Росія і Царство Польське: механізми бюджетно-фінансових відносин в імперській системі (1815-1866)

Е.А. Правілова

Пошук моделей організації бюджетних відносин Імперії і її частин становив одну з найважливіших завдань політики Росії, спрямованої на формування системи управління імперським простором. При цьому бюджетна політика центру повинна була грунтуватися на принципі поліваріантності, обумовленому нерівністю фінансових можливостей регіонів, їх потенціалу розвитку. До складу Російської імперії входили державні утворення, які були цілком самодостатні з точки зору володіння ресурсів і фінансових можливостей, такі як Фінляндія та Польща. У той же час південні околиці постійно мали потребу у фінансових вливань з центру. Росія, на відміну від колоніальних імперій Європи, таких як Великобританія, Іспанія, Франція, не мала можливості використовувати придбані території виключно в Як джерела ресурсів або ринку збуту товарів не тільки тому, що вона не була відділена від них географічно. І якщо в колоніальній політиці європейських держав переважали економічні мотиви, то утримання російських околиць в межах впливу забезпечувало внутрішню і зовнішню безпеку Росії. Так, входження до складу Імперії Фінляндії не принесло їй нових джерел поповнення бюджету, а кавказькі і середньоазіатські околиці обходилися їй дуже дорого.

Аналіз різних моделей бюджетних взаємовідносин між Росією і її регіонами дає можливість істотно доповнити характеристику системи управління Імперією. Принципи, на яких ці відносини грунтувалися, дозволяють судити про пріоритет геополітичних чи фінансових інтересів імперського уряду в кожній з частин держави. Особливий інтерес являє собою дослідження бюджетних взаємозв'язків між Імперією і Царством Польським. Польща багато в чому розділила долю інших регіонів Імперії. Створена як автономна частина держави, через кілька десятиліть вона втратила свій особливий статус, втратила конституційну, культурну і економічну самостійність. Разом з тим утримання Польщі в орбіті впливу центру змушувало імперське уряд при формуванні концепції політики в Польщі враховувати специфічні риси її економіки; поєднувати методи централізації фінансового управління, уніфікації законодавства і фіскального контролю з елементами децентралізації, надаючи Польщі права автономії. У російській політиці в Польщі ці часом суперечливі політичні і економічні інтереси перепліталися, створюючи для російського уряду проблеми вибору між бажанням позбавити Польщу, які прагнули до незалежності, права розпорядження фінансовими ресурсами, і необхідністю надати їй можливість самостійного економічного розвитку, в чому Імперія була теж зацікавлена.

Яка частина бюджету Польщі повинна вливатися в загальний бюджет Імперії? Чи повинна Росія відповідати за внутрішні і зовнішні борги Царства Польського? Чи мають фінансові відносини Росії і Царства Польського міждержавний характер або будуються на принципах внутрішніх зв'язків? На чий рахунок повинна міститися російська армія в Польщі, хто повинен покривати витрати і збитки, завдані польським повстанням? Нарешті, що вигідніше для Росії: фінансова автономія Польщі або централізоване управління? Ці та багато інші питання, а також загальні принципи бюджетних відносин Імперії і Царства в протягом усього розглянутого періоду аж до скасування фінансової автономії Польщі перебували в центрі уваги фінансових відомств російського уряду і польської адміністрації.

Конституція 1815 «назавжди з'єднала» Царство Польське з Російською Імперією під короною одного монарха, зберігши для Польщі права часткової автономії. Область фінансів, думається, представляла собою саме ту сферу діяльності, де уряд Царства володіло найбільшою самостійністю. Більше того, обсяг наданих в області фінансів прав можна було б навіть назвати свого роду «фінансовим суверенітетом» конституційної Польщі.

Згідно з конституцією, Царство Польське у 1815-1830 рр.. було наділене найважливішими атрибутами фінансової незалежності: бюджетної автономією, грошовою системою, скарбницею і самостійної відповідальністю за державним боргом. Організація управління фінансами надавала польському уряду право самостійного прийняття рішень, єдиним обмеженням якого була в кінцевому підсумку воля монарха. Всі питання, пов'язані до цієї сфери, розглядалися спочатку в Комісії фінансів і казначейства, очолюваної міністром фінансів. Подальше обговорення могло проходити в Раді управління, що складається з намісника, міністрів, начальників департаментів управління та збереження царем осіб, і в Загальних зборах Державної Ради Царства Польського під головуванням царя або намісника. Формально, обов'язковому розгляду у Загальних зборах Державної Ради підлягали всі «проекти законів та установ, що стосуються головного управління краєм ». Лише після обговорення в Загальних зборах, затвердження проекту намісником і схвалення монархом закон набрав чинності. На розсуд царя деякі законопроекти могли бути внесені на розгляд палат сейму.

Найважливішою прерогативою сейму було прийняття бюджету, що затверджується царем. Це право народного представництва було зафіксовано в 91 статті конституційної хартії. Однак за всі п'ятнадцять років існування конституційного правління сейм так жодного разу і не приступив до обговорення бюджету Царства. Для зовні легального обходу конституції було використано тлумачення деяких її статей, що надавало імператору прерогативу прийняття перших бюджету без участі сейму, не обмежуючи його ніякими умовами, у тому числі тимчасовими. Спираючись на це тлумачення, Олександр I відкладав внесення першого бюджету на розгляд сейму, посилаючись при цьому на необхідність попереднього перегляду податкової системи та здійснення інших перетворень. При цьому доктрина «перша бюджету» виявилася дуже зручною не тільки для монарха, який прагнув об'єднати два заходу - реформу фінансового управління та прийняття бюджету, відбувшись при це без сейму, але й для самого уряду Царства Польського. Польським дослідником С. Смолко виявлені проекти фінансового статуту, складені міністрами фінансів Т. Матушевич і що змінив його Я. Венгленьскім, передбачали зовсім позбавити сейм участі у прийнятті бюджета2. Навіть призначений в 1821 році на пост міністра фінансів Ф.К.Друцкій-Любецький, який мав репутацію борця за фінансову незалежність Польщі, уникав звернення до сейму не тільки за затвердженням кошторису, а й інших законопроектів.

Крім величезної політичної ваги, відмова від реалізації конституційного принципу ухвалення бюджету відкривав можливість для необмеженого впливу на його складання та затвердження. Справа в тому, що конституційна хартія була єдиним документом, що регламентує порядок складання кошторисів і розпису. Бюрократичний же механізм, за допомогою якого приймалися всі бюджети Царства з 1817 по 1830 рр.., практично не регламентувався. Очевидно лише те, що в ньому повинні були брати участь Комісія фінансів та казначейства, міністр фінансів Царства Польського, її очолював, Рада управління, Державна Рада Царства Польського і государ. Однак механізм прийняття рішень з питань фінансової політики Польщі в конституційний період багато в чому визначався не формальними вимогами закону, а особистісними факторами. Це, здається, повною мірою відносилося і до бюджетної процедурою. На практиці значна частина рішень з фінансових питань приймалася в обхід колегіальних рад та сейму. У першу шість років самостійного існування Царства Польського вирішальне значення в питаннях фінансової політики мало думку всесильного сенатора Н. Н. Новосильцева. Займатися в цей період пост міністра фінансів Тадеуш Матушевич і Ян Венгленьскій не в силах були протидіяти впливу Новосильцева. Якщо Матушевич ще вдавалося утримувати польські фінанси в рамках бездефіцитного бюджету, то в роки міністерства Венгленьского (1817-1821) польська скарбниця опинилася на межі повного краху. Казна Царства перетворилася на бездонну годівницю, з якої намісник вел.кн. Костянтин Павлович без обмежень черпав кошти на потреби армії і своєї власної персони. Венгленьскій, не питаючи ні в кого дозволу, оскільки отримував санкцію Новосильцева, витрачали не тільки запаси скарбниці, залишені Матушевич, а й приватні депозити, і застави, що зберігалися в казначействі. Перша ж спроба Венгленьского запровадити економію і припинити нескінченні розтрати коштів великим князем-намісником стала причиною його негайної відставки.

Тим часом стрімке руйнування фінансової системи Польщі не могло не викликати відповідної реакції з Петербурга. У 1819 році, коли виявилося, що бюджет на 1820 рік не може бути виконано без дефіциту, було першим застереження. У рескрипті на ім'я міністра статс-секретаря у справах Царства Польського Ігнатія Соболевського було вказано на необхідність ввести режим економії і знайти інші засоби для подолання дефіциту. Однак протягом послідували двох років нічого не змінилося, і до 1821 польська скарбниця виявилася не тільки спустошена, але й обтяжена вантажем колишніх і нових боргів.

13/25 травня 1821 послідував новий рескрипт імператора. У ньому містилася недвозначна загроза позбавити Царство.Польское, політичної самостійності через катастрофічного положення його фінансів. (Посилаючись на дефіцитний бюджет, Олександр I визначив умови, невиконання яких поставило б під питання збереження автономії краю: «Стан речей такий, що вже не доводиться говорити ні про підтримку або скасування деяких посад, ні про просування або закінчення будь-яких публічних робіт, ні про реставрацію або руйнування декількох будівель.) Мова йде про національному існування Польщі, і про найбільш дорогих для поляків інтересах; мова йде про вирішення питання, чи здатне Царство Польське при своїй нинішній організації забезпечити своїми власними коштами функціонування політичних і громадянських інститутів, які їй дозволено формувати, або ж воно повинно, прізнав.свое безсилля, закликати до встановлення режиму більше відповідного вбогості його ресурсів »3. У рескрипті містилася вимога до Державному Раді представити план фінансів, встановити рівновагу витрат і доходів.

Проте в самому тексті рескрипту містилася умова, виконати яке без крайньої напруги платіжних сил населення було б неможливо. Згідно рескрипту, скорочення не підлягали статті бюджету, визначали військові витрати. Але ж саме ця категорія становила чи не половину видаткової частини бюджету. Реформи, які запропонує Рада, повинні були стосуватися тільки цивільних установлений в Царстві Польському. Існуюча організація армії, її структура і фінанси, не могли бути змінені, «тому що Нині число військ ... необхідно з огляду ряду існуючих обставин більш ніж ніколи, для спокою ... 4 ».

Питання про те, на чиї кошти повинна міститися армія, яка захищала кордони Царства Польського та Імперії, що підтримувала внутрішній порядок і забезпечувала «спокій» імператора, був одним з найбільш спірних в російсько-польських фінансових взаємовідносинах протягом всіх п'яти десятиліть існування Царства. Що ж стосується періоду до 1830 року, то, враховуючи, що Царство Польське не виробляло жодних відрахувань до Імперський бюджет, зміст польської армії в певному імператором составе5 було єдиним зобов'язуючим вимогою для польської скарбниці. В іншому, зміст і обсяг видаткових та дохідних статей бюджету встановлювалися польським урядом самостійно.

До 1817 витрати на утримання армії покривалися з коштів російської скарбниці, однак згодом ця сума була пред'явлена Польщі як її державного боргу перед Росією. Як тільки витрати на утримання армії були покладені на скарбницю Царства Польського, що встановилося в 1815-1817 роках рівновагу витрат і доходів було повністю порушено. Польща була не в змозі забезпечити ту військову систему, яка була їй нав'язана Росією. На думку Ш. Ашкеназ, «армія в суворих, але умілих руках великого князя була чудово організована; в технічному сенсі за порівняно короткий термін вона з'явилася верхи досконалості »6. Однак це блискучий стан вимагало більших витрат. Як тільки військові витрати цілком були перенесені на польську бюджет, «армія поглинула відразу 20 з 46 мільйонів доходів поточного року». «В наступних роках бюджет війська безперервно збільшувався, у міру зростаючих вимог в.кн. Костянтина, з 20 700 000 (1817) підскочив відразу на 25 000 000 (1818); в наступних роках склав 30 725 000, 30 468 000, 30 701 000; на 1822 зажадав 31 503 896 злотих. Найсильніша економіка не витримала б такого тягаря », - писав С.Смолка7.

Про те, наскільки обтяжливо буде зміст величезною армії для польської держави ще в 1815 писав імператору А.Чарторийскій8. Через кілька місяців після послідував у травні 1821 рескрипту, Чарторийський знову звернувся до Олександра I з проханням переглянути його рішення щодо збереження військових витрат: «подібні витрати не під силу теперішньому Царства. Вони перевищують щодо витрачаються на цей предмет кошти в деяких інших незалежних королівствах, наприклад, Швеції, Саксонії, Вюртенберг, П'ємонт, де при великих коштів військова частина обходиться не так дорого. Я не торкаюся того, наскільки рішення вашої величності розсудливо, наскільки воно викликане необхідністю, але чи буде справедливо вважати народу в провину злидні, що була наслідком такого рішення »9.

На думку польського дослідника С. Смолки, ініціатором, автором ідеї рескрипту 25 травня 1821 був не хто інший, як Н. Н. Новосильцев. Очікуваним ефектом появи цього документа повинне було стати обмеження повноважень польського уряду і доручення Новосильцеву керівництва порятунком польських фінансів. Для цього були створені цілих два спеціальних комітету, які засідали на квартирі повноважного представника його велічества10. Проте непередбачені сенатором обставини змінили його плани. Дійсно, поява рескрипту викликало величезний резонанс у суспільстві. Панує атмосфера загрози була б на руку Новосильцеву, якщо б на посаду міністра фінансів Польщі не був призначений Ксаверій Любецький, що вже отримав популярність і авторитет в очах імператора під час міжнародних переговорів про борги Царства Польського як ревний захисник польських фінансів.

Призначення Любецького на пост міністра фінансів зумовило чергову зміну механізмів прийняття рішень з питань фінансової та бюджетної політики в Польщі. У першу чергу, Любецький спробував, і досить успішно, обмежити вплив Новосильцева, принаймні, в області управління фінансами. Любецький зізнавався, що в питаннях фінансової політики він не довіряв нікому, крім себе і імператора. При всіх зобов'язують міністра фінансів формальності, Любецький вважав за краще обходити Державна Рада і особисто представляти імператору про плани його заходів. Більш того, Любецький був переконаний, що розкриття планів фінансового відомства може спричинити ряд незручностей і стати грунтом для численних спекуляцій11. Таку впевненість у власних силах Любецького надавав майже безмежний авторитет міністра фінансів в очах Олександра I, а потім і Миколи I. «Імператор віддає і буде завжди віддавати перевагу вашим планам в галузі фінансів перед будь-якими не було іншими », писав Любецького міністр статссекретарь Грабовскій12.

У роки міністерства Любецького польський уряд володіла майже абсолютною самостійністю у витрачанні коштів, пошуку джерел доходів, реалізації планів фінансових реформ. Програма Любецького, наріжним каменем якої була економія і суворе виконання бюджетних статей, дозволила протягом двох-трьох років поправити становище фінансів, а потім створити р?? резерву для розвитку економіки і, перш за все, польської промисловості. Методи реалізації програми «санації фінансів» викликали неоднозначну реакцію. Його супротивники звинувачували Любецького у відсутності будь-якої «системи» фінансових перетворень, у використанні жорстоких методів стягнення податків і недоїмок. Однак ніхто не міг спростувати значимості таких реформ Любецького, як створення Польського банку, Земського кредитного товариства, а головне, ліквідації загрози падіння автономії і встановлення самостійності польської фінансової політики. Дійсно, ці заходи, а також інші сторони стратегії і тактики реформ Любецького навіть дали підставу для його порівняння з С. Ю. Вітте '3.

Незважаючи на спроби супротивників політики Любецького змінити ситуацію, що при ньому систему взаємин між польським фінансовою відомством і імперським урядом, в роки міністерства Любецького польські фінанси справді керувалися без будь-якого втручання імперських влади. Про це свідчить навіть той факт, що у фондах російського Міністерства фінансів не відклалося практично ніяких матеріалів, що стосуються внутрішньої фінансової політики

Царства Польського в 1815-1830 рр.. Крім великих реформ у галузі фінансового управління, навіть такі суттєві питання, як висновок зовнішньої позики вирішувалися польським міністром фінансів шляхом узгодження з імператором через посередництво міністра статс-секретаря І. Грабовського. Що отримав згодом назву «позики Френкеля» (за ім'ям посередника в переговорах з боку європейських, переважно берлінських, банкірів), позика 1829 створив прецедент: автономна провінція самостійно виходила на європейський ринок капіталів.

Зрозуміло, за всієї незалежності польського фінансового відомства позиція російського Міністерства фінансів теж мала значення. Однак його вплив мав опосередкований характер. Крім того, інтереси двох відомств перетиналися, власне кажучи, лише в галузі торгівлі. З іншого боку, польське і російське фінансові відомства, що розпоряджався кожне своїм казначейством, намагалися суворо дотримуватися свої інтереси. Особливо виразно ця тенденція проявилася під час врегулювання проблеми боргу Царства Польського, що виник після закінчення наполеонівських війн.

Процес розрахунку за боргами Царства Польського затягнувся на більш ніж на п'ятнадцять років. У першу чергу, Польщі належало врегулювати взаємні претензії з Францією, а також Прусією і Австрією, які претендували на отримання величезних сум. Переговори з європейськими державами, в яких брали участь як російські дипломати, що представляли Польщу і польського короля російського імператора у зовнішніх зносинах, так і представники уряду Царства Польського, завершилися з великим успіхом для польських фінансів. Взаємні претензії сторін були погашені загальним заліком en bloc.

У той же час розрахунок взаємних претензій між Польщею і Росією перетворював Царство у великого боржника Імперії. Заборгованість Царства Польського складалася, головним чином, із сум, асигнованих на військові витрати Герцогства Варшавського. Загальна сума відпущених з державного казначейства з 1814 р. по 1817 р. коштів склала 64 967 760 злотих14.

Любецький, окрилений успіхом переговорів у Європі та підтримкою імператора, що спочатку розраховував на те, що борг буде погашений тим же методом, як були погашені претензії європейських держав і

Царства, тобто зарахуванням en bloc. Не отримавши на це розпорядження імператора, Любецький був упевнений, що, по закінченню розрахунків сум взаємних претензій, загальна сума боргу Польщі буде встановлена не на результати цих розрахунків, а особисто імператором. Імператор, Любецький сподівався, видасть указ про вспомоществованіі скарбниці Царства Польського і звільнить його від долга15. Однак такого указу не було. Суми, надані імперської скарбницею на утримання польської армії, були скрупульозно підраховано, і, разом з набігли, відсотками, що перевищили суму боргу, і в 1830 році пред'явлені до оплаті. За попередніми розрахунками ця сума склала понад 150 мільйонів злотих (що майже в два рази перевищувало річний бюджет держави). Польське уряд відмовився визнавати борг такого розміру, і в результаті тривалих переговорів сума заборгованості була знижена до 63 мільйонів злотих. Як благородного жесту, процентна ставка з цієї суми була знижена з 5% до 4% через особливого положення польської казни, що, за словами Миколи I, слід було розглядати як «милість» 16.

Аналіз законодавчої основи і принципів взаємовідносин Царства Польського і Імперії в бюджетній сфері переконливо свідчить про те, що з інституційної точки зору, ці відносини грунтувалися на суворій розмежування бюджетів та казначейств. Бюджетна автономія Царства Польського, з одного боку, передбачала самостійність визначення структури доходів і витрат, існування відмінною від російської системи оподаткування, відсутність статей спільного фінансування, а з іншого повну відповідальність за боргами держави, у тому числі і перед Росією. Єдине, що об'єднувало Польщу і Росію у галузі фінансів влада монарха, мав виняткові повноваження розпорядження доходами обох держав.

1830 був поворотним моментом не тільки в конституційної історії Царства Польського. З моменту придушення листопадового повстання в Польщі почався і новий період історії польських фінансів. Протягом наступних трьох з половиною десятиліть Царство Польське поступово втрачало колишню самостійність в питаннях фінансової та бюджетної політики, і, в Врешті-решт, повністю лишилось як самостійного бюджету, так і інших прав фінансової автономна

Органічний статут 1832 року, скасувавши інститут народного представництва, не вніс кардинальних змін у систему фінансового управління Царства. Склад центральних установ, які здійснювали фінансове управління в Царстві, залишився майже незмінним. Виконавчі функції були покладені на Комісію фінансів і казначейства. У ролі уряду як і раніше виступав Рада управління, очолюваний намісником. Істотно змінилася лише значення Державної Ради Царства Польського. Зважаючи створення в структурі імперського Державної Ради особливого департаменту з справах Царства Польського, польська Державна Рада виявився зайвою ланкою в управлінській системі. Його склад майже відповідав складу Ради управління, а функції фактично дублювалися департаментом ради Імперії. У 1841 Державна Рада Царства був скасований. У той же час департамент справ Царства Польського російського Державної Ради придбав значення вищої інстанції, в якій розглядалися найважливіші питання законодавства та управління, а також польський бюджет. У 1862 році було закриття департаменту справ Царства Польського та відновлення скасованого Державної Ради Царства Польського.

Зважаючи задекларованої самостійності управління фінансами Царства Польського організаційне підпорядкування польської Комісії фінансів і казначейства російському Міністерству фінансів не встановлювалося. Однак фактично Міністерство фінансів претендувало на керівництво діяльністю польського уряду в цій галузі. 28 жовтня 1832 міністр фінансів Є. Ф. Канкрін подав на найвищу розгляд підготовлену за розпорядженням імператора записку «Про приведення фінансових справ Царства Польського в зв'язок з Міністерством фінансів Імперії ». Канкрін пропонував встановити обов'язкове узгодження з Міністерством фінансів всіх фінансових рішень польського правітельства17.

При цьому міністр фінансів підкреслив, що при новому порядку зносин польського та імперського урядів необхідно прагнути «не стикатися з владою намісника Царства, і не подати виду порушення правила про незалежності адміністрації оного »18.

3 і 9 листопада 1832 записка міністра фінансів була розглянута Комітетом у справах Царства Польського при Державній Раді. Комітет погодився з думкою Канкріна про те, що «не можна не бажати, щоб фінансові справи Царства були приведені в зв'язок з МФ Імперії », зазначивши, що« з іншого боку ... таке зближення повинно бути влаштовано таким чином, щоб фінанси Царства щодо їх завідування не втрачали вигляду окремого управління ». Формальною підставою для встановлення тісних стосунків імперського і польського відомств служило приписом статті 31 статуту: бюджет Царства і найважливіші закони вносяться до Державної Ради Імперії. Отже, всі що вносяться до Державної Ради питання повинні пройти попереднє обговорення та узгодження з Міністерством фінансів «на тому головне правило, щоб Міністерство фінансів, отримуючи необхідні відомості про стан фінансових справ Царства, у зносинах з тамтешнім начальством обмежилося найважливішими предметами, не входячи в поточні справи місцевого управління тамтешніх фінансів, які, за силою 16 статті дарованої Царства грамоти, завідувачка окремо від управління інших частин Імперії »19.

Щоб не викликати підозри в порушенні певної статутом самостійності польського фінансового відомства, стосунки повинні були мати конфіденційний і секретний характер. Думка міністра фінансів формально не могло мати вирішальну силу. Проте глава польської Комісії фінансів разом з тим зобов'язаний був представляти: копії з річного звіту, кожні три місяця - короткі витяги про стан фінансових справ і дані про рух сум. «Але щоб не зробити у Варшаві голосною таку міру, - підкреслювалося в затвердженому Миколою I постанові Комітету, - необхідно оголосити найвищу волю, щоб відомості оці ... представляемо були на найвищу його імператорської величності

Встановлений відповідно до рішення Комітету порядок зносин не визначав конкретно категорії справ, що підлягають узгодженню з імперським урядом. Однак згодом практикою було встановлено принцип санкціонування (а не узгодження, як було оголошено) рішень з всім скільки-небудь значущих питань фінансової політики. Тим часом самостійність польських фінансів продовжувала існувати до тих пір, поки уряд Царства Польського у своєму розпорядженні повноваженнями складання бюджету, навіть при тому, що затвердження бюджету здійснювалося Державною Радою Імперії.

Однак рівень бюджетної автономії, передбачуваний Органічним Статутом 1832 року, вже суттєво відрізнявся від визначеного конституцією 1815 Стаття 14-та статуту зобов'язувала Царство Польське брати участь «В належної пропорційності у загальних витратах на потреби Імперії. Наступна з оного на це частину податків та інших зборів буде з точною зрівняльність визначена особливими постановами ». Які саме категорії статей бюджету входили в область спільного фінансування, не уточнювалося. Єдиним зазначенням слугувала 20 стаття, яка передбачала спільне фінансування єдиної армії, що складається з колишньої відокремлених російської і польської армій.

Розподіл статей доходів і витрат Царства Польського, що залишаються в розпорядженні польського уряду і переданих в центр, стало предметом обговорення Комітету у справах Царства Польського на засіданні 30 квітня 1833. На розгляд Комітету була внесена записка князя В. П. Кочубея, попередньо вже схвалена Миколою I. Головна ідея записки Кочубея полягала в максимальному обмеженні самостійного використання бюджетних коштів Царства. Одним із приводів для встановлення контролю за витрачанням доходів Царства була необхідність запобігти можливість повторення подій 1830 року, коли бунтівники скористалися грошима польського казначейства та Польського Банку.

Управління доходами і витратами Царства, на думку Кочубея, повинно було грунтуватися на наступних принципах: всі доходи, за винятком сум, асигнованих на витрати по утриманню внутрішнього управління, «повинні складатися в необмеженій розпорядженні міністра фінансів» Імперії; Польща повинна брати участь у витратах з утримання військ у Царстві; польський уряд повинен прагнути до збільшення доходів, які повинні надходити «в масу загальних доходів державних, точно так, як всякі інші доходи, з будь-якої губернії надходять »21.

Конкретне визначення статей витрат, що підлягають фінансування з польського бюджету, було покладено на міністра фінансів Е. Ф. Канкріна. Принципи розподілу доходів Царства по видаткових статей були сформульовані в поданій ним з цього приводу секретної записці. Усі видаткові статті бюджету Царства слід було поділити на три категорії. До першої категорії відносилися витрати, що покриваються з бюджету Царства. До них ставилися «Власне внутрішні витрати Царства:« боргові платежі як за власними боргами, так і з належним Імперії сум »; витрати на внутрішнє управління Царства; витрати на утримання місцевих військових команд, на пенсії військовим чинам та ін; «витрати на необхідне утримання державних закладів» і «Необхідне винагороду за різні збитки від бунту відбулися, поколіку воно ще може бути визнано за потрібне ».

Друга категорія - «витрати, котрі суть наслідок з'єднання Царства з Росією »також мала фінансуватися з доходів Царства. До неї увійшли «витрати на утримання російських військ звичайно і постійно в Царстві перебувають, поколіку перевищують те, чого коштували б оці війська, будучи розташовані всередині Росії ». Ця пропозиція грунтувалося на тому, що ціни на фураж, продовольство й інші необхідні для армії предмети в Польщі були істотно вище загальноросійських. «Нормальна» чисельність військ в мирний час, додаткові витрати на утримання якої повинна була взяти на себе польська скарбниця, визначалася в розмірі 50 тисяч людей. Якщо ж по надзвичайних обставин число військ в Царстві перевищить звичайний і постійна розмір, то сума додаткових витрат повинна була покриватися з так званого військового капіталу. До цієї ж категорії було віднесено витрати на військове будівництво. Нарешті, третя категорія складалася з «чистого залишку» за всіма перерахованими витратами, яке є об'єктом передачі в казначейство Імперіі22.

Запропонований міністром фінансів принцип поділу видаткових статей був схвалений Комітетом. У журналі засідання зазначено, що «на якому б підставі не був встановлений згодом порядок розпорядження доходами, завжди необхідно намагатися повинно, щоб у звичайному положенні справ всі витрати, як виключно до Царства пов'язані, а також і ті, котрі суть наслідок цього з'єднання оного з Імперією, покриваеми були з власних доходів Царства цього »23.

Отже, витрати на утримання російських військ були єдиною статтею бюджету, призначеної для передачі до імперського бюджету. Причому передбачуване фінансування відбувалося саме таким чином: не забезпечення утримання військ у Царстві, а переказ грошей у касу імперського казначейства. Обсяг видатків по цій категорії в кінцевому підсумку визначався імперським урядом. Здавалося б, усього лише одна стаття витрат, що підлягає передачі в російське казначейство, являла собою дуже незначний внесок до імперського бюджету. Однак один лише ця стаття витрат становила в той момент чи не половину всієї видаткової частини бюджету Польщі. Тим часом польські фінанси, на яких було покладено зобов'язання задоволення не тільки власних потреб, а й зміст імперської армії в Польщі, представляли собою дуже сумне видовище. Польське повстання 1830 звело практично нанівець результат багаторічних старань Ксаверія Любецького зі встановлення рівноваги бюджету і створення резерву розвитку. Бунтівники не тільки завдали шкоди державному господарству, але й розграбували суми з казначейства та Польського Банку, у тому числі отримані за позикою Френкеля незадовго до початку повстання у 42 мільйони злотих.

У цих умовах повинна була почати функціонувати нова бюджетна система, визначена рішенням Комітету у справах Царства Польського 30 квітня 1833. Обговорення першого ж бюджету на 1834 призвело до виникнення конфлікту між міністромфінансів Канкрін і намісником князем І. Ф. Паскевичем. При складанні проекту бюджету виявилося, що із загальної запланованої суми доходів 80 796 308 злотих 48 676 122 повинні були піти на платежі по боргах і внутрішнє управління. З решти на військові витрати 32 120 186 злотих необхідно було провести витрати на облаштування фортець і постачання їх артилерійськими снарядами, що склало б приблизно третину суми. Цих коштів було недостатньо для покриття визначених рішенням комітету військових витрат. Намісник запропонував покрити нестачу в розмірі 13 мільйонів злотих або шляхом звернення на витрати з утримання військ суму, призначену для облаштування фортець, або використовувати для покриття дефіциту військовий капітал Імперії. Міністр фінансів досить негативно поставився до пропозицією намісника, заявивши, що дефіцит бюджету пояснюється непомірно високим рівнем витрат на внутрішнє управління, і що «в цьому положенні Росія аніскільки не може сприяти змісту Царства, військовий ж капітал, будучи складається з позик, природно пов'язаний з платежем відсотків »24. На що відбувся 18 листопада 1833 засіданні Комітету у справах Царства Польського певного рішення прийнято не було. До наступного засідання 14 грудня 1833 м. Паскевич мав розглянути можливості скорочення витрат. Намісникові вдалося знизити дефіцит бюджету до 4 мільйонів злотих, а суму, що залишилася покрити з військового капітала25. Міністр фінансів змушений був визнати, що, оскільки чисельність військ істотно перевищує 50 тисяч, визначені нормою чисельності в мирний час, імперська скарбниця має взяти на себе додаткові іздержкі26.

Неможливість покриття всієї суми військових витрат з польського бюджету пояснювалася не тільки засмученим становищем фінансів. У роки, що передували революції, коли кожен бюджет складався з префіцітом, витрати польської скарбниці на утримання власної національної армії складали в середньому 32 млн злотих, що відповідало в 41% доходів. У 1832, 1833 і 1834 рр.. середня сума витрат на утримання армії збільшилася до 54 мільйонів злотих, що склало 49% усієї видаткової часті27. Збільшення частки військових витрат може здатися незначним, але в умовах післяреволюційної розрухи, можливо, стало істотним.

Складання бюджету на наступний 1835 теж пройшов не без конфлікту з Міністерством фінансів. Військовий міністр гр.А.І.Чернишев описав у листі Паскевич від 18 грудня 1834 відбувся в присутності імператора «сильний бій з міністром фінансів». Судячи з листа, мова йшла про що бачать на наступний 1835 військових витратах Імперії, а також участі у них Царства Польського. «Граф Канкрін гірко скаржився, що вимоги на 1834 і 1835, переважно з військового управління, перевищують кошти скарбниці ». Канкрін стверджував, що підвищення суми військових витрат на 50 мільйонів було покладено «переважно на скарбницю Імперську, так як від скарбниці Царства Польського приділялася тільки незначна сума