Місце і роль земських установ в кінці

XIX - початку XX ст.

Гродно 2002

Зміст

Введення _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

3

§ 1 Огляд джерел і літератури _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _4

§ 2 Формування повітових та губернських земських органів у 60-70-их роках

XIX ст. _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 6

§ 3. Контрреформи земських установ у 90-х роках XIX ст. _ _ _12

§ 4. Плани реорганізації земств і спроби їх здійснення на початку XX cт. (1905 - 1917 рр..) _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _15

Заключеніе_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 21

Прімечанія_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 23

Джерела і література_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 26

Введення

Росія перебачив незліченну кількість реформ та реформаторів. Різкіпоштовхи і відкати тому, калейдоскопічною зміна орієнтацій - осьполітична історія країни останніх трьох сторіч. Всеосяжнереволюційність нашої історичної свідомості тягла за собоюзневажливе ставлення до всякого роду новацій. Між тим,пильний погляд на реалізовані і не відбулися, проекти перетвореньздатний багато що повідомити не тільки про справи давно минулих днів, а й пронаших сьогоднішніх проблемах. Особливий інтерес в цьому відношенні становлятьсобою земства.

Земства органи місцевого самоврядування, створені в ряді губерній
Європейської Росії щодо земської реформи 1864 Освіта земств булоспробою царизму пристосувати самодержавний лад до потребкапіталістичного розвитку .1

Все вище викладене викликає непідробний інтерес до даної теми.
Виходячи з її актуальності, недостатності вивченості деяких моментівосновною метою дослідження є визначення місця та ролі земськихустанов в системі державної влади Росії в 2-ій половині XIX --початку XX ст.

Для досягнення поставленої мети необхідно виконати наступнізавдання:
. зробити аналіз джерел та літератури;
. розглянути формування повітових та губернських земських органів у 60-70-х роках XIX ст.;
. вивчити контрреформи земських установ у 90-х роках XIX ст.;
. простежити плани реорганізації земств і спроби їх здійснення на початку

XX ст. (1905-1917рр .).

Предметом дослідження даної роботи є історія виникненняземських установ в системі державної влади Росії в 2-ій половині
XIX - початку XX ст. Об'єктом дослідження стала земська реформа 1864г.

При написанні роботи автор використала порівняльний методнауково-історичного дослідження. Він дав можливість порівнювати,зіставляти і давати послідовне опис подій обраної теми.

В основу структурної побудови покладено проблемно -хронологічний принцип. Робота складається з вступу, чотирьох розділів іув'язнення.

Огляд джерел та літератури

У даній роботі була використана як узагальнююча література так іперіодичні видання.

Як джерела служили тексти "Положення про губернські іземських установах "Олександра II (1 січня 1864 р.) 1

І" Положення про губернські і повітові земські установи "Олександра
III (12 липня 1890 р.) 2

Серед узагальнюючих робіт найбільший інтерес викликала книга Рогова А.
А. "Історія держави і права Росії XIX - н.XX ст. "3 У ній грунтовновикладено суть досліджуваної нами проблеми. Але недолік даної роботиполягає у відсутності найдокладнішого опису будь-яких важливих моментівз історії становлення земських установ. Автор обмежився лишерозкриттям основної проблематики досліджуваного нами явища.

Більш багатий матеріал міститься в статтях періодичних видань.
Серед яких непідробний інтерес викликала робота Гільченка Л. В. "Зісторії становлення місцевого самоврядування в Росії "4, опублікована вжурналі "Наука в Росії". У статті автор намагається встановити причинипроведення земської реформи. На його думку, основна з них криється вусвідомленні урядом Олександра II колосального відставання в розвитку
Росії від передових європейських країн і необхідність її входження в руслосвітової цивілізації. Далі докладним чином освячуються всі заходи,що проводяться як земством, так і урядом. Велика увага приділяється іконтрреформами 90-х років XIX століття. Потім Гільченка дає нам уявлення проспробах реорганізації місцевої влади на початку XX століття. Ця робота особливоцінна тим, що в ній автор дуже часто вдається до цитат істориківзаймалися вивченням цього періоду історії Росії, а також видатнихполітиків того часу.

Досліджувана нами проблема детально освячена в статті Старкова О.
В. та Башкатова Л. Д., опублікованій в журналі "Історія держави іправа "5. Назва статті дослівно повторює назву теми даної курсовоїроботи. Автори намагаються розібратися чому в кризовій ситуаціїуряд вдається до введення місцевого саіоуправленія. Воничеткоопределяют місце і роль земських установ в системі державноївлади в середині XIX-початку XX ст., аналізують сенс і конкретно -історичний зміст земських ініціатив окремих державнихінститутів і зміни політичної системи країни в цілому.

На думку автора ця стаття дуже корисна тим, що в ній йдеться проможливості застосування частки історичного досвіду діяльності земськихустанов у сучасної російської політичної ситуації, в умовахкризи владних і управлінських структур.

Добі реформ імператора Олександра II присвячена стаття "чорнильнізміни "Ананьїча Б. і Чорнухи В.6 У ній автори якомога докладнішедосліджують як причини реформ, так послідовність та хід їх проведення.
Дають відповідь чому проекти перетворень не реалізувалися до кінця.

Дуже своєрідна і цікава стаття Б. Ананьїча "Проблемиросійського реформаторства ".7 У ній дослідник вдається довикористання спортивного терміна "стартувала з запізненням",характеризує економічний розвиток Росії в другій половині XIX століття.
Автор пояснює у своїй роботі чому Росія опинилася в такій ситуації,наводить переконливі докази необхідності перетворень, освячуєпроблеми, які перешкоджали повному здійсненню реформ.

Цікавим додатковим матеріалом для розкриття теми послужиластаття Ф. А. Петрова "Земської-ліберальні проекти перебудовидержавних установ у Росії наприкінці 70-х початку 80-х років XIXстоліття "8, опублікована в журналі" Вітчизняна історія ". У нійрозглянуто мало відоме читачам земської-ліберальний рух в один зпереломних етапів російської історії - період кінця 1870-х початок 1880-х рр..
Тим часом саме тоді земськими лібералами були розроблені конкретніпроекти корінного переусройства державного апарату Росії, починаючи з
Державної ради і закінчуючи волосним сходом. У роботі Петровавперше пропонується критичний аналіз проектів перебудовидержавної системи Росії, розроблених ідеологами земськоголібералізму різних політичних відтінків, і робиться спроба показатиїх місце і значення в розвитку російської державності.

§ 2. Формування повітових та губернських земських органів у 60-70-их роках

XIX ст.

Олександр II затвердив Положення про земських установах, яке булоопубліковано 1 січня 1864, і протягом декількох років поширено на
34 губернії Європейської Россіі.1 Власне введення земських установрозпочалося з лютого 1865 р. і в більшості губерній закінчилося до 1867
Введення в дію Положення про земські установи було покладено натимчасові повітові комісії, що складалися з предводителя дворянства,справника, міського голови та чиновників від палати державнихмайна та від контори питомих селян. Ці комісії складаливиборчі списки і імовірно призначали терміни скликаннявиборчих з'їздів. І те, і інше остаточно стверджувалося губернськоїтимчасовою комісією під проводом губернатора. На першому земськомузборах вибиралася управа, яка повинна була до першого черговогозборам представити свої міркування з різних сторін господарства івступити до завідування капіталами, що належали дореформенийучрежденіям.2

Положення 1864 ділило виборців на 3 курії: 1) землевласниківусіх станів, 2) городян - власників нерухомого майна в місті,
3) членів сільських громад. Вибори проходили окремо по Курияма. Від першогодвох курій вони проводилися на з'їздах представників цих курій. На з'їздіперший курії могли бути присутніми великі і середні поміщики, дрібніземлевласники вибирали з-поміж себе уповноважених. На з'їздіпредставників другої курії були присутні домовласники, фабриканти,фабриканти, купці й інші заможні городяни. У виборах не моглибрати участь: а) особи віком від 25 років; б) судівшіеся і не виправданісудом; в) зречення від посади; г) що складаються під судом і слідством; д)визнані неспроможними; е) виключені з духовного відомства. Виборигласних від селян були багатоступінчатими: спочатку сільські товариствапосилали своїх представників на волосний сход, на якому 'обираливибірників, а потім з їх середовища вибирали встановлену кількість голоснихповітового земського зібрання. Якщо на з'їзді кількість виборців неперевищувала кількість осіб, яких треба було обирати, то все що з'їхалися наз'їзд визнавалися голосними земського зібрання без проведення виборів.
Обиралися голосні на 3 года.3

Після обрання гласних, частіше за все восени, збиралися повітові земськізбори, на яких зазвичай головували повітові представникидворянства. На першому засіданні повітові голосні обирали з-поміж себегубернських гласних: від 6 повітів - 1 губернський гласний. До складу губернськихземських зборів входили ватажки дворянства, голови управ всіхповітів, 2-3 чиновника від казенних і удільних маєтків. Таким чином, більшвисока ланка земського самоврядування формувалося на основі непрямихвиборів і представництва чинів. Губернські зборів проводилися 1 раз нарік, але могли скликатися і надзвичайні збори. На засіданняхголовував губернський предводитель дворянства. Для поточної роботиі повітові, і губернські збори обирали управи у складі 3 осіб:голови та двох членів (число членів земських управ могло бути збільшенодо 4 - в повітах, до 6-8 - у губерніях) .4

Основним принципом Положення 1864 був принцип майновогоцензу, причому на перший план висувалися інтереси дворян-землевласників, зінтересами ж промисловців і селян вважалися мало. Переважнавплив на місцеві справи надавало дворянство. Коли в Державномураді було висунуто питання про земство, міністр внутрішніх справ і одночасноголова земської комісії П.А. Валуєв, як би вибачаючись заполовинчастість реформи, заявив, що "перший крок не повинен вважатисяостаннім, що установа земства є лише створення форми, яка Засимза вказівкою досвіду буде наповнюватися відповідним змістом ".5
Результатом роботи комісії стала законодавча регламентація функційземств. Земські збори отримували у своє відання в основному справи місцевогогосподарства, будучи, за визначенням Валуєвський комісії, місцевимигосподарськими громадськими спілками.

Положенням про земських установах встановлювалося, що їх віданняпідлягає розпорядження місцевими зборами губернії та повіту. Всі місцевіповинності і деякі державні повинні були ставитися до веденняземства. Однак невеликі фінансові кошти земства були ще більшурізані при складанні Тимчасових правил про разверстаніі земського зборуміж скарбницею і земством. На підставі Тимчасових правил всі державніповинності були вилучені з ведення земства. Із загальних губернських повинностейу земств знаходилися: а) влаштування та утримання доріг, мостів, перевозів іверстових стовпів, б) наймання будинків для рекрутських присутності, становихприставів і судових слідчих; в) утримання підведення при поліцейськихуправліннях та станових квартирах; г) утримання посередників на спеціальнемежуванню і канцелярій посередницьких комісій; д) утримання місцевих поселянських справах установ; e) утримання статистичних комітетов.6 Вцілому земство мало у своєму розпорядженні мізерними засобами, і головним джерелом новихдоходів було право обкладати земських платників новими податками. Длявсякого покращення, яке робилося земством, йому через бракінших джерел, доводилося вдаватися до підвищення податків. Але і в цьомувідношенні компетенція земства була обмежена: право земства на обкладанняторгово-промислових підприємств Тимчасовими правилами було значноурізано; для нових податків залишалися одні землі, хоча і без того вони несливисокі платежі, які на селянських ділянках нерідко перевершувалиприбутковість.

Участь земських установ у народну освіту, у створенні умовнародної охорони здоров'я було допущено тільки в господарському забезпеченні,тобто земство могло асигнувати відомі суми на справу народноїосвіти і на лікарську частину, але розпоряджатися цими сумами воно немало права. До господарських справах, на які поширювалася компетенціяземства, ставилися також взаємне страхування і розвиток торгівлі тапромислів. Але навіть в таких вузьких межах земства не користувалися свободоюі самостійністю: багато постанови земств, укладення позик,проекти кошторисів вимагали затвердження губернатором чи міністром внутрішніхсправ. Кожна постанова могло бути опротестовано губернатором. Справи потаким протестів в останній інстанції вирішувалися Сенатом. Нарешті, залишаючимісцеву поліцейську владу у веденні урядових установ і тимсамим позбавляючи земство виконавчої влади, закон 1864 ще більшезнесилив їх. Для стягнення належали земству зборів йому бувнаданий лише один шлях - звернення "до сприяння" місцевої поліції, щодалеко не завжди забезпечувало проведення в життя земських распоряженій.7

На початку 60-х років уряд ставився досить сприятливо додіяльності земських зборів, не дивлячись на зіткнення і шорсткості,які встановилися між окремими земствами, з одного боку, і місцевоїадміністрацією з іншого. Але вже на початку 1866 з'явилися загрозливісимптоми. У січня 1866 р. міністр внутрішніх справ видав циркуляр, якимбуло обмежено право обкладення земствами сплавним лісів. Підготовлялитакож обмеження в оподаткуванні казенних земель. Все це проводилосяурядом досить поспішно, причому зовсім ігнорувалося думкуземств. Циркуляром від 17 травня 1866 роз'яснювалося, що земства не маютьправа "обкладати зборами самі вироби і продукти, що виробляє абопродаються на фабриках і заводах, а також і інших Промислових і торговихзакладах, оплачуваних акцизом на користь скарбниці ". Подібні циркулярипідготували грунт для появи закону від 21 листопада 1866 р., остаточнопаралізував, на думку А.К. Головачева, яку-небудь кориснудіяльність земських зборів. Вироблення закону від 21 листопада 1866відбувалася в повній таємниці, і в пресі не було про це ніяких звісток;видання самого закону збіглося з часом чергових засідань губернських, іуправа довелося спішно переробляти дохідні кошториси для погодження зновим законом, лішівшім земства припливу значних средств.8

13 червня 1867 були видані Правила, ще більше тиснув земськудіяльність, так як земські доповіді, журнали і т.п. повинні були теперпроходити через цензуру губернатора. Крім того, цей закон значнорозширив влада голови і заборонив земствам різних губернійвзаємодіяти один з одним. Відтепер друкування постанов і земськихречей допускалося тільки з дозволу губернатора - для земських виданьбула встановлена попередня цензура. Незабаром послідувала новеістотне горе для земської діяльності. Найвища затвердженимположенням Комітету міністрів від 19 вересня 1869 земства були позбавленіправа безкоштовної пересилки корреспонденціі.9

Порівняно краще склалася доля у найбільш прогресивної реформиміського самоврядування, оголошеної з твердженням Олександром II 16Червень 1870 Міського положення. Згідно з ним виборче право, якактивне, так і пасивне, надавалося кожному міському обивателю, доякого б стану він не належав, якщо він був російським підданим, мавне менше 25 років від роду і володів в межах міста який-небудь нерухомоївласністю або ж сплачував на користь міста збір з побачитись?? льств:купецького, промислового, на дріб'язкової торг (ліцензію на право дрібноїторгівлі) і т.п. В результаті кожен, хто володів хоч маленьким будиночком, хто вяк торговець або ремісника сплачував на користь міста, користувавсяправом не тільки обирати, а й самому бути обраним у гласні.
Великим недоліком Положення 1870 стало запозичення прусськоїтрикласна виборчої системи. За законом всі особи, які мають правоучасті у виборах, вносилися до списків у тому порядку, в якому вони слідують посумі належних з кожного з них зборів у дохід міста; потімвироблялося поділ на три розряди. До перших зараховувалися ті городяни зпоказаних на початку списку, які сплачували разом третину загальної сумизборів з усіх виборців; до другого - наступні за ними за списком,сплачували також третину зборів; до третього - всі інші. Кожен розрядстановив особливу виборчі збори під головуванням міськогоголови і вибирав третину гласних в міську думу. Перший розряд зазвичайналічував лише десятки (якщо не одиниці) виборців, що належали донайбільш великим домовласникам і комерсантів, а третій - тисячі, тобтоосновну масу міського населення. Але, незважаючи на це, кожен з нихпосилав до думи однакову кількість представників, і нерівність укористуванні виборчими правами доходило до величезних розмірів. Так, упочатку 70-х років у Петербурзі різниця в представництві першого ітретього розрядів становила 65 разів (!) .10

У той же час внутрішня організація міського управління буладосить раціональною. Розпорядчі функції надавалися міськийдумі, управа ж стала виконавчим органом, що діє в рамках,відведених їй думою. Розподіл занять і порядок дій управи іпідпорядкованих їй органів встановлювалися інструкцією, що видається думою. Члениуправи обиралися думою і не потребували тверджень адміністрацією ..
Постановою ж думи члени управи могли бути усунені від посади тапритягнуті до суду. Міський голова також обирався думою, але затверджувався впосаді губернатором або міністром внутрішніх справ (у залежності від рангуміста). Міський голова, як правило, займав керівне місце не тількив управі, але й був також головою думи.

Кращою стороною реформи 1870 р. надання міськомугромадському управлінню порівняно широкої самостійності у веденніміського господарства та рішенні, місцевих справ. Утвердженню губернськоїадміністрацією або в деяких випадках Міністерством внутрішніх справпідлягали лише найбільш важливі постанови думи (як правило,фінансові). Величезне ж більшість справ, у тому числі і річні кошториси,вирішувалися думою остаточно і не мали потреби ні в чиєму затвердження. Нагубернатора покладався лише нагляд за законністю дій органівміського самоврядування. Судову захист міського самоврядування повиннобуло забезпечувати губернське у міських справах присутність. До його складувходили: губернатор, віце-губернатор, голова казенної палати,прокурор окружного суду, голова губернської земської управи, міськийголова губернського міста і голова мирового з'їзду. А.А. Головачовзауважував з цього приводу: "У нас вважається за необхідне всі питання,що виникають в адміністративній практиці, дозволяти також адміністративнимпорядком ... У нас забувають, що, питання, що виникають в адміністративнійпрактиці, тобто питання про так звані суперечки про межі влади тазаконності адміністративних розпоряджень, суть також питання про право і, яктакі підлягають вирішенню судових місць ... Немає ніякої необхідностізасновувати особливу присутність, тому що всі питання в разі поміченоюнезаконність дій міського управління або скарг і сперечань могли брозглядатися судом у загальному порядку, встановленому законами ".11

Але при всіх своїх недоліках Положення 1870 було великим крокомвперед у порівнянні, як з попереднім періодом, так і з тієюобстановкою, в якій опинилося міське самоврядування, в кінці XIX --початку XX ст. Будучи побудовано на ідеї довіри до громадськоїсамостійності, воно вивело російські міста з сплячки і додало їм тісилу і значення, про які лише мріяли перетворювачі XVIII ст. Вонодозволило говорити про реальні передумови формування в Росіїмуніципального права і, незважаючи на посилення адміністративних розпочав у 90-хроках XIX століття, сприяло сплеску муніципального законотворчості
1906-1917р.

§ 3. Контрреформи земських установ у 90-х роках XIX ст.

Роки царювання Олександра III висунули на політичну арену ідеїцентралізації і зміцнення принципу самодержавства. "Російське самодержавство, --писав М.Н. Катков, - не може і не повинно терпіти ніякої непокору йомучи не від нього вихідної влади в країні, ніякого держави вдержаві ... Найголовніше - влаштувати на твердих засадах і поставити вправильне ставлення до центрального уряду земство і місцевеуправління ".1

12 червня 1890 було опубліковано нове Положення про земськихустановах, затверджене Олександром III, відновили становістьвиборчих груп і завдяки зміні цензу ще більш посилиласяпредставництво від дворян. За новим Положенням в першу виборчугрупу входили дворяни потомствені і особисті, у другу - іншівиборці і юридичні особи, у третьому - селяни. Губернські голосні,як і раніше, обиралися на повітових земських зборах. У губернськезбори з 1890 р. обов'язково включалися всі повітові ватажкидворянства і голови повітових земських управ. Реформа 1890 даладворянам абсолютна перевага. Так, склад губернських гласних в 1897 р.по станам складався в такий спосіб: дворяни і чиновники - 89,5%,різночинці - 8,7%, селяни - 1,8%. Але, збільшивши кількість голоснихдворян, нове Положення в той же час зменшило загальне число голосних більшеніж на 30%. Скорочення голосних було проведено таким чином: від кожногоповіту число голосних було зменшено на одного, причому кожний повіт мавмати не менше двох губернських гласних.2

Нове земське Положення фактично заперечувало будь-який зв'язок з ідеєюмісцевого самоврядування. За Положенням 1890 виборчих прав булипозбавлені: духовенство, церковний притч, селянські товариства, селяни,володіли в повіті приватної землею, особи, які мали купецькі свідоцтва,власники торгових і промислових закладів, а також іудеї. Сільськівиборчі з'їзди були скасовані, голосні призначалися губернатором зчисла кандидатів, обраних волосними сходами. Був по суті знищенопринцип виборності управ, вводився порядок затвердження не тільки дляголови управи, але і для всіх її членів, причому земські зборипозбавлялися права оскаржити незатвердження. Голови і члени управзначилися перебувають на державній службі (ст. 124), у головиуправ не могли обиратися особи, які не мають права на державнуслужбу. Остання обставина особливо відгукнулося на околицях, деголовами управ були, як правило, селяни або купці. Ст. 87
Положення надала губернатору право зупиняти виконанняпостанов зборів не тільки у випадках формальних порушень закону, алеі тоді, коли він побачить, що ця постанова "не відповідаєзагальним державним користі і потреб або явно порушує інтереси місцевогонаселення "(принцип доцільності) .3

З позитивних придбань, привнесених Положенням 1890 р.,необхідно зазначити: а) розширення кола осіб, що підлягали обранню вголови і члени управ (ними могли бути не тільки голосні, а й взагаліособи, що мають виборчий ценз); б) деяке збільшення компетенціїземств, переліку предметів, з яких земства могли видавати обов'язковіпостанови (ст. 108); в) відновлення майже в повному обсязі правземств на безкоштовну пересилання кореспонденції. До обмежувальних заходів,спрямованим на зменшення самостійності земських органів, відноситьсяпозбавлення повітових зборів права безпосередніх, крім губернськогоземства, клопотань перед урядом. Старий порядок порушенняклопотань був відновлений лише законом від 2 лютого 1904 р.4

Участь земських установ у 1892 р. спіткала і міськесамоврядування. Міське Положення 1892 значно урізаввиборче право для городян, що призвело до зменшення числа виборціву 6-8 разів (до 0,5-2% всього міського населення). Скорочено було і числогласних (приблизно у 2 рази). Відбулися також зміни у внутрішньомупристрої органів міського управління. Управа була поставлена в більшнезалежне становище від думи, права міського голови як головидуми значно розширені за рахунок прав гласних, дума позбавлялася права віддачіпід суд членів управи. Разом з тим нове у Міському Положення прирівнюваливиборних посадових осіб міського управління до урядовихчиновникам і ставило їх в дисциплінарну залежність від адміністрації.
Міські голови та члени управи вважалися що складаються на державнійслужбі, і губернатор отримав право робити їм розпорядження та вказівки, агубернське у міських справах присутність могло усувати їх від посади,дума ж цього права була позбавлена. "Чи є щось ненормальне такогостану речей! "- гірко вигукував з цього приводу К. А. Пажітнов. -
Можна сказати, що після реформи 1892 у нас взагалі не залишилосясамоврядування в загальноприйнятому значенні слова ...". 5 Реформа 1890-1892 рр..відкинула пристрій місцевої влади в Росії далеко назад. Якщо у Міському
Положення 1870 багато в чому нагадував той порядок, який існував вмістах Західної Європи, то закони 1890-1892 рр.. внесли таке обмеженнявиборчого права і таке втручання з боку адміністрації, якихне знало в той час жодна цивілізована держава. Реально чиннеземство не протримався і 25 років ... Офіціозні "Московские Відомства" тихроків писали: "Земство потрібно тільки нашим конституціоналістами, плекають мріювиростити з цього чахлою рослинки велике і зелене дерево, а місцеве
'благоустрій тільки виграє від вилучення його з цупких рук земськихділків ".6

Однак не можна не визнати, що до кінця 70-х років XIX ст. наставкриза земських установ. Позбавлені ініціативи, задушені свавіллямадміністрації, земства працювали ніби за інерцією. Багато хто з голоснихнастільки втратили інтерес до своєї громадської обов'язки, до того ждосить обтяжливою, що перестали відвідувати засідання земськихзборів. Виконання земських справ у управах за відсутності належного контролюз боку гласних приймало все більш формальні рамки, не пов'язані звирішенням реальних потреб населення. Земства швидко перетворювалися на ще одну
"начальницьких" надбудову, що існувала за рахунок додаткових поборівз населення.

До кінця XIX ст. тривоги "неясних" 60-80-х років були забуті, формальнеземство демонструвало "вірнопідданства", селянський світ, веденийземськими дільничними начальниками, що замінили в 1889 р. різнобійсільського самоврядування, був звільнений від "тягаря" не приживсядемократії. Державний механізм працював як годинник. Принаймні такздавалося царського двору і хотілося уряду. Тим більше, що джерело
"заколотів і потрясінь" - місцеве товариство було завдяки зусиллям адміністрації
Олександра III зведено нанівець. У таких умовах думати про реформу земського іміського самоврядування, розширення його прав та демократизації навряд чибуло плідним.

§ 4. Плани реорганізації земств і спроби їх здійснення на початку XX cт. (1905 - 1917 рр..)

Несподіваний для влади суспільний підйом 1904-1905 рр.. поставивпитання про перетворення всього державного ладу на конституційнихзасадах. 6 серпня 1905 було видано Положення про законодорадчих
Державній Думі, а 17 жовтня Найвищим маніфестом Миколи II науряд було покладено завдання "встановити, як непорушне правило,щоб ніякий закон не міг сприйняти силу без схвалення Державною
Думи і щоб виборним від народу була забезпечена можливість дійсногоучасті у нагляді за закономірністю дій поставленої від Насвлади ".1

З відкриттям діяльності нових законодавчих органів питання прореформу земського і міського самоврядування був висунутий на перший план.
Окремими указами 1905-1913 рр.. були врегульовані деякі її зокрема
(Указ про зміну організації селянського представництва в земськихустановах від 5 жовтня 1906 р., Указ про введення земства в західнихгуберніях від 12 березня 1920 р., ухвалення в 1912 р. Державною Думоюзаконопроекту про введення Міського Положення в Царстві Польському, так і нерозглянутого Державною радою), 2 проте в цілому питання не вийшов зстадії складання проектів і їх обговорення. Ні першого, ні другого Думи невстигли дійти до розгляду питання про земської та міської реформивнаслідок їх передчасного розпуску, хоча в другу Думу урядомбув внесений проект положення про селищній і волосному управлінні, а кадетами
- Про вибори земських гласних. Міністерством внутрішніх справ підготовлявся довнесення в Думу також проект спільної земської реформи. Всі проекти сходилися водному: необхідності установи первинної земської одиниці (в уряду
- Селище, волость, у кадетів - "дільничні земство") для включення досамоврядування основного числа громадян Російської Імперії. Після розпускудругий Державної Думи уряд переробив (значнопогіршивши) свої проекти про селищній і волосному управлінні і в кінці 1908вніс їх в третьому Державну Думу. На обговорення проекту волосногоуправління пішло в комісіях і в Думі цілих три роки; проект селищноїуправління так і застряг в комісії, не вступивши на обговорення Думи.
Прийнятий Думою з великими суперечками і тяганиною законопроект про волосномуземському управлінні (як і законопроект про введення Міського Положення в
Царстві Польському) перейшов потім до Державної ради, де і пролежав безрозгляду до 1914 р., коли на перший план вийшли зовсім інші, військовіпроблеми. 3

Остання в дореволюційний час спроба підвищити роль самоврядуванняв державі була зроблена Тимчасовим Урядом. 3 березня 1917воно прийняло Декларацію, в якій на чільному майбутніх перетвореньставилася реформа місцевого самоврядування на основі загальноговиборчого права. За реформу місцевого самоврядування при Міністерствівнутрішніх справ під головуванням С.М. Леонтьєва було скликано Особливенараду. Почавши роботу 26 березня, нарада за 6 місяців виробилоосновний пакет документів, більшість з яких були затверджені Тимчасовим
Урядом. Ось загальний перелік найголовнішого, що було зроблено в період з
26 березня по 26 вересня 1917

За реформу міського та організації селищної самоврядування: 1.
Постанова про вибір міських гласних і про дільничних міських думах
(затверджено 15 квітня); 2. Наказ про виробництво міських виборів (3 травня);
3. Перетворення 41 поселення в міські, з введенням Міського
Положення (30 травня); 4. Міському Положення (9 червня); 5. Введення Міського
Положення в палацових містах (26 травня і 14 червня); в містах Туркестану і в
Темір Уральської області (14 червня); 6. Положення про селищнійсамоврядування (15 липня); Наказ по селищним виборів і Наказ про вибірселищних голосних (11 серпня); 7. Про порядок виділення міст з земств
(вересень) .4

За реформу губернського і повітового, організації волосного земства: 1.
Постанова про вибір повітових та губернських гласних в 43 губерніях
Європейської Росії (21 травня і 11 серпня) та Положення про волосному земстві втих же губерніях (21 травня); 2. Положення про Всеросійському земському союзі (7червня) і Земське Положення (9 червня); 3. Наказ про виробництво виборівволосних голосних в 43 губерніях Європейської Росії (11 червня) і Наказ провиробництві виборів повітових та губернських земських гласних в тих жегуберніях Європейської Росії (17 червня); 4. Введення земства в Архангельськійгубернії (17 червня), в Сибіру (26 серпня), в Степовому краї (17 червня), в
Туркестані (1 липня), в Естляндську, Ліфляндська і Курляндське губерніях (30березня і 22 червня), в Калмицькій степу (1 липня) і в Киргизькій орді
Астраханської губернії (5 серпня), в інородческіх частинах Ставропольськоїгубернії (1 липня), в Ізмаїльському повіті Бессарабської губернії (1 липня), вобласті Війська Донського (10 серпня) (через що виникли ускладненьостаточного затвердження проекту не було), Віленської і Ковенськоїгуберніях (26 липня), в Камчатс?? ої області (26 серпня); 5. Вибори волоснихземських гласних в Віленської і Ковенської губерніях (26 липня); 6. Положення прогубернських і повітових комісарів (19 вересня) .5

За організаційного та фінансово-економічного забезпечення становленнямісцевого самоврядування: 1. Постанова про союзи, товариствах і з'їздахземств, міст і селищ (23 червня); 2. Положення про міліцію (17 квітня)для Петрограда, Москви, Києва та Одеси (29 червня); 3. Адміністративні судиі їх штати (30 травня); 4. Про реформу військових присутності (5 серпня); 5. Прогарантування позик міст і земств (8 серпня); 6. Про перетвореннякаси міського та земського кредиту в банк (14 вересня), і Про поліпшенняміських і земських фінансів (21 вересня), багато хто інші документи.

Одночасно були розроблені та передані на місця для обговоренняпроекти нормативних документів: 1. Про світові посередників. 2. Про складаннямістами планів і Про освіту у великих містах будинкових комітетів. 3. Прооснови земської реформи і переділ губерній і повітів в Закавказькому краї; Провведення земства у Тверській і Кубанської областях і О земському самоврядуваннядля російських поселенців Уранхайского краю ".6

У результаті реформа охопила наступні основні групи питань:
1) Удосконалення міських виборів на демократичних засадах звведенням у ряді міст вперше Міського Положення, переглядщо діяв Міського Положення з усуненням опіки і придушеннясамостійності міських самоврядування; поліпшення міських фінансів ікредиту для міст; установа дрібних міських одиниць у великих містах іскладання правил про плани міст; виділення більших міст зземств і надання їм самих широких прав щодо вступу в союзи і змістами, і з земствами.
2) Складалося селищні самоврядування, що нагадував колишнє спрощенеміське пристрій.
3) перетворювалися на широких демократичних засадах губернські таповітові земства, запроваджувалася дрібна земська одиниця - волосне земство, булозмінено Земське Положення, з усуненням опіки і придушеннясамостійності земства; поліпшені земські фінанси і кредит для земств,останнім надано саме повне право утворювати спілки татовариства з іншими земствами та містами. Земство вводилося майжевсюди в країні із змінами, що викликаються місцевими особливостями.
4) Було видано положення про перетворення поліції в земську і міську
(виборну) міліцію. Введено адміністративні суди, покликані охоронятизаконність, підготовляли перетворення губернського і повітовогоуправленія.7

Важливо звернути увагу на найбільш суттєві положення реформи.
Вибори у волосне земство здійснювалися, як правило, за мажоритарноюсистемі. Кількість гласних визначалося за 29-50 на волость. Голосні становиливолосне земське зібрання. Голова обирався голосними зі свого середовища,виконавчим органом була волосна земська управа на чолі зголовою. Вибори у повітове земство проводилися обов'язково запропорційною системою. Міста сост