надмірним вторгненням у сферу діяльності виконавчої влади, аж до прийняття на себе керівництва нею, відповідальності за її діяльність. Якщо глава держави і повинен бути відповідальним за все, що відбувається в країні, то, очевидно, лише в кінцевому рахунку, не підміняючи інші владні органи. Активне вплив, його контроль за діяльністю уряду, що формується ним особисто, дуже важливий, турбота про правильне функціонування конституційно встановленого поділу влади - його обов'язок як гаранта конституції. Проте все це здійснюється найчастіше далеко не кращим чином. Необхідна при розподілі влади система стримувань і противаг нерідко формується президентом не стільки для більш ефективного функціонування державного організму, скільки виходячи з відомого принципу "розділяй і володарюй".

Прав А. Салмін, застерігає від того, щоб при розгляді російського президентства ототожнювати його «з особистістю президента ... Б. Єльцина або з "владним центром" »[26, с.7]. Але не можна не бачити і того, що президентство Єльцина визначається не тільки конституційно-інституційним пристроєм сучасної Росії, але, як і поділ влади, воно відчуває вплив політичного стилю й особистості Єльцина.

Заслуговують на увагу спроба визначити те, що відбувається в Росії з точки зору "режимної системи", ' "де влада сконцентрована в руках виконавчих інститутів при нестійкості їх відносин із законодавчою владою, громадськими рухами і соціоекономічними елітами ", а також аналіз ситуації в країні та її перспектив шляхом розгляду "російського політичного режиму" [20, 31] 2.

У силу розмежування компетенції, повноважень окремих органів влади, закріплених Конституцією, істотно обмежуються права парламенту. Статус Ради Федерації визначено таким чином, що за способом свого формування він порушує принцип поділу влади і вимоги до професіоналізму парламентської діяльності. До його складу увійшли і глави виконавчої влади суб'єктів федерації, для яких діяльність на постійній основі в Раді Федерації, як правило, просто неможлива. Він по суті справи не є парламентською палатою. Правда, досить компетентне розгляд цієї проблеми в зіставленні із закордонним досвідом (наприклад у напівпрезидентській Франції) приводить до висновку, що "... навіть формально російський президент не сильніше французької. У протистоянні парламенту у всякому разі він чи не слабкіше "[26, с. 9].

Одночасно не варто випускати з уваги, що дійсно існуючий і закріплений конституцією дисбаланс може долатися й без її зміни, яке представляє нині велику складність. Так, один з компонентів контрольної влади - депутатський запит - Держдума добула, записавши право на неї в свій регламент. Президент не став на заваді цьому, а Конституційний Суд не може без відповідного запиту перевіряти на відповідність Основному Закону країни ті чи інші рішення, встановлення. Крім того, значний простір для змін в розмежуванні повноважень дає законотворчий процес. У ході його, як свідчить В. Рижков, "Дума в кожен закон вписує статтю про свій контроль ... повноваження президента скорочуються як шагренева шкіра ... Кожен новий закон призводить до послаблення адміністративних повноважень президента. Більшість законів ініційовано президентом або урядом -- тим самим самі скорочують свої повноваження "[9].

Правда, при оцінці дієвості такої процедури не слід випускати з уваги, що за відсутності розроблених механізмів реалізації законів, що приймаються в Думі, матеріальних ресурсів для їх реалізації, механізмів та органів, здатних здійснити контроль за виконанням законів, закони залишаються лише на папері. Повноваження Держдуми, таким чином, розширюються лише формально. Крім того, нинішній російський парламент, за оцінкою фахівців, з прохолодою відгукується своїм законотворчістю на поточні потреби суспільства [26]. Йому потрібні численні законодавчі ініціативи з боку. Навіть будучи незадоволеним вторгненням в правову сферу указів президента, він не поспішає перекривати їх своїм законотворчістю. Часом закони - відгуки на животрепетні теми - толком не обгрунтовані, вступають у протиріччя з існуючим законодавством. Вони мають значення для посилення ваги парламенту в системі поділу влади лише як популістська політична демонстрація, їх реалізація, зрозуміло, стикається з опором виконавчої влади.

здійснює виконавчу владу уряд лише у певній частині підзвітний Держдумі (у зв'язку з бюджетом) і несе перед нею відповідальність за свою діяльність (Дума має право висловити недовіру уряду, що може, хоча це і не так просто, привести до його відставки). У той же час виконавча влада не зводиться до діяльності уряду, вона здійснюється (чи не здійснюється) апаратом, від якого залежить дуже багато чого. Таким чином, виконавча влада в усій своїй глибині - від прем'єр-міністра до рядового державного службовця, виконавця - має величезними можливостями власного "конт-

роля "по відношенню і до законодавчої влади, і до президентського правління. За свідченням Краснова," там, де виконавці в чем-то не зацікавлені, вони завжди знайдуть тисячі відмовок, щоб цим не займатися ... У 1995 році вийшов указ ... про боротьбу з фашизмом та іншими проявами екстремізму. Так от, цей указ практично не дотримується ... Тому що у його потенційних виконавців - чи то міліція, ФСБ чи прокуратура - немає бажання його виконувати "[32].

Зрозуміло, відзначені риси функціонування виконавчої влади пов'язані і з її здавна склалася реактивністю, неотлаженностью механізмів, неквалі-фіцірованностью виконавців і т.д. Проте, звертаючи увагу і на цей бік справи, фіксуючи "слабку керованість держави", Краснов справедливо підкреслює відсутність мотиву "поваги закону або страху перед невиконанням закону", бо "до суду справа не дійде" [32].

Прагнення парламентаріїв посилити свій контроль за виконавчою владою, використовуючи право Держдуми затверджувати кандидатуру прем'єр-міністра, поширюючи це право ширше, ставлячи свою згоду в залежність від можливості впливати на весь склад уряду, на перевірку виявляються малоефективними як для самоствердження Думи, так і, головне, для всієї діяльності державної влади. Парламентаризм з властивим йому багатопартійних представництвом і відповідним політизованим обговоренням, узгодженням і прийняттям рішень не може бути в ідеалі властивістю уряду, цьому має перешкоджати поділ влади. В іншому випадку партійні, корпоративні інтереси, стикаючись всередині уряду, будуть заважати його роботі. Наполегливі старання впливових сил у Держдумі повісті виконавчу владу таким шляхом, більше обмежувати самостійність уряду, свободу його діяльності об'єктивно, але, мабуть, і егоїстично-партійно спрямовані на зниження ефективності діяльності виконавчої влади і всієї державної влади також. Не можна не погодитися з думкою відомих економістів А. ^ люкаева та Є. Гайдара, що для підвищення ефективності роботи уряду йому потрібно велика свобода у сфері виконання рішень. Причому повністю віддавши уряду виконавчо-професійні функції, Держдума змогла б стати реальним центром політичної влади, в якому законним шляхом реалізуються різні інтереси, необхідні реформи отримують адекватне Законодавче забезпечення. Тоді народ отримає нормальну законодавчу і нормально функціонуючу виконавчу владу [24, 33].

Складності функціонування виконавчої влади пов'язані і з тим, Яким чином на неї впливає президент, як лімітують її самостійність підвідомчі йому структури. І в цьому відношенні теж досить актуально вимогу: "Більше свободи уряду!".

Загалом, як бачимо, "недопарламентская", за визначенням В. Шейніса, організація державної влади в Росії робить негативний вплив на здійснення в ній поділу влади. В деякій мірі сприяє формуванню балансу влади те, що законодавча влада виконує деякі функції управління та контролю (ратифікація і денонсація міжнародних договорів, призначення і зречення від посади), а виконавча здійснює деякі законодавчі функції, видаючи нормативні акти [34].

Трохи особняком у цьому відношенні варто судова влада. Її відокремленість і самостійність чітко зафіксовані в конституції, що проголосила незалежність, незмінюваність і недоторканність суддів. Судді призначаються і суди фінансуються центральною владою, причому Президент рішуче противиться перепідпорядкування їх суб'єктам Федерації. Змінена законодавство дозволяє тепер громадянину у відкриту, з розрахунком на грунтовну захист своїх прав сперечатися з державою, з будь-якою посадовою особою. Як підкреслює Краснов:

"Поділ влади дозволило людині стати в багатьох питаннях врівень з державою" [15, с. 179].

У цьому зв'язку показово, що з понад 130 справ, які в 1997 році розглянув Конституційний Суд, 74 пов'язані зі скаргами громадян, 37 - за запитами суб'єктів Федерації, 4 - за запитами Президента, 7 - за запитами Держдуми, 11 - за запитам суддів. Така ж приблизно пропорція зберігається і в 1998 році.

Але й у функціонуванні судової влади, в охороні нею прав людини і громадянина далеко не все гаразд. У багатьох життєвих колізій, зіткненнях інтересів рішення може виносити тільки суд. Проте добитися його дуже важко з ряду причин (значною мірою матеріальних). Суди не виконують або занадто повільно виконують свої функції. Суддів хронічно не вистачає, часто вони недостатньо кваліфіковані, немає можливості змінити суддівський склад, вихований у дусі суто обвинувального судочинства і панування "телефонного права", незмінюваність суддів часом обертається їх недобросовісністю. Судові рішення не виконуються, допомогти цьому тепер мають судові пристави, але їм уготована мізерна зарплата. Вже тим самим людині, справа якого відтепер не може вирішити тільки суд, стає не легше, а важче.

До того ж веде ряд факторів, що безпосередньо з судами не пов'язаних. Порушення принципів і положень конституції, норм законів не тягнуть за собою відповідальності, не розроблений юридичний механізм захисту прав громадянина. Фахівці приходять до сумного висновку: людина, як і раніше є беззахисним в море законів, указів і правил.

Отже, в нездійсненною прав громадян Росії на судовий захист позначається вже не відділення судової влади від законодавчої і виконавчо