Конгрес і російсько-іранські відносини в кінці ХХ
століття
А. І. Хмельцов
В
самому початку 1997 р. в центрі уваги Конгресу 105-го скликання виявився ряд
питань, пов'язаних із російсько-іранськими відносинами, які розглядаються
контексті «проблеми розповсюдження».
Формальним
приводом для актуалізації даної тематики стала низка публікацій в американських
ЗМІ, які вказували на факти передачі Ірану технології SS-4 (Los Angeles Times,
February 12, 1997), а також підписання багатомільйонних контрактів на
конструювання аеродинамічних тунелів і постачання програмного забезпечення
(Washington Times, May 22, 1997). У червні 1997 року повідомлення ЗМІ знайшли
непряме підтвердження в доповіді ЦРУ «The Acquisition of Technology Relating
to Weapons of Mass Destruction and Advanced Conventional Munitions », в тексті
якого Росія разом з Китаєм визначалася як «головний постачальник ракетних
технологій »і« товарів подвійного призначення »[1].
Між
тим, ще 17 квітня і 6 травня 1997 р. в сенатському комітеті з міжнародних
відносин (підкомітет у справах Близького Сходу та Південної Азії) відбулися
слухання по Ірану [2]. У вступній промові сенатора Браунбек Іран був
охарактеризовано як войовниче держава, що ставить метою експорт своєї
гілки Ісламу з використанням методів «внутрішнього і зовнішнього терору». З точки
зору законодавців, злочинний режим, що керує цією країною, ігнорує
існуючі міжнародні норми і робить кроки зі створення зброї
масового знищення. У зв'язку з цим Іран представляє серйозну загрозу для
американців, їхніх друзів, а також для інтересів США в Близькосхідному регіоні і
по всьому світу [3].
За
словами Девіда Велча, виконуючого обов'язки помічника державного секретаря
у справах Близького Сходу, поняття «Іранська загроза» ( «Iran's threat»)
містить, як мінімум, три складові:
1.
Власне військова загроза, пов'язана, по-перше, з прагненням Ірану за рахунок
активного військового будівництва підсилити свій вплив у регіоні, а по-друге, з
триваючими програмами зі створення зброї масового знищення та засобів
доставки.
2.
Підтримка світового тероризму.
3.Порушення
прав людини (дискримінація жінок, національних та релігійних меншин,
переслідування інакомислення і т.д.) Звідси виводиться основна мета політики
Сполучених Штатів щодо Ірану, яка може бути сформульована як «зміна
поведінки »цієї країни методами економічного і політичного тиску,
базуються навколо двох основних тез: нерозповсюдження і Нятртаррарюяі
Ц4Ц97 року, проблема російсько-іранського співробітництва, що розглядається в
контексті розповсюдження зброї масового знищення, опинилася в центрі
значного числа дискусій і суперечок, що мали місце в обох палатах Конгресу.
Ці питання викликали різку критику на адресу виконавчої влади, загостривши
відоме суперництво президента і Конгресу в питаннях вироблення
зовнішньополітичних стратегій.
В
законодавчому плані стурбованість Конгресу знайшла вираження в цілому ряді
резолюцій та ініціатив, серед яких перший в хронологічному плані виявилася
Паралельна Резолюція 118 (H.CON.RES. 118 IH), внесена на розгляд
Членом Палати Представників Конгресу від демократичної партії Джейн Херман.
Під
вступної (так званої мотивувальної) частини документа законодавці
посилаються на відомі і незаперечні, на їхню думку, факти надання Ірану
технічної та технологічної допомоги з боку російських неурядових
організацій. З точки зору укладачів резолюції, результатом подібного
співробітництва, що йде в розріз з режимом контролю ракетних технологій
(Missile Technology Control Regime), може стати розгортання крилатих ракет
дальнього радіусу дії, що несуть загрозу американським військовим спорудам, розташованим
на Близькому Сході та в Перській Затоці, так само як на території Ізраїлю і
Туреччини. Окремим пунктом зазначається, що, незважаючи на обговорення всіх цих
запитань на самому вищому рівні, реакція Росії повинна бути визнана
«Неадекватною».
В
зв'язку з цим президент, з точки зору законодавців, повинен вимагати від
російського уряду конкретних дій з припинення технічної допомоги
Ірану, а в разі невиконання - у відповідності з Виконавчим Наказом 12938
[5] ввести відносно відповідальних організацій режим санкцій, призупинити
російсько-американська співпраця, переглянути умови здійснення
іноземної допомоги, а також закликати до подібних дій європейських
союзників. Показовим тут є те, що проблема російсько-іранських
відносин безпосередньо пов'язується з питанням надання Росії іноземної допомоги. І
оскільки дана ситуація визначається законодавцями не інакше як
«Критична», цілком очевидно, що саме важелі економічного
впливу представляються їм найбільш дієвим засобом вирішення
російсько-американських протиріч на міжнародній арені. Що ж стосується
«Критичності» і «переломний» ситуації, то вони виводяться з можливості
якогось «квантового» стрибка в іранській ядерній програмі [6]. Мова тут йде
про те, що допомога з боку Росії настільки прискорила темпи цієї програми,
що у разі її подальшого розвитку дозволила б Ірану в найкоротші терміни
завершити будівництво ракет Shahab-3, а трохи пізніше - Shahab-4, дальність
дії яких поставила б під загрозу країни Центральної Європи [7]. У
найбільш узагальненому вигляді позиція 105-го Конгресу в цьому питанні може бути
визначена в такий спосіб. Більшість законодавців зайняло дуже жорстку
позицію щодо «бездіяльності» виконавчої влади. Багато виступу
(наприклад, виступ голови Комітету з міжнародних відносин Палати
Представників пана Гілмана [8]) супроводжувалися різкими, іноді жорсткими
обвинувальними заявами на адресу президента і Адміністрації. З точки зору
законодавців, питання не може бути вирішено за допомогою «періодичних самітів»
і консультацій; мова дипломатії, політика «покрокових дій» і «червоних
килимових доріжок »безсилі. Єдина прийнятна альтернатива - тиск,
санкції, заморожування економічної допомоги.
Цілий
ряд законодавців зайняв дуже стриману і обережну позицію. Так, 22 липня
1997 року, вносячи на розгляд Конгресу Резолюцію 118, пані Джейн Харман
продемонструвала значну впевненість в тому, що Росія володіє
достатніми засобами і дієвою законодавчою базою, щоб
самостійно розв'язати ситуацію, що склалася і покінчити з фактами
несанкціонованого експорту ракетних технологій. Більш того, в самому загальному
плані мова представниці республіканської партії справляє враження
більш стриманою, обережною і вивіреною, ніж висловлювання багатьох її
колег. Вона не просто демонструє, але і робить спроби вести
політичний діалог, про що свідчать її зустрічі та обговорення цієї проблеми
з російським послом Воронцовим, віце-президентом Альбертом Гором, радником з
національної безпеки Сенді Бергером, державним секретарем Мадлен
Олбрайт. Короткий звіт пані Харман про хід цих переговорів дуже далекий від
скептицизму або навіть сарказму багатьох законодавців щодо здатності
виконавчої влади вирішити конкретну зовнішньополітичну проблему [9]. Однак
найбільш послідовним критиком позиції більшості виступив конгресмен
Гамільтон, відомий прихильник сильної президентської влади в питаннях зовнішньої
політики [10]. З точки зору законодавця, такі тонкі і складні питання
можуть і повинні вирішуватися тільки за допомогою можливостей, якими володіє
виконавча влада. Конгресмен виступив з дуже зваженою позицією як
щодо необхідності тісної співпраці Конгресу і Президента, так і
щодо пріоритетності дипломатичних методів вирішення проблеми
розповсюдження. Приблизно в цій же площині лежить і позиція Білого Дому. За
свідченням пана Тімбі, головного радника заступника державного
секретаря з контролю за озброєннями і міжнародної безпеки, складно, а
головне - рано судити про адекватність або неадекватність реакції з боку
Росії. Адміністрація збирає і аналізує інформацію, співвідносить її з
вимог, що пред'являються законом, інтенсивно і тісно співпрацює в цій
сфері з російською стороною. Процес йде безперервно, і рано виносити
будь-які вироки [11]. У липні 1997 р. текст Резолюції 118 практично без змін
був продубльований в Паралельної Резолюції № 121 (H.CON.RES.121) і ідентичною
їй Резолюції № 48 (S.CON.RES.48), внесеної на розгляд Сенату
республіканцем Джоном Кілом. У листопаді 1997 р. аналогічний текст як
Поправки А001 (H.AMDT.465) був включений до Резолюції Палати Представників № 188
(H.RES.188) і обговорювалося в більш широкому контексті, зокрема, у зв'язку з
проблемою придбання Іраном крилатих ракет C-802 у Китайській Народній
Республіки.
В
початковому тексті Резолюції 188 мова йшла виключно про Китай. Більш того,
цей документ увійшов в цілу серію законопроектів (включених до тексту Резолюції
№ 302), в центрі уваги яких виявилися самі різні напрямки політики
КНР: питання безпеки Тайваню, проблема порушення прав людини, проблема
використання примусової праці і т. д. Спроба ж доповнити цей ряд
«Російської складової» виглядає більш ніж штучною, хоча і підкреслює
крайню стурбованість законодавців російською політикою відносно Ірану.
Очевидно, що мова йде про дуже потужну, організованому «наступ» великої
групи законодавців, якій вдалося домогтися не тільки певної
міжпартійної солідарності, а й практично одностайної підтримки в обох
палатах Конгресу. (Скажімо, наприклад, що Паралельна Резолюція 48 була
схвалена одноголосно, а Резолюція 188 - переважною більшістю голосів - 414
проти 8 [12].) Будь-який інший розвиток подій, з нашої точки зору, було б,
щонайменше, дивним. У зв'язку з цим показовим є дуже яскравий і, по всій
видимості, дієвий спосіб, пов'язаний з особливим баченням Росії та її
зовнішньополітичної стратегії. Наведемо з цього приводу ряд висловлювань:
Росія
продовжує отримувати фінансову допомогу від США і прибуток від торгівлі з Іраном.
Ціною невинних жертв Росія черпає найкраще з двох світів [13].
Чому
Росія має витрачати гроші американських платників податків, підтримуючи їх
визнаного ворога? Продавати реактори Ірану і отримувати допомогу від США - речі
взаємо-виключають [14].
Образ
«Паразитує» Росії, яка загрожує «добробуту американської нації»
( «Well-being of our Nation»), безпеки Сполучених Штатів та їх союзників, а
також здатності першими підтримувати «мир у всьому світі» [15], не передбачає
будь-якої іншої альтернативи виключно силовим засобам впливу. При
цьому законодавці не просто висловлюють свої міркування в термінах сили, вони не
просто демонструють певне обурення і роздратування. Вони говорять на
мовою, свого роду, «міжнародної педагогіки». При цьому мова йде не тільки, а,
скоріше, не стільки про усвідомлення абсолютно певного розподілу сил у
системі міжнародної силовий ієрархії. Мова йде про стійкі стереотипи
мислення, екземпліцірующіх месіанський або, точніше, імперський дискурс.
Законодавці пропонують не просто чинити тиск (pressure) або застосовувати
чинності для країни, яка проводить «неугодну» зовнішню політику, вони хочуть
карати (penalize [16]). Причому термін «карати» використовується не тільки в
знеособленої формі, скажімо, відносно Росії в цілому, але і стосовно до
індивідам, по суті, громадянам іншої країни: «But we need to be clear that
those individuals who proliferate will be penalized with the tools the US has
available »[17].
Так
чи інакше, навіть серед найбільш активних і, здавалося б, безкомпромісних
прихильників жорстких дій щодо Росії тезу про можливий перегляд
російсько-американського співробітництва у разі «неадекватної реакції» на
вимоги США викликав далеко не однозначну реакцію. Більше того, на порядку
дня виявився природне запитання: яким чином жорсткі дії відносно
Росії можуть бути співвіднесені з найбільш загальними інтересами Сполучених Штатів на
цьому напрямку - йдеться про бажання мати справу з економічно стабільною
демократичною Росією, просувається вперед, в напрямку, що влаштовує США
[18]. У ряді виступів узагальнений тезу про гіпотетичну призупинення
співробітництва набув у цьому контексті більш конкретний зміст. Звідси
були виключені програми, що відповідають інтересам національної безпеки США,
проекти зі зниження загрози розповсюдження зброї масового знищення,
гуманітарне співробітництво, програми на підтримку демократії та ринкової
економіки, а також спільні російсько-американські програми космічні
[19]. Так чи інакше, ці тези не було зафіксовано ні в одному з
законопроектів, а право визначати, наскільки адекватної буде визнана реакція
Росії, законодавці залишили за президентом. Додамо також, що більша частина
з розглянутих нами документів була оформлена у вигляді так званих
паралельних резолюцій. У сучасній практиці такі резолюції зазвичай не носять
законодавчого характеру, а застосовуються просто для констатації тих чи інших
фактів, принципів, думок і цілей обох палат.
Ймовірно,
цілком закономірним здасться тут відомий питання про те, наскільки
самостійної може бути визнана роль конгресу у виробленні зовнішньої
політики, а також наскільки дієвими та ефективними засобами впливу на
зовнішню політику має в США законодавча влада. Однак у даній
ситуації, так само як і в багатьох інших аналогічних їй, спроби навісити на
Конгрес ярлики залежності, несамостійності і підпорядкованості здаються досить
поспішними. Гілки влади в США не є повністю незалежними і (за рідкісним винятком)
не володіють монопольними повноваженнями. У даній ситуації навряд чи варто
відшукувати «критичні точки», у яких баланс сил у взаєминах між
президентом і конгресом виявився порушеним, скоріше, навпаки - ми маємо справу
з «рутинним» функціонуванням горезвісної системи стримувань і противаг,
що демонструє традиційні механізми компенсації.
В
цілому за всієї умовності будь-яких узагальнень позиція Конгресу щодо
російсько-іранської співпраці може бути охарактеризована як агресивна.
З точки зору законодавців, і, як видно, це пов'язано з особливим
сприйняттям конгресменами своєї зовнішньополітичної ролі, в руках адміністрації
завжди є «додаткові інструменти», «додаткові можливості» [20],
«Щось ще», що дозволить домогтися більшого. Бачення Росії як актора на
міжнародній арені дуалістичність за своєю природою: усвідомлення необхідності подальших
трансформацій цієї країни на шляху до демократичної держави з розвиненою
ринковою економікою співіснує з оцінкою Росії як країни, що паразитує на
міжнародній арені і, тим самим, що представляє серйозну загрозу національній
безпеки США та їх союзників. При цьому для більшої частини законодавців
найбільш дієвим засобом вирішення російсько-американських протиріч
представляються важелі економічного впливу.
Список літератури
1. Senate Concurrent Resolution 48.
Expressing the sense of the Congress regarding proliferation of missile
technology from Russia to Iran (Senate - July 31, 1997)// Congressional
Record. Vol. 143. № 111. July 31, 1997. P. S8609.
2. Iran and Proliferation: Is the
U.S. Doing Enough? The Arming of Iran: Who Is Responsible? Hearings Before the
Subcommittee on Near Eastern and South Asian Affairs of the Committee on Foreign
Relations. United States Senate. One Hundred Fifth Congress. First Session.
April 17 and May 6, 1997. Washington: U.S. Government Printing Office, 1998.
[S. Hrg. 105-289.]
3. Ibidem. P. 1 - 2.
4. Ibid. P. 12-14.
5. The President Executive Order
12938 of November 14,1994. Proliferation of Weapons of Mass Destruction//
Federal Register. Vol. 59, No. 220. Wednesday, November 16, 1994. Title 3.
6. Consideration of Miscellaneous
Bills and Resolutions. Markup Before the Committee on International Relations.
House of Representatives. One Hundred Fifth Congress. First Session. October 9,
1997. Washington: U.S. Government Printing Office, 1998. [hfa45802.000.] P. 45.
7. Regarding Proliferation of
Missile Technology from Russia to Iran (Senate - November 07, 1997)//
Congressional Record. Vol. 143. № 155. November 7,1997. P. S12064.
8. Hfa45802.000.P.45-46.
9. Harman J. Sanctions on Russian
Entities (Extension of Remarks - July 22, 1997)// Congressional Record. Vol.
143. № 104. July 22, 1997. P. E1477.
10. General Leave (House of
Representatives - November 06, 1997)// Congressional Record. Vol. 143. № 154.
November 6, 1997. P. H10125.
11. Hfa45802.000. P. 51, 57 - 59.
12. Final Vote Results for Roll Call
592// U.S. House of Representatives Roll Call Votes, 105th Congress, 1st
Session (1997).
13. Support House Concurrent
Resolution 121, Regarding Proliferation of Missile Technology From Russia to
Iran (House Of Representatives - July 31, 1997)// Congressional Record. Vol.
143. № 111. July 31, 1997. P. H6686.
14. S. Hrg. 105-289. P. 4.
15. Support House ConcurrentResolution 121 ... P. H6686.
16. General Leave (House of
Representatives - November 06, 1997) ... P. H10124.
17. Sense of the Congress Regarding
Proliferation of Missile Technology from Russia to Iran (Senate - November
04,1997).// Congressional Record. Vol. 143. № 152. November 4, 1997. P.
S11664.
18. S. Hrg. 105-289. P. 37.
19. Sense of the Congress Regarding
Proliferation of Missile Technology from Russia to Iran ... P. S1 1664.
20.
S. Hrg. 105-289. P. 27.
Для
підготовки даної роботи були використані матеріали з сайту http://www.yspu.yar.ru
