Реформа системи державного управління при Петрові I

Тема: Реформа системи державного управління

в ј XVIII ст. за Петра I.

Зміст

| Вступ. | 3 |
| 1. Реформа центрального управління | 7 |
| 2. Реформа місцевого управління | 12 |
| 3. Реформа міського управління | 15 |
| Висновок. | 17 |
| Література. | 21 |
Введення.

У першій чверті XVIII ст. перехід до абсолютизму був прискорений Північноївійною і отримав своє завершення. Саме в петрівське правління створюютьсярегулярна армія і бюрократичний апарат державного управління,відбувається як фактичне, так і юридичне оформлення абсолютизму.

Для абсолютної монархії характерні найвищий ступінь централізації,розвинений, повністю залежний від монарха бюрократичний апарат, сильнарегулярна армія. Ці ознаки були характерні і для російсь абсолютизму.

Армія окрім своєї основної внутрішньої функції з придушення народнихзаворушень і повстань, виконувала й інші функції. З петровського часу вонашироко використовувалася в державному управлінні як примусова сила.
Великого поширення набула практика посилки військових команд на місцядля спонукання адміністрації на краще виконання урядовихрозпоряджень і вказівок. Але іноді і центральні установи ставилися втаке ж положення, наприклад навіть діяльність Сенату в перші роки йогостворення перебувала під контролем гвардійських офіцерів. Офіцери і солдатизаймалися також переписом населення, збором податків і недоїмок і т.д.
Поряд з армією для придушення своїх політичних супротивників абсолютизмвикористовував і спеціально створені для цієї мети каральні органи -
Преображенський наказ, Таємну канцелярію і ін

У першій чверті XVIII ст. виникає і друга опора абсолютної монархії
- Бюрократичний апарат державного управління.

Органи центральної влади, успадковані від минулого часу (Боярськадума, накази) ліквідуються, з'являється нова система державнихустанов.

Особливість російського абсолютизму полягала в тому, що він збігся зрозвитком кріпосництва, тоді як у більшості країн Європи абсолютнамонархія складалася в умовах розвитку капіталістичних відносин іскасування кріпосного права.

Стара форма управління: цар з Боярської думою - накази - місцеваадміністрація в повітах, не відповідала новим завданням ні в забезпеченні військовихпотреб матеріальними ресурсами, ні в зборі грошових податей знаселення. Накази часто дублювали функції один одного, створюючиплутанину в управлінні та повільність у прийнятті рішень. Повіти булирізних розмірів - від повітів-карликів до повітів-велетнів, що робилонеможливим ефективне використання їх адміністрації для стягненняподатків. Боярська дума з її традиціями неспішного обговорення справ,представництва родовитої знати, не завжди компетентна в державнихсправах, також не відповідала вимогам Петра.

Встановлення абсолютної монархії в Росії супроводжувалося широкоюекспансією держави, її вторгненням в усі сфери суспільного,корпоративного і приватного життя. Петро 1 проводив політику подальшогозакріпачення селян, прийняла найбільш жорсткі форми під кінець XVIII ст.
Нарешті, посилення ролі держави виявилося в детальної, грунтовноїрегламентації прав і обов'язків окремих станів та соціальних груп.
Поряд з цим відбувалась юридична консолідація правлячого класу, зрізних феодальних верств склалося стан дворянства.

Держава, який сформувався на початку XVIII ст., називають поліцейським нетільки тому, що саме в цей період була створена професійнаполіція, але й тому, що держава прагнула втручатися у всі сторонижиття, регламентуючи їх.

Адміністративним перетворенням сприяв і перенесення столиці в
Петербург. Цар хотів мати під рукою необхідні важелі управління,які він часто створював заново, керуючись сьогохвилиннимипотребами. Як і у всіх інших своїх починаннях, Петро при реформідержавної влади не рахувався з російськими традиціями і широкопереносив на російський грунт відомі йому за західноєвропейськими вояжуструктури та методи управління. Не маючи чіткого плану адміністративнихреформ, цар, ймовірно, все ж таки представляв бажаний образ державногоапарату. Це суворо централізований і бюрократичний апарат, чітко ішвидко виконуючий укази государя, в межах своєї компетенції виявляєрозумну ініціативу. Це щось дуже схоже на армію, де кожен офіцер,виконуючи спільний наказ головнокомандуючого, самостійно вирішує своїприватні і конкретні завдання. Як ми побачимо, петровської державноїмашині було далеко до такого ідеалу, який був видимим тільки яктенденція, хоча і чітко виражена

У першій чверті XVII ст. був здійснений цілий комплекс реформ,пов'язаних з перебудовою центральних і місцевих органів влади і управління,галузей культури та побуту, а також відбувається докорінна реорганізаціязбройних сил. Майже всі ці зміни відбувалися під час правління
Петра I і мали величезне прогресивне значення.

Розглянемо реформи вищих органів влади і управління, що пройшли впершій чверті XVIII ст., що прийнято поділяти на три етапи:

1699-1710 рр.. - Часткові перетворення;

1710-1719 рр.. - Ліквідація колишніх центральних органів влади іуправління, створення Сенату, поява нової столиці;

1719-1725 рр.. - Утворення нових органів галузевого управління,проведення другого обласної реформи, реформи церковного управління іфінансово-податкової.

1. Реформа центрального управління

Остання згадка про останньому засіданні Боярської думи відноситься до
1704 Виникла в 1699г. Ближня канцелярія (установа, що здійснювалаадміністративно-фінансовий контроль у державі) придбала першоряднезначення. Реальною владою володіла засідав в будівлі Ближньої канцелярії
Консилией міністрів - рада голів найважливіших відомств за царя, що управлявнаказами і канцеляріями, що забезпечував армію і флот всім необхідним,відав фінансами і будівництвом (після утворення Сенату Ближняканцелярія (1719) і консилией міністрів (1711) припиняють своєіснування).

Наступним етапом реформи центральних органів влади стало створення
Сенату. Формальною причиною став від'їзд Петра на війну з Туреччиною. 22Лютий 1711 Петро власноруч написав указ про склад Сенату, якийпочинався фразою: "Визначили бути для поїздок Наших Правлячий
Сенат для управління ". Зміст цієї фрази дало привід історикам до цихпір сперечатися про те, яким установою представлявся Петру Сенат: тимчасовимабо постійним. 2 березня 1711г. цар видав кілька указів: про компетенцію
Сенату і правосуддя, про влаштування державних доходів, торгівлі таінших галузей державного господарства. Сенату пропонувалося:

• "Суд мати нелицемірній, і неправедних суддів карати відібранням честіі всього маєтку, то ж і ябедника хай іде "

•" Дивитися у всій державі витрат, і непотрібні, а особливомарні, залишити ".

•" Грошей, як можливо, збирати, понеже гроші суть артерія війни ".

Члени Сенату призначалися царем. До його складу спочатку входило всьогодев'ять чоловік, які вирішували справи колективно. В основу комплектування
Сенату був покладений принцип знатності, а компетентності, вислуги іблизькості до царя.

З 1718 по 1722 Сенат став зборами президентів колегій. У 1722 р.він був реформований трьома указами імператора. Змінено склад, що включаєяк президентів колегій, так і сенаторів, колегіям чужих. Указом "Пропосади Сенату "Сенат отримав право видавати власні укази.

Коло питань, які знаходилися в його віданні, був досить широкий:питання правосуддя, витрати скарбниці і податки, торгівля, контроль заадміністрацій різних рівнів. Відразу ж новостворене заклад отримавканцелярію з численними відділами - "столами", де працювали піддячі.
Реформа 1722 перетворила Сенат у вищий орган центрального управління,встав над усім державним апаратом.

Своєрідність епохи петровських реформ полягала у посиленні органів ікоштів державного контролю. А для нагляду за діяльністюадміністрації при Сенаті була заснована посада обер-фіскала, якомуповинні бути підпорядковані провінціал-фіскали (1711). Недостатня надійністьфіскалітета привела в свою чергу до виникнення у 1715 р. при Сенатіпосади генерального ревізора, або наглядача указів. Головна справаревізора - "щоб все виконано було". У 1720 р. зроблено був сильнішийнатиск на Сенат: наказано було спостерігати, щоб тут "все було зробленопорядно, і суєтних розмов, крику і іншого не було ". Коли і це недопомогло, через рік обов'язки і генерального прокурора і

обер-секретаря поклали на військових: один з штаб-офіцерів армії чергував в
Сенаті помісячно для спостереження за порядком, а "хто з сенаторів лаявсяабо неввічливо надходив, того черговий офіцер заарештовував і відводив вфортеця, даючи, зрозуміло, знати государю ".

Нарешті в 1722 р. ці функції поклали на спеціально призначеногогенерал-прокурора, який "повинен був міцно дивитися, щоб Сенат усвоєму званні праведно, і нелицемірно надходив ", мати нагляд над прокурорамиі фіскалами і взагалі бути "оком государевим" і "стряпчим у справахдержавних ".

Таким чином, цар-реформатор змушений був постійно розширюватистворену ним спеціальну систему організованого недовіри ідоносів, доповнюючи існуючі органи контролю новими.

Однак створення Сенату не могло завершити реформи управління, так якбуло відсутнє проміжну ланку між Сенатом і губерніями, продовжувалидіяти багато накази. У 1717-1722 рр.. на зміну 44 наказам кінця XVIIв. прийшли колегії. На відміну від наказів, колегіальна система (1717-1719рр..) передбачала систематичне розділення адміністрації напевну кількість відомств, що саме по собі створювало більш високийрівень централізації.

Сенат призначив президентів і віце-президентів, визначив штати і порядокроботи. Крім керівників, до складу колегій входили чотири радника,чотири асесора (засідателя), секретар, актуаріус, реєстратор, перекладачі піддячі. Спеціальним указам пропонувалося з 1720 р. почати виробництвосправ новим порядком.

У 1721 р. була створена Вотчина колегія, що замінила Помісний наказ,у віданні якої знаходилося дворянське землеволодіння. На правах колегійбули Головний магістрат, який керував міським станом, і Святійшийурядовий Синод. Його поява свідчило про ліквідаціюавтономії церкви.

У 1699 р. з метою поліпшити надходження до скарбниці прямих податків булазаснована Бурмістерская палата, або Ратуша. До 1708 вона перетворилася нацентральне казначейство, замінивши Наказ великий скарбниці. До неї увійшлидванадцять старих фінансових наказів. У 1722 р. з єдиної Берг-мануфактур -колегії виділилася Мануфактур-колегія, на яку, крім функційуправління промисловістю, були покладені завдання економічної політики тафінансування. За Берг-колегією залишилися функції горнодобичі і монетногосправи.

На відміну від наказів, що діяли на підставі звичаю і прецеденту,колегії повинні були керуватися чіткими правовими нормами іпосадовими інструкціями. Найбільш загальним законодавчим актом у ційобласті був Генеральний регламент (1720), що представляв собою статутдіяльності державних колегій, канцелярій і контор і визначавсклад їх членів, компетенцію, функції, порядок діяльності. Подальшерозвиток принципу чиновної, бюрократичної вислуги знайшло відображення впетровської "табелі про ранги" (1722). Новий закон розділив службу нацивільну та військову. У ньому було визначено 14 класів, або рангів,чиновників. Кожен отримав чин 8-го класу ставав спадковимдворянином. Чини з 14-го по 9-й теж давали дворянство, але тільки особисте.

Прийняття "табелі про ранги" свідчило про те, що бюрократичнепочаток у формуванні державного апарату, безсумнівно, перемігпочаток аристократичне. Професійні якості, особиста відданість івислуга стають визначальними для просування по службі. Ознакоюбюрократії як системи управління є вписаність кожного чиновника вчітку ієрархічну структуру влади (по вертикалі) і керівництво ним всвоєї діяльності суворими і точними приписами закону, регламенту,інструкції. Позитивними рисами нового бюрократичного апарату сталипрофесіоналізм, спеціалізація, нормативність, негативними - йогоскладність, дорожнеча, робота на себе, негнучкість.

2. Реформа місцевого управління

Петр1 на початку свого царювання намагався використовувати колишню системумісцевого управління, поступово вводячи замість земських, виборні елементиуправління. Так, указом 10 березня

1702 пропонувалося участь в управлінні з головними традиційнимиадміністраторами (воєводами) виборних представників дворянства. У 1705 р.цей порядок став обов'язковим і повсюдним, що повинно було посилитиконтроль за старою адміністрацією.

18 грудня 1708 був виданий указ "Про створення губерній і про розписом доним міст ". Це була реформа, яка абсолютно змінила системумісцевого управління. Основна мета цієї реформи - забезпечення армії всімза необхідне: з полицями армії, розподіленими по губерніях, встановлюваласяпрямий зв'язок губерній через спеціально створений інститут крігскоміссаров.
Згідно з цим указом вся територія країни була поділена на вісімгуберній:

Московська включала до свого складу 39 міст,

Інгерманландський (пізніше С. - Петербурзька) - 29 міст (ще дваміста цієї губернії - Ям-бург і Копор'є були віддані у володіння князя
Меншикова),

До Київської губернії було приписано 56 міст,

До Смоленської - 17 міст,

До Архангелогородська (пізніше Архангельської) - 20 міст,

До Казанської - 71 міський та сільський населений пункт,

До Азовської губернії, крім 52 міст, були віднесені 25 міст,приписних до корабельних справах

До Сибірської губернії було приписано 26 міст, "так до В'ятці 4прігородка ".

У 1711 р. група міст Азовської губернії, приписана до корабельнимсправах у Воронежі, стала Воронезької губернією. Губерній стало 9. У 1713 -
1714 рр.. кількість губерній зросла до 11.

Так почалася реформа обласного управління. В остаточному вигляді вонасформувалася лише до 1719 р., напередодні другої обласної реформи.

За другий реформі одинадцять губерній були розділені на 45 провінцій,на чолі яких були поставлені губернатори, віце-губернатори або воєводи.
Провінції ділилися на округи - дистрикти. Адміністрація провінційпідпорядковувалася безпосередньо колегіям. Чотири колегії (Камер, Штатс -контора, Юстиції і вотчина) мали у своєму розпорядженні на місцях власним апаратомз камерістов, комендантів і скарбників. У 1713 р. до обласного управліннябуло введено колегіальне початок: при губернаторах засновані колегіїландратами (від 8 до 12 осіб на губернію), що обираються місцевим дворянством.

Обласна реформа, відповідаючи найбільш актуальним потребамсамодержавної влади, була в той же час наслідком розвиткубюрократичної тенденції, характерної вже для попереднього періоду.
Саме за допомогою посилення бюрократичного елемента в правлінні Петромав намір вирішувати всі державні питання. Реформа привела не тільки дозосередження фінансових і адміністративних повноважень у руках кількохгубернаторів - представників центральної влади, а й до створення на місцяхрозгалуженої ієрархічної мережі бюрократичних установ з великимштатом чиновників. Колишня система "наказ-повіт" була подвоєна: "наказ (абоканцелярія) - губернія - провінція - повіт ".

Губернатору підпорядковувалися чотири його безпосередніх підлеглих:

обер-комендант - відповідав за військові справи,

обер-комісар - за грошові збориобер-правіантмейстер - за хлібні збори,ландріхтер - за судові справи.
На чолі провінції зазвичай стояв воєвода, в повіті фінансове і поліцейськеуправління покладалося на земських комісарів, частково обираються повітовимидворянами, частково призначаються згори.

Губернаторам перейшла частина функцій наказів (особливо територіальних),їх кількість була скорочена.

Указ про заснування губерній завершив перший етап реформи місцевогоуправління. Губернське управління здійснювалося губернаторами і віце -губернаторами, які виконували в основному військові та фінансові функціїуправління. Однак це?? Олені виявилося занадто великим і не дозволялоздійснювати на практиці управління губерніями, особливо при існуючихтоді комунікаціях. Тому в кожній губернії були великі міста, вяких управління здійснювала колишня міська адміністрація.

3. Реформа міського управління

Навколо новостворених промислових підприємств, мануфактур,копалень, шахт і верфей з'являлися нові поселення міського типу, вяких стали формуватися органи самоврядування. Вже в 1699 р. Петро 1,бажаючи надати міському стану, повне самоврядування за типом
Заходу, наказав заснувати бурмістерскую палату. У містах сталиформуватися органи самоврядування: посадські сходи, магістрати. Сталооформлятися юридично міське стан. У 1720 р. у Санкт-Петербурзі бувзаснований Головний магістрат, якому було доручено "відати все міськестан в Росії ".

За регламентом Головного магістрату 1721 він став ділитися нарегулярних громадян і "підлих" людей. Регулярні громадяни, в свою чергу,ділилися на дві гільдії:

Перша гільдія - банкіри, купці, лікарі, аптекарі, шкіпери купецькихсудів, живописці, іконописці і срібних справ майстра.

Друга гільдія - ремісники, столяри, кравці, шевці, дрібніторговці.

Гільдії управлялися гільдейскімі сходами і старшинами. Нижчий шарміського населення ( "панують у наймах, у чорних роботах і тимподібні ") вибирав своїх старост і десяцьких, які могли доноситимагістрату про свої потреби і просити їх про задоволення.

За європейським зразком створювалися цехові організації, в якихскладалися майстри, підмайстри і учні, керовані старшинами. Всіінші городяни в гільдії не ввійшли і підлягали поголовної перевірці зметою виявлення серед них втікачів і повернення їх на колишні місцяпроживання.

Поділ на гільдії виявилася чистою формальністю, тому щопроводили його військові ревізори, перш за все дбали про збільшеннячисла платників подушної подати, довільно включали в члени гільдій іосіб, які не мають до них відношення. Поява гільдій і цехів означало, щокорпоративні початку протиставлялися феодальним принципам господарськоїорганізації.

Висновок.

У результаті Петровських реформ до кінця першої чверті

XVIII ст. склалася наступна система органів влади і управління.

Вся повнота законодавчої, виконавчої та судової владизосередилася в руках Петра, який після завершення Північної війниотримав титул імператора. У 1711г. був створений новий вищий органвиконавчої та судової влади - Сенат, який мав і значнимизаконодавчими функціями. Він принципово відрізнявся від свогопопередника - Боярської думи.

Члени ради призначалися імператором. У порядку здійсненнявиконавчої влади Сенат видавав укази, що мали силу закону. У 1722 р.на чолі Сенату був поставлений генерал-прокурор, на якого покладавсяконтроль за діяльністю всіх урядових установ. Генерал -прокурор повинен був виконувати функції "ока держави". Цей контроль вінпровадив через прокурорів, що призначаються в усі урядовіустанови. У першій чверті XVIII ст. до системи прокурорів додаласясистема фіскалів, очолювана обер-фіскалом. До обов'язків фіскаліввходило донесення про всі зловживання установ та посадових осіб,порушували "казенний інтерес".

Ніяк не відповідали новим умовам і завданням наказовому система,що склалася при Боярської думи. Що виникли в різний час накази сильнорозрізнялися за своїм характером і функцій. Розпорядження і укази наказівчасто суперечили один одному, створюючи неуявну плутанину інадовго затримуючи вирішення нагальних питань.

Замість застарілої системи переказів в 1717-1718 рр.. було створено 12колегій.

Створення системи колегій завершило процес централізації ібюрократизації державного апарату. Чіткий розподілвідомчих функцій, розмежування сфер державного управління такомпетенції, єдині норми діяльності, зосередження управління фінансамив єдиній установі - все це істотно відрізняло новий апарат віднаказовий системи.

До вироблення регламентів були залучені іноземні правознавці, був врахованийдосвід державних установ Швеції і Данії.

Подальший розвиток принципу чиновної, бюрократичної вислуги знайшловідображення в Петрової "табелі про ранги" (1722).

Підготовка кадрів для нового державного апарату сталаздійснюватися у спеціальних школах і академіях в Росії і за кордоном.
Ступінь кваліфікації визначалася не тільки чином, але й освітою,спеціальною підготовкою.

У 1708 - 1709 рр.. була розпочата перебудова органів влади та управління намісцях. Країна була розділена на 8 губерній, розрізнялися за територією ікількості населення. На чолі губернії стояв призначається царем губернатор,зосереджували у своїх руках виконавчу і судову владу. Пригубернаторі існувала губернська канцелярія. Але становище ускладнювалосятим, що губернатор підкорявся не тільки імператора і Сенату, а й усімколегіям, розпорядження та укази яких часто суперечили один одному.

Губернії в 1719 р. були розділені на провінції, число яких дорівнювало
50. На чолі провінції стояв воєвода з канцелярією при ньому. Провінції, всвою чергу, ділилися на дистрикти (повіти) з воєводою і повітовоїканцелярією. Якийсь час в царювання Петра повітова адміністраціябула замінена виборним земським комісаром з місцевих дворян або відставнихофіцерів. Його функції обмежувалися збором подушної подати, спостереженням завиконанням казенних повинностей, затриманням втікачів. Підпорядковувавсяземський комісар провінційній канцелярії. У 1713 р. місцевому дворянствубуло надано вибирати по 8-12 ландратами (радників від дворян повіту)на допомогу губернатору, а після введення подушної подати були створеніполкові дистрикти. Квартирували в них військові частини спостерігали за зборомподатків і припиняли прояви невдоволення і антифеодальні виступу.

У результаті адміністративних перетворень в Росії було завершенооформлення абсолютної монархії. Цар отримав можливість необмежено ібезконтрольно керувати країною за допомогою повністю залежних від ньогочиновників. Необмежена влада монарха знайшла законодавче вираження в
20-м артикулі Військового статуту і Духовному регламенті: влада монархів єсамодержавна, яким коритися сам бог велить. Визнаннямутвердився в Росії абсолютизму є прийняття

в 1721 р. Петром 1 титулу імператора і найменування "Великий".

До найважливіших ознаками абсолютизму відносяться бюрократизація апаратууправління та його централізація. Нова державна машина в ціломупрацювала набагато ефективніше старої. Але в неї була закладена "мінауповільненої дії "- вітчизняна бюрократія. Е. В. Анісімов у книзі
"Час петровських часів" пише:

"Бюрократія - необхідний елемент структури держави нового часу.
Однак в умовах російського самодержавства, коли нічим і ніким необмежена воля монарха - єдине джерело права, коли чиновник невідповідальний ні перед ким, окрім свого начальника, створеннябюрократичної машини стало і своєрідною "бюрократичною революцією", вході якої був запущений вічний двигун бюрократії ". (Указ. соч. С. 275)

Реформи центрального і місцевого управління створили зовні стрункуієрархію установ від Сенату - в центрі до воєводської канцелярії - вповітах.

Література.

1. Історія державного управління в Росії:

Учебник для вузов/Под ред. Проф. А.Н. Марковой.

-М.: Закон і право, ЮНИТИ, 1997. -279с.

2. Соловйов С.М. Про історію нової Росії.

- М.: Просвещение, 1993.

3. Павленко Н.И. Петро Великий.

-М.: Думка, 1990.