Введення

Після смерті Петра-I його реформаторський курс продовжила Катерина-II, яка зуміла виразити національні інтереси російського народу і увійти в історію як велика імператриця, яка правила країною тридцять чотири роки (1762-1796). Н. М. Карамазін, оцінюючи реформаторську діяльність Катерини писав: «Катерина-II була істинною спадкоємицею величі Петрова і другою преобразовательніцей нової Росії.» Її царювання поклало початок епохи «освіченого абсолютизму», хронологічні рамки якого визначаються різними істориками по-різному. Мені ближче точка зору Федосова І.А., який веде відлік епохи з 1762г. аж до 1815р.

Освічений абсолютизм - явище загальноєвропейського. Просвітителі поміркованого крила закликали до еволюційної, без потрясінь, зміни суспільно-економічних відносин, що влаштовувало монархів Європи та сприяло виникненню союзу королів і філософів, здатного, як вважали королі, запобігти загрозі їх трону. У Європі воно представлено такими яскравими правителями, як прусський король Фрідріх-II, шведська Густав-III, імператор Австрії Йосип-II. Ця епоха була пронизана ідеями французьких просвітителів і характеризувалася появою нового класу - буржуазії, яка відкрито, заявила про свої

претензії на економічну та політичну владу, гостро критикувала деспотичних правителів і засилля католицької церкви.

Катерина-II не забула політичну нестабільність і серію палацових переворотів супроводжували її попередників, це наштовхнуло її на думку про зміцнення особистої влади, без чого вона не представляла можливим провести глибокі перетворення. Вона усвідомлювала недосконалість існуючого законодавства і повна відсутність правопорядку в країні, вважала, що багато колишніх указів ставали непридатними до виконання, виходячи з думки, що їх автори керувалися застарілими міркуваннями. Імператриця, будучи людиною, європейськи освіченою, усвідомлювала необхідність майбутніх змін і з усією серйозністю взялася за ретельне вивчення робіт П. Ш. Монтеск 'є, Вольтера, Д'Аламбера, Д. Дідро та інших натхненників ідей «освіченого абсолютизму». Особливе захоплення просвітителів викликала матеріальна допомога нужденним Дідро: імператриця купила у нього бібліотеку за 15 тис. франків, надавши йому право тримати її у себе до смерті, більше того, Катерина призначила Дідро зберігачем його бібліотеки, визначивши платню в 1000 франків на рік з виплатою його на 50 років вперед.

 Частина 1

Законодавча діяльність Катерини-II.

Покладена комісія 1767года.

У XVII столітті була створена Покладена комісія, метою якої стало усунення існуючих недоліків у законодавстві і виявлення потреб та настроїв у суспільстві. Катерина висловила бажання привести всі урядові місця в належний порядок, дати їм точні "межі і закони". Виконання цієї думки з'явилося в обережному перетворення Сенату. Н.І. Панін подав імператриці докладно мотивований проект установ імператорського ради (1762г.), доводячи недосконалості колишнього управління допускає широкий вплив фаворитизму на справи, Панін наполягав на заснуванні законодавчого »верховного місця", що складається з небагатьох осіб із законодавчим характером діяльності. За словами Паніна дію цієї ради змогло "захистити самодержавну владу від прихованих іноді викрадачів оной", тобто тимчасових правителів. Але він пропонував старий засіб: у Росії існували "верховні місця» (Верховна таємна рада і Кабінет), які, однак не оберігали від фаворитів і не охороняли законності. З іншого боку, "верховне місце», засвоївши законодавчу функцію, утруднювало б верховну владу. Таким чином, Катерині вказали, що велика адміністративна реформа, на яку вона майже погодилася, може перетворити Росію з самодержавної монархії в монархію, керовану олігархічним радою чиновної аристократії. Зрозуміло, що Катерина не могла затвердити такого проекту. Відхиливши пропозиції Паніна, Катерина сама складає план упорядкування законодавчого матеріалу, в її плани входило створення нових законодавчих норм, які сприяли встановленню порядку і законності в державі. З

великим ентузіазмом імператриця приступила до створення нового Уложення, яке за її ідеї було засноване на принципах нової філософії і науки, відкритих «епохою освіти». З цією метою вона взялася за складання своїй знаменитій інструкції, що отримала в історичній літературі назву «Наказ», основний текст якого містить 20 розділів, поділених у свою чергу на 546 статей, з яких 245 були запозичені з творів П. Ш. Монтеск 'є ( «Про дух законів ») і 106 - із книги вченого юриста Ч. Беккаріа (« Про злочини і покарання »). Крім того, Катерина-II використовувала праці німецьких вчених Більфельда і Юста, а так само французьку енциклопедію і російське законодавство.

У своїх міркуваннях імператриця виходить з переконання, що Росія - європейська країна, і що її розміри зумовили єдино прийнятну для неї форму правління - абсолютну монархію. Катерина-II, не порушуючи традицій, бачила сенс перетворень через державу (в той час як на Заході паралельно орієнтація велася в основному на розвиток елементів громадянського, що, на мій погляд, було недоглядом з її боку), при цьому вона не допускала думки про обмеження самовладдя. Составітельніца «Наказу» вважала, що для успішного проведення реформ необхідно надати громадянські права, перш за все «самому правлячому класу». Але найцікавіше, можна відзначити, що ніхто, перш за все в Росії, їх не мав, навіть представники аристократії піддавалися тілесним покаранням. Якщо Петро-I зробив перші кроки до правової держави, що регламентуються законами, то «Наказ» поглиблює цю думку, у багатьох статтях, роз'яснюючи значення закону всіх сфер життя. Слабкіше за все в «наказі» розроблений «селянське питання».

Перше видання «Наказу» вийшло в 1767году. Він видавався сім разів загальним накладом близько 5000 примірників і придбав широку популярність не тільки в Росії, але далеко за її межами, тому що був переведений на багато європейських мов. Якщо поверхово торкнутися змісту «Наказу», то в перших п'яти розділах (стор.1-38) сформульовані загальні принципи устрою держави, в розділах 6 і 7 (стор.39-79) «Про закони взагалі» і «Про закони детально» -- основи державного законодавства і загальні форми правової політики. Глави 8 та 9 (стор.80-141) присвячені кримінального права і судочинства, тому ж (у трактуванні Ч. Беккаріа) присвячена глава 10 (стр.142-250).

В розділах 11-18 (стр.251-438) викладаються основні положення станово-правової організації (селяни - дворянство - середній клас). Глави 19 та 20 (стр.439-521) присвячені питанням юридичної техніки, теорії законодавства і правової реформи. А в 1768 році текст «Наказу» був доповнений главою 21, яка містить основи адміністративно-поліцейського управління, і главою 22 про регулювання державних фінансів. «Наказ» обгрунтовує політичні принципи абсолютистського держави (влада монарха, бюрократична система організації, становий розподіл суспільства).

Для кращого виконання влади в суспільстві складаються «влади середні, підлеглі та залежні від верховної», цим урядам доручалося правління і виконання суду іменем монарха.

Документ декларував загальну для всіх громадян свободу (свобода) та рівний обов'язок усіх перед особою державної влади. Однак далі він починає суперечити вище сказаного, обгрунтовуючи нерівне становище станів перед владою і законами. Дається чіткий поділ суспільства на правителів і тим, хто слухняний, мотивуючи його природними законами народження, походження і здібностей.

У XVII столітті була створена Покладена Комісія, метою якої стало усунення існуючих недоліків у законодавстві і виявлення потреб і недоліків у суспільстві. У 1767, як тільки «Наказ» Катерини вийшов у світ, вона приступила до скликання нової Покладений Комісії (колишня, після державного перевороту, в результаті якого Катерина-II зійшла на престол, була переведена в Москву, а на початку 1763 була розпущена, офіційно її ліквідували в 1766 році). Законодавча діяльність цієї комісії була спрямована не просто на перегляд старих законів, а й на вироблення єдиного уложення на нових засадах. Закон розглядався як головний інструмент державного управління, який необхідно погоджувати з «духом народу» і «природним станом справ». Розглянемо питання розробки подробиць нового законодавства. Для складання нового кодексу маніфестом 14декабря 1766г. були скликані до Москви представники станів і присутствених місць. Їх зібрання отримало назву «Комісії для твору проекту нового уложення». Підстави представництва були різні: одні частини населення - посилали представників повіту, інші - від провінції, третій - від окремого племені, четверті від присутствене місця, самі обирали посословно (дворяни і селяни), інші - за місцем проживання (городяни-домовласники, інородці) . Приватновласницькі селяни й зовсім були позбавлені права представництва. Не було і прямих представників духовенства. У результаті в покладену комісію було обрано близько 450 депутатів, з яких 33% складали виборні від дворянства, 36% - виборні від городян, близько 20% - виборні від сільського населення, 5%-урядовці. Якщо врахувати, що чиновники були дворянами, а деякі міста і державні селяни обирали депутатами дворян, то питома вага дворянства в Покладений комісії, що становив 0,6% населення країни, значно підвищиться. Депутат забезпечувався на час перебування в комісії казенним платнею і повинен був до Москви привезти інструкцію від своїх виборців із зображенням їх потреб і бажань. Ці інструкції одержали назви депутатських наказів, а Наказ Катерини став називатися "великим Наказом". Депутати назавжди звільнялися від страти, тілесного покарання та конфіскації маєтку, за образу депутата винний ніс подвійне покарання. 30 липня 1767 з торжеством були відкриті засідання Комісії в Грановитій палаті в Москві. Усіх представників, які з'явилися до Комісії, було 565. Одна третина з них були дворяни, інша третина - городяни, з сільського класу до 100 і від присутствених місць було 28. Загальні збори Комісії виділив з себе комісії, які повинні були провести допоміжні й підготовчі роботи. Одна з комісій, дирекційний, керувала заняттями як приватних комісій, так і загальних зборів. А так як відносини приватних комісій і загальних зборів не були точно визначені, то неминучі були безладдя і плутанина в їх діяльності. Так недосконалість зовнішньої організації справи, її складність і невизначеність створювали перша перешкода для успішного ведення справи. В ході занять Комісії знайдемо й інші перешкоди. Загальні збори, перш за все, прочитало Наказ імператриці і довідалося з нього ті абстрактні принципи діяльності, які йому ставила Катерина. Разом з тим члени зборів привезли з собою понад 1000 депутатських наказів, повинні були ознайомитися з ними і усвідомити ті потреби і бажання російського суспільства, які в них перебували. Ці потреби і бажання депутати мали примирити з теоретичними бажаннями наказу і злити їх у гармонійно стрункий законодавчий кодекс. Для такої мети необхідно було розібрати депутатські накази і привести в систему все їх зміст. Цей кропітка праця міг бути здійснений тільки спеціальною комісією, тому що був незручний для зборів у 500 чоловік. Поряд із систематизацією депутатських наказів існувала інша підготовча робота, не доступна загальним зборам - систематизація або просте збори старих законів. Поки обидві ці роботи не були виконані, загальним зборам нічого було робити, воно повинно було чекати їх виконання і потім вже обговорювати приготовані матеріали і погодити їх з теоретичними засадами. Але цих робіт не думали виконувати заздалегідь і чекали їх від загальних зборів. Катерина на загальні збори покладає обов'язок «читати закони, поправки яких більше складається потреби», і «читати накази, розібравши по матерій і зробивши виписку». В цьому ховається відсутність чіткого уявлення про те, що підготовчі роботи законодавчі недоступні для великого зборів, що не має в них достатнього рівня вмінь. Так, поряд з недосконалостями зовнішньої організації і незграбна постановка самих завдань, змішання підготовчих робіт з прямим обов'язком Комісії служили другому перешкодою до успіху справи. Прочитавши наказ Катерини, вона (комісія) приступила до читання наказів депутатських та прослухала кілька селянських наказів. Не закінчивши цієї справи, вона перейшла до читання законів про дворянство, потім про купецтва. Витративши на це близько 60 засідань, Комісія зайнялася питанням про права остзейських дворян і не закінчила цієї справи, як не скінчила колишніх. Наприкінці 1767 Комісію перевели до Петербурга, де вона також переходила від предмета до предмета і нічого не досягла. Наприкінці 1768 члени загальних зборів були розпущені через війни з Туреччиною. Приватні комісії працювали трохи краще. Катерина відчувала неуспіх справи, намагалася йому допомогти, посилала настанови Комісії і не добилася

нічого. Так поряд з іншими перешкодами невміння найближчих керівників (маршал Бібікав) справи заважало його успіху. Катерина оцінивши обстановку розпустила загальні збори і залишила деякі приватні комісії, які працювали до 1774 року. Загальні збори було розпущено на час. Підготовчі роботи не припинилися, але їх обговорення в загальному, зборах було відстрочено. Це був правильний крок у ході законодавчих робіт, але з 1775 року Катерина стала забувати про свою Комісії і вирішила повести свою законодавчу діяльність без її участі. Комісія не була скликана вдруге. Блискучі і широкі плани не здійснилися, затія нового законодавства не вдалася.

Внаслідок:

1.Отсутсвія підготовчих робіт.

2.Непрактічності і невизначеності зовнішньої організації справи.

3.Практіческого невміння керівників.

Комісія не тільки не зробила всього своєї справи, не тільки не обробила який-небудь частини кодексу, але навіть в півтора року, в 200 своїх засіданнях, не прочитала всіх депутатських наказів.

Грандіозний проект нового законодавства був недосяжною утопією, перш за все за кількістю необхідного для нього праці. Крім того, не можна було примирити ліберальні принципи французької філософії з суперечливими бажаннями російських станів. Депутати стояли в цьому відношенні серед багатьох виключають один одного протилежностей, і можна ручатися, що вони ніколи не вийшли б з них, як не могла вийти з них сама Катерина. Незважаючи на повну невдачу Комісії, вона все-таки мала важливі наслідки для подальшої діяльності Катерини. У цьому плані велику роль відіграло збори депутатів 1767-1768 року.

Депутати привезли масу наказів, їх виступи були залишені в архівах Комісії, таким чином, думки, як станів, так і окремих обраних ними осіб про предмети, які цікавили Катерину, були висловлені. Не минуло й трьох місяців після її вступу на престол, як повернений із заслання А.П. Бестужев-Рюмін послужливо виступив з ініціативою піднесення їй титулу «Матері Вітчизни». Постанова про піднесенні імператриці титулу Матері Вітчизни, підписана всіма депутатами Покладений комісії, мало величезне політичне значення. Це був свого роду акт коронації імператриці, абсолютно не купкою змовників, звів її на трон, а представниками всіх станів країни. Ця акція підняла престиж імператриці як усередині країни, так і за її межами. Зберігаючи свої принципи, вона опанувала думками і бажаннями російського суспільства і могла їх вивчати докладно. За її власним визнанням, Комісія подала "світло і відомості про всю імперії і з ким маємо справу і про кого пешісь повинно". На грунті абстрактній філософії і ясно висловлених земських бажань їй випало можливість будувати законодавчі реформи, які могли бути відповіддю на земські бажання. З невдачею Комісії це не призводило до її справа. Якщо воно не вдалося депутатам, то могло бути під силу імператриці. Скликаючи Комісію, Катерина мала тільки принципи; Комісія показала, що саме треба виправити, до чого потрібно пріложіть ці принципи, про що перш за все "піклуватися повинно". Вона почала по частинах виконувати свій план, дала ряд окремих законоположень, з яких чудові губернські установи 1775 та грамота станам 1785 року.

Частина 2

Державні реформи, реорганізація Сенату, система колегій, Імператорський рада.

Через сім років після перевороту, коли становище Катерини на троні стало досить міцним і, здавалося, ніщо їй не загрожувало, вона темними фарбами змалювала положення країни в рік, коли посіла престол: фінанси перебували в занедбаному стані, відсутні навіть кошторису доходів і витрат, армія не отримувала платню, флот гнив, фортеці руйнувалися, всюди народ стогнав від сваволі й здирства приказних служителів, всюди панував неправий суд, тюрми були переповнені колодники, в непокорі знаходилися 49 тис. приписних до уральським заводам селян, а поміщицьких і монастирських селян в Європейській Росії -150 тис.

    Малюючи настільки безвідрадне картину, імператриця, звичайно ж, згустила барви, але багато в чому вона відповідала дійсності. Більше того, Катерина промовчала про двох головних своїх бідах, кілька років позбавляли її спокою: перша полягала в насильницькому оволодінні престолом, права на який у неї були відсутні зовсім; друга біда-це наявність трьох законних претендентів на престол в особі двох повалених імператорів і спадкоємця -- сина Павла Петровича.

    Від поваленого дружина вдалося позбутися - через вісім днів після перевороту його позбавили життя гвардійці, приставлені для охорони. Син Павло серйозної загрози не представляв, оскільки він не мав опори ні в гвардії, ні при дворі, ні серед вельмож. Самим небезпечним претендентом Катерина справедливо вважала томівшегося в Шліссельбурзької фортеці 22-річного Івана Антоновича. Не випадково імператриця незабаром після воцаріння побажала на нього поглянути. Він виглядав фізично здоровим, але багаторічна життя в повній ізоляції завдала непоправної шкоди, - він виявився розумово нерозвиненим і недорікуватих молодою людиною. Катерина трохи заспокоїлася, але повної впевненості, що''ім'я Івана Антоновича не стане прапором боротьби проти неї, не знайшла і, як показали наступні події, мала цілковиту рацію.

    Катерина, крім того, не згадала про зовнішньополітичний спадщину, отриманому від чоловіка: розрив з союзниками по Семирічній війні, укладення союзу з вчорашнім ворогом Фрідріхом II, передача в його розпорядження корпусу Чернишова та підготовка до війни з Данією.

    Простіше і вигідніше за все для Катерини був дезавуювати зовнішньополітичні акції Петра III - вони були вкрай непопулярні як у суспільстві, так і в діючій армії і особливо в гвардійських полках, за наказом імператора готувалися до походу проти Данії. Проте відмова від зовнішньополітичного курсу дружина був неповним: Катерина не побажала перебувати в таборі союзників, щоб продовжувати Семирічну війну, але до радості випещених гвардійців скасувала датський похід і відкликала корпус Захара Чернишова. Чи не розірвала вона і союзу з Фрідріхом II, оскільки мала види на доброзичливе ставлення прусського короля до доль трону Речі Посполитої, де очікували швидкої смерті Августа III, а також Курляндії, де імператриця мала намір повернути герцогський корону Бірона.

    Складніше було з рішенням внутрішньополітичних завдань. Саме в цій сфері від імператриці було потрібно проявити максимум обережності, передбачливості, вміння лавірувати і навіть діяти всупереч своїм переконанням. Цими якостями вона володіла повною мірою.

    Спадкоємність політики щодо дворян імператриця підтвердила указом 3 липня 1762, наказуємо селянам знаходитися в такому ж беззаперечному покорі поміщикам, як і раніше. Зауважимо, особисті погляди Катерини на кріпосне право вступали в кричущу суперечність з її законодавством, тобто практичними заходами, треба бути, а підсилювати кріпак гне. Спадкоємність політики проявилася і в підтвердження Катериною нормативних актів попереднього царювання: вона залишила в силі указ Петра III про заборону власникам мануфактур купувати селян і його ж указ про скасування Таємної розшукових справ канцелярії.

    Обидва укази зачіпали інтереси нечисленної прошарку населення. Перший указ ущемляв мануфактурістов, але їх у країні налічувалося декілька сотень і їх протест можна було ігнорувати. Що стосується Таємної розшукових справ канцелярії то ні Петро III, ні Катерина не знищували орган політичне розшуку, а всього лише змінили його найменування-відтепер політичними злочинами стали відати Таємні експедиції при Сенаті і при Сенатській конторі в Москві. Повна спадкоємність каральних установ підтверджується тим, що штат Таємної експедиції був укомплектований співробітниками Таємної розшукових справ канцелярії на чолі з кнутобойцем Шешковскім.

    Зачитує селянам маніфест переконував їх беззаперечно підкорятися владі, оскільки «власне опір, хоча б і правильними причинами понуждаемо було, є гріх, не можна пробачити противу Божої заповіді». Якщо селяни будуть продовжувати чинити опір, то їх слід приборкувати «вогнем і мечем і всім тим, що тільки від збройної руки статися може».

    Нарешті, Катерині II довелося «розчищати» ще один завал, надісланий їй у спадщину Єлизаветою Петрівною, що опублікувала в 1752 р. маніфест про проведення в країні межування земель.

 Маніфестом 1765 Катерина відмовилася від перевірки власницьких прав на землю і керувалася принципом залишення за поміщиками земель, якими вони володіли до 1765 Таким чином, усі землі, раніше захоплені у скарбниці, однодворців і сусідів, передавалися поміщикам у безоплатне користування. Мемуарист А.Т. Болотов назвав його «славним маніфестом», які викликали «великий трус умов». Тільки у XVIII ст. в руках поміщиків опинилося близько 50 млн. десятин землі, на володіння якої вони юридичних прав не мали. Маніфест 1765 поклав новий етап межуванню, значно прискоривши його проведення. 15 грудня 1763 Сенат був поділений на шість департаментів, два з яких були перенесені до Москви. Роздроблення функцій Сенату і наповнення його слухняними чиновниками істотно послабили його значення. У «Секретний із знанням» новому генерал - прокурору А. А. Вяземському Катерина-II наказувала на корені придушувати будь-які паростки бюрократичного свавілля і «перетворювати всіх сумнівних і підозрілих без пощади». Таким чином, вже на початку її царювання були вжиті заходи, покликані припинити будь-які здійснення політичної реформи, пов'язаної з обмеженням самодержавства.

 У царювання Катерини-II з найбільшою повнотою виявилися абсолютистські тенденції, спрямовані на усунення відмінностей в управлінні і соціальній сфері.

У 1764 році у відповідь на петицію українського дворянства про закріплення спадкових прав гетьманства за родом Розумовських Катерина перейшла в наступ на залишки української автономії. Указом від 10 грудня 1764 гетьманство було скасовано, замість нього була затверджена Малоросійська колегія на чолі з генерал-губернатором П. А. Румянцевим.

    Головна мета Катерини II полягала, однак, не в підтвердження або розвитку законодавчих ініціатив своїх попередників і особливо дружина, а, навпаки, в доведенні нікчемності законотворчості Петра III: належало зганьбити його царювання, переконати підданих, що країна в його правління котилася у прірву і єдине її спасіння полягало в позбавлення влади небезпечного для долі нації монарха. Зокрема, мав визначити майбутнє двох найважливіших нормативних актів шестимісячного царювання Петра III: маніфестів про вольності дворянства і про секуляризації церковних маєтків.

Частина 3-4

Правовий статус станів. Жалуваних грамоти дворянству і містам 1785 року. Система станових судів. Судове право «освіченого абсолютизму».

Скликаючи Комісію, Катерина мала тільки принципи; Комісія показала, що саме треба виправити, до чого треба докласти ці принципи, про що, перш за все "піклуватися повинно". Вона почала по частинах виконувати свій план, дала ряд окремих законоположень, з яких чудові губернські установи 1775 та грамота станам 1785 року.

Губернські установи Катерини-II і грамоти 1785 року.

Губернські установи імператриці Катерини склали епоху в історії місцевого управління Росії.

Ми вже говорили що, Катерина забрала повноваження у Сенату, якими він користувався при Єлизаветі. Сенат отримав ці повноваження як би у спадок від Кабінету Анни, але Катерина не відновила Кабінету і не тримала при собі ради з 9 чоловік, який був сформований при Петрові-III. У державному управлінні взагалі нічого не було вище Сенату. Тільки з 1768 року, з нагоди війни, що почалася з турками, у неї з'явилася думка влаштувати при собі раду на кшталт Конференції Єлизавети. Ця рада існував, але не впливав помітно на управління. Цим і обмежувалася реформаторська діяльність Катерини щодо центральних установ.

У 1775 році були видані «Установи для управління губерній». Замість колишніх 20 губерній в 1766 за цими "установам про губернії" в 1795 році була організована 51 губернія. Перш губернії ділилися на провінції, а провінції на - повіти, тепер губернії діляться прямо на повіти. Перш обласне поділ вироблялося випадково і виходило так, що чисельний

штат адміністрації для різних губерній, що відрізняються кількістю, що проживають людей, був приблизно однаковий. При новому адміністративному поділі, було прийнято за правило, щоб у кожній губернії було від 300 до 400 тис. жителів, а в повіті - від 20 до 30 тис. При більшій Дробність нових адміністративних округів потрібно було і більше адміністративних центрів, тому виникло багато нових міст, створених абсолютно штучно.

Змінивши обласні кордону, установу про губерніях змінило і пристрій обласного управління. До 1775 головним органом управління в губерніях, провінціях і повітах були губернатори і воєводи зі своїми канцеляріями. Земський елемент, введений в обласне управління Петром Великим, утримався тільки в міському самоврядуванні і зник з губернського управління, чому місцева адміністрація стала бюрократичною. Суд, відокремлений при Петрові від адміністрації знову злився з нею. Таким чином, бюрократизм і змішання відомств стали відмінними ознаками місцевого управління; при цьому склад адміністрації був нечисленний і слабкий. Ця слабкість ясно позначилася під час Московського бунту в 1771году, що сталося під враженням чуми. Московський головнокомандуючий граф Салтиков писав Катерині "Я один у місті і Сенаті, помічників немає, команди військової бракує ... допомогти мені нема кому. "Ще сильніше позначилася слабкість адміністрації під час пугачовського бунту (1773-1774г.г.) Цей бунт виник серед козацтва на Уралі і був останньою спробою його боротьби з режимом держави. Цей бунт, підтримали селяни Поволжя, йшла війна з Туреччиною, і адміністрація не могла стримати селянські заворушення та убезпечити себе від будь-яких випадковостей. За таких умов Пугачов під ім'ям Петра-III опанував величезними просторами від Оренбурга до Казані, почалася запекла війна. Після декількох битв Пугачов був

спійманий і страчений в 1774 році, але хвилювання вщухли не скоро. Під враженням цих хвилювань Катерина виробила свої установи про губернії. Катерина прагнула збільшити сили адміністрації, розмежувати відомства і залучити до управління земські елементи. Колишня укладена комісія, офіційно ліквідована в 1766 році, залишила після себе спадщина - завершені проекти трьох з чотирьох запланованих частин:

 «Про суд» (51 глава). У ній регламентувалися принципи судоустрою та порядок розгляду справ у судах, викладалися повноваження суду, права суддів, загальний порядок подачі чолобитною і виклику до суду, порядок розгляду справи винесення рішення та виконання вироку, порядок оскарження та повторного розгляду справи.

Проект виходив із єдності судових та адміністративних функцій і перераховував більше 50 центральних установ, що здійснювали судові функції (Синод, колегії, особливі канцелярії, контори та ін), і місцевих органів (єпархіальні, воєводські, провінційні канцелярії).

Вищими судово-адміністративними органами оголошувалися Сенат, колегії закордонних справ, військовий, Адміралтейство.

Принцип законності проявлявся в докладної регламентації процесуальних дій (подача позову, виклик до суду, призначення повіреного, стряпчого, відвід суддів, дача відповідей і пояснень, розбір та оцінка доказів, порядок винесення і складання вироку, його виконання і т.д.), так і в особистих вимогах до суддівського апарату (чесність, соромно, непорочні життя, професіоналізм і т.д.).

У проекті зберігалися принципи процесу, закріплені в указі «Про форму суду» (1723 року). Перелік доказів включав власне визнання, письмові докази, показання свідків, повальний обшук, вільне й мимовільну присягу.

Існували дві форми судочинства: формальне (адміністративно-бюрократичне) і спрощений (для селян). Для купецько-ремісничого населення словесний суд був дозволений в 1754 році. Проект передбачав можливість мирової угоди сторін і третейський суд.

Новим для судочинства було введення єдиних норм судових мит, витрат і єдиного порядку виконання рішення.

Заборонявся перенесення справи до іншого суду, перегляд справи в іншому суді (до виконання рішення), новий судовий розгляд вирішувати справи. Перегляд допускався тільки при наявності нововиявлених обставин.

«Про розшукових справах». Книга включала звід норм кримінального та Кримінально-процесуального права (63 глави). Перші п'ятнадцять глав регламентували судове слідство, інші ставилися до галузі матеріального права. Процесуальні норми ставилися до сфери розшуку (а не суду як в першій частині). Багато уваги було приділено процедурам

«Допиту з пристрастю» і слідчої тортурам. Остання оцінюється надзвичайний захід, яку не слід застосовувати «без потреби», але лише у випадках, коли покараннями могли стати смертна кара, каторга або посилання. У проекті регламентувалися умови та порядок застосування тортур, вікові чи інші її обмеження.

Класифікація злочинів, зроблена в проекті Уложення, була традиційною, закріпленої в чинному праві. Те саме можна сказати і про систему покарань. Проте кримінально-правова політика орієнтувалася на жорсткість і проведення державного інтересу, на пріоритет державних цілей.

Передбачалися прості та кваліфікаційні (спалення, колесуванню, четвертування) види смертної кари. У проекті конкретизовано поняття політичної смерті (цивільної смерті): позбавлення чинів, шельмування, посилання, визнання «в громадянському суспільстві за мертвого». Передбачалися також такі покарання, як каторга, заслання, тюремне ув'язнення або монастирське, покарання батогом, батогами, штрафи. Проект відмовлявся від членоушкодження (залишилося лише виривання ніздрів засуджених до каторги).

Метою покарання було залякування, припинення можливості повторних злочинів, відчуження злочинця (ізоляція). Відплата як мета покарання відходить на задній план.

У проекті передбачалися можливість альтернативного покарання: воно залежало від тяжкості вчиненого злочину або від наявності наміру. Відсутність умислу пом'якшувало покарання. Наявність умислу урівнювало покарання для співучасників: виконавців, пособників, недоносітелей. Іноді співучасть каралося суворіше, ніж сам злочин (наприклад, підбурювання при вбивстві з особливими ознаками - убивство батьків шляхом отруєння).

При визначенні покарання враховувалися станові ознаки: селянин, який вбив дворянина, карався смертною карою, поміщик, який убив селянина, - штрафом. Виїзд без паспорта за кордон карався: для інших батогом, для селян (кваліфікувався як втеча) - смертною карою. Сословний характер показань демонстративно декларувався в проекті Уложення.

У кожному губернському місті були встановлені:

1.Губернское правління на чолі з губернатором. Мало адміністративний характер, являло урядову владу, було ревізором всього упратичних.

2.Палати кримінальна і цивільна - вищі органи суду в губернії.

3.Палата казенна - орган фінансового управління.

Всі ці установи мали колегіальний характер, але реально вся влада належала губернатору.

4.Верхній земської суд - судове місце для дворянських позовів і для суду над дворянами.

5.Губернскій магістрат - судове місце для осіб міського стану за позовами та позовів на них.

6.Верхняя розправа - судове місце для однодворців і державних селян.

Ці суди мали колегіальний характер, складалися з голів - коронних суддів і засідателів, представників того стану, справами яких займалося установа. Ці установи вважалися становими, але діяли під керівництвом коронних чиновників.

7.Совестной суд - для вирішення позовів і для суду над злочинцями неосудними і ненавмисним злочинами.

8.Пріказ громадського піклування - для влаштування шкіл, богаділень, притулків тощо

В обох цих місцях головували коронні чиновники, засідали представники усіх станів і відав особи усіх станів. Так, не будучи становими, ці установи не були бюрократичними.

В кожному повітовому місті були:

1.Ніжній земський суд - відав повітову поліцію і адміністрацію, що складався з справника (капітана-справника) і засідателів, і той, і інші обиралися з дворян повіту. Справник вважався начальником повіту і був виконавчим органом губернського управління.

2.Уездний суд - для дворян, підпорядкований Верхньому земського суду.

3.Городской магістрат - судове місце для городян, підпорядковане губернського магістрату (міська поліція була ввірена коронному чиновнику-городничому).

4.Ніжняя розправа - суд для державних селян, підпорядкований верхній розправу.

Всі ці установи за своїм складом були колегіальними і становими місцями (з осіб того стану, справи якого відали); тільки голова нижньої розправи був призначаємо від уряду

Крім перерахованих установ слід зауважити ще два: для піклування про вдів та дітей дворян була встановлена Дворянська Опіка (при кожному Верхньому

земському суді), а для піклування вдів і сиріт городян сирітський суд (при кожному містом магістраті.)

І в тому і в іншому закладі членами були станові представники. У Дворянській Опіки головував предводитель дворянства, (вони стали існувати з часу Катерининської комісії.), А в сирітському суді - міський голова.

Така була система місцевих установ Катерини-II. При великій кількості нових установ витримується модний у 18 столітті принцип розділення відомств і влади: адміністрація у них відділена від суду, суд - від фінансового управління. Місцеві товариства отримали на становому принципі широку участь у справах місцевого управління. Місцева адміністрація прийняла вигляд земського самоврядування, під контролем небагатьох урядових осіб і бюрократичних органів. Катерина думала, що вона досягла своїх цілей:

посилила складу адміністрації,