Зміни в місцевому управлінні у першій половині XIX в.

В.М. Марасанова

В 1801 - 1811 рр.. Олександр I зайнявся перетвореннями державного апарату. Реформи початку XIX ст. торкнулися, насамперед, центральних органів управління. Одночасно було необхідно пожвавити діяльність місцевої адміністрації та зміцнити її зв'язки з центром. 1 січня 1810 був заснований законодорадчих Державна Рада [1]. Важливе значення мав Комітет Міністрів - вищий адміністративний орган, створений одночасно з міністерствами. Маніфестом 8 вересня 1802 в Росії заводити «Міністерство, поділена на вісім відділень: Військове, Морське, Закордонних справ, Внутрішніх справ, Комерції, Фінансів, Народного освіти, Юстиції »[2], а також Державне казначейство на правах міністерства. На чолі кожного відділення був поставлений міністр, і самі відділення після їх створення стали офіційно називатися міністерствами. Установа міністерств звужувало компетенції Сенату і зменшувало його значення для губернських установ.

Проблемами управління за родом своєї діяльності займалося МВС.

Фактично міністерство відало всім народним господарством. Коли в 1819 р. ці питання частково були передані в Міністерство фінансів, МВС залишилося поліцейсько-господарським органом з дуже різноманітними функціями. У сфері компетенції міністерства перебували станові справи, проблеми міського будівництва, питання медичної допомоги населенню, справи іноземних віросповідань (з 1832 р.) і статистична частина (з 1834 р.). З МВС у як самостійних відомств були виділені Міністерство поліції (1811 -- 1819 рр..) [3] і Головне управління духовних справ іноземних віросповідань. МВС передало Міністерству державного майна, створеного в 1837 р., справи про опікою над іноземними вихідцями, про переселення євреїв і засланців, справи по заохоченню сільського господарства і управління калмицьким народом. Будівельна частина перейшла у відання Головного управління шляхів сполучення.

При Миколу I найважливіші питання державного управління зосередила Власна Е. И. В. канцелярія. У зв'язку зі створенням в 1826 р. III відділення з компетенції МВС був вилучений політичний розшук. З середини 1840-х рр.. монархія вже не виявляла навіть слабких спроб реформаторської діяльності.

Багато розпорядчі і навіть виконавчі функції зосередили вищі і центральні установи. Кількість справ МВС постійно збільшувалося.

В 1803 р. у міністерстві розглядалося 24.921 справа, а в 1827 - 35 тис. справ, то тобто на 10 тис. більше. Уряд неодноразово вживав заходів щодо скорочення листування. Якщо в 1827 р. в МВС розглядалося 35 тис. справ, то у 1833 р. -- тільки 17.052, причому це не означало зниження інтенсивності роботи міністерства. У 1834 р. по міністерству значилося 19.510 справ [4].

Кожне губернське правління регулярно одержувало численні укази вищих і центральних установ, а також вело листування з урядовими установами інших губерній [5]. У циркулярі комітету про скорочення листування від 14 травня 1856 р., надісланому на Костромської губернське правління, говорилося: «Множення листування не стільки належить підставах нашого діловодства або причин випадковим, що походить від помилкового напрямки службових занять місць та осіб, особливо в нижчих інстанціях »[6].

В 1804 ярославський цивільний губернатор М.Н. Голіцин одержав указ Сенату з приписом не обтяжувати Ярославське губернське правління зайвої листуванням. У 1838 р. костромський губернатор Н.І. Жуков видав розпорядження про якнайшвидшому розгляді казенних справ у губернії [7]. У результаті число справ у губернських установах стало дещо менше. У 1827 р. в країні в губернських установах значилося 3.162.292 справи, а в 1834 р. - 870.952.

Значний внесок у скорочення листування внесло створення нових органів періодичної друку. З 1830 р. почали виходити «Журнал Міністерства внутрішніх справ» та «Губернские ведомости». «Журнал МВС» публікував розпорядження міністерства, статистичні відомості, всепідданішу звіти міністрів, а з 1834 р. виписки зі звітів губернаторів. 10 червня 1856 костромському губернатору А.Ф. Войцеху був направлений циркуляр міністра внутрішніх справ С.С. Ланського, в якому наголошувалося, що журнал замінює самі циркуляри та опубліковані в ньому розпорядження також обов'язкові до виконання, як і розсилаються по губерніях [8].

Важливим подією в діяльності місцевих установ були особисті відвідування губерній Верхнього Поволжя імператорами, представниками царської сім'ї та вищими державними чиновниками. Такі відвідування часто мали характер ревізій і помітно стимулювали діяльність губернських установ в усіх відношеннях. Наприклад, протягом першої половини XIX ст. Кострому п'ять разів відвідували особи царського дому [9]. Олександр I (серпень 1823 р.), Микола I (листопад 1831, жовтень 1834, травень 1848 р.) та інші представники правлячої династії. Навесні 1837 цесаревич Олександр зі своїм наставником поетом В.А. Жуковським почав велику подорож по Росії, маршрут якого пройшов по деяких населених пунктів Верхневолжья. Через Новгород і Твер спадкоємець престолу проїхав у Углич, Рибінськ, Ярославль і Костроми. У Костромської губернії цесаревич відвідав також повітові міста Макаров і Нерехта. Далі Олександр Миколайович відправився в Вятку, Перм і Оренбург, відвідав гірські заводи на Уралі і проїхав до Тобольська. На зворотному шляху він відвідав інші поволзькі міста, побував на азовському і чорноморському узбережжі, а також у Криму [10].

Вельми строго підходили до діяльності місцевих установ при перевірках сенатори і міністри. На початку XIX ст. проведення ревізій сенаторських грунтувалося на інструкції від 6 жовтня 1799 року. Нова інструкція для сенаторів, що складалася з 29 параграфів, було затверджено 17 березня 1819. Сенатори перевіряли канцелярське діловодство губернських присутствених місць; оглядали школи, лікарні, в'язниці; приймали скарги від населення. Зазвичай при сенатора місцеві урядові установи встигали вирішити в два рази більше справ, ніж у звичайний час. У 1820 р. до обов'язків ревізують губернії сенаторів було додано також стягнення недоїмок. У такому вигляді інструкція залишилася незмінною в зведенні законів 1832 і наступних видань.

За період правління Олександра I відбулася 52 сенаторських ревізії, в середньому по два на рік. У 1810 р. сенатор П.А. Обресков ревізував Володимирську, Нижегородську і Казанську губернії.

Після Вітчизняної війни 1812 р. сенаторські ревізії довгий час не відправлялися в верхневолжскіе губернії.

За прохання місцевого дворянства, незадоволеного зловживаннями губернатора Н.Ф. Пасинкова, у 1815 р. ревізія сенатора А.В. Аляб'єва перевіряла Костромську губернію. У наступному році сенатор Ф.П. Ключар ревізував Тверську губернію, в 1818 сенатор Д. Б. Мертвого - Володимирську. Таким чином, за першу чверть XIX ст. в регіоні ревізії торкнулися трьох губерній. Тільки в Ярославській губернії сенаторські ревізії не проводилися протягом усього століття. При Миколі I в Росії відбулося 33 сенаторських ревізії. З них за верхневолжскому регіону пройшло дві ревізії в Костромської губернії: ревізія сенатора Е.А. Дурасова (1827 р.) і ревізія князя І.А. ЛобановаРостовского (1844 р.). Якщо при Олександрі I тривалість сенаторських ревізій у середньому становила 2 - 4 місяці, то при Миколу I їх тривалість збільшилася до року [11].

Перша половина XIX ст. не внесла істотних змін у адміністративно-територіальний устрій імперії.

«Установа для управління губерній », змінене за Павла I, указом 9 вересня 1801 було відновлено Катерининською зразком. У деяких губерніях перейшли від «Павловського» до «Катерининському» поділу на повіти. На доповідь Сенату 24 травня 1803 були відновлені 3 з 4 скасованих за Павла I повітів Володимирській губернії - Олександрівський, Ковровський і Судогодського. Місто Киржач залишився безуездним в складі Покровського повіту [12]. У Тверській губернії в 1803 р. були відновлені Весьєгонський і Калязінський повіти. У складі Весьєгонського повіту перебував заштатне місто Красний Холм, який мав у Катерининську епоху свій повіт. У Костромської губернії в 1802 р. був відновлений Буйський повіт. Однак міста губернії Плесо, Лух і Кадий не отримали знову статусу повітових центрів [13]. Таким чином, з чотирьох верхневолжскіх губерній тільки Ярославська НЕ змінила на початку XIX століття свого повітового поділу. Кількість повітів у верхневолжскіх губерніях більше не змінювався до 1917 року.

В початку XIX ст. існувало три генерал-губернаторства, що включали вісім губерній. У верхневолжском регіоні 18 квітня 1809 посаду генералгубернатора була відновлена для принца Г.П. Ольденбурзького [14]. 18 Квітень 1809 відбулося його одруження з великою княжною Катериною Павлівною, доводиться йому двоюрідною сестрою. Незабаром послідувала призначення Ольденбурзького генералгубернатором Новгородським, Тверським і Ярославським і одночасно главноуправляющім Департаментом водяних комунікацій.

Олександр I був прихильником збереження генерал-губернаторств. У 1819 р. як досвіду було сформовано намісництво з п'яти губерній - Рязанської, Тульської, Орловської, Воронезької та Тамбовської. Його очолив колишній міністр поліції А.Д. Балашов.

Микола I доручив Секретному комітету 1827 розглянути результати діяльності А.Д. Балашова. Секретний комітет прийшов до висновку, що реформи Балашова були вельми «Поверхові». Після цього в усіх п'яти губерніях повернулися до колишнього порядку управління. Генералгубернатори були збережені в Петербурзі, Москві та на околицях держави (у Фінляндії, Західного і Східного Сибіру, Прибалтиці, Новоросії), де були потрібні більш широкі права місцевої адміністрації. У середині століття в Росії було два намісництва (в Царстві Польському та Кавказі) і десять генерал-губернаторств [15].

В місцевому управлінні в основному збереглася система адміністративних установ, створена реформами Катерини II в 1775 - 1785 рр.. Головою місцевої адміністрації був губернатор. Після створення міністерств губернатори були підпорядковані МВС. На чолі багатьох губерній при Миколі I були поставлені військові губернатори.

Так, у Ярославській губернії посаду військового губернатора була встановлена під час відвідування Миколи I у 1834 р. для К.М. Полторацького. Якщо на початку правління Миколи I серед губернаторів військових була лише третина, то до 1853 р. вже 51,7% з них були генералами.

Губернатори здійснювали нагляд за місцевими органами всіх відомств, хоча безпосередньо губернатор не головував у таких губернських установах, як казенна палата, палата державного майна, палата кримінальних справ і палата цивільних справ. Наприклад, в середині XIX ст. костромський губернатор І.В. Каменський був головою губернського правління, наказу громадського піклування, комісії народного продовольства, будівельної та дорожньої комісії, оспенного комітету, рекрутського комітету, комітету про земські повинності, статистичного комітету, піклувальної комітету про в'язницях і губернського Піклування про дитячі притулки. Як і інші губернатори, він керував роботою десяти установ.

Нові законоположення про права та обов'язки губернаторів, губернських правлінь і земських поліції з'явилися в 1837 р. 3 червня 1837 був прийнятий «Спільний наказ цивільним губернаторам ». Відповідно до наказу, «цивільні губернатори, як безпосередні начальники ввірених їм найвищу волею губерній, суть першого в оних охоронці недоторканності верховних прав самодержавства, корис держави і повсюдного точного виконання законів, статутів, Найвищих наказів, указів Урядового Сенату та приписів начальства »[16]. Головною метою губернатора був нагляд за адміністративної, поліцейської і судовою діяльністю місцевих установ. Губернатори могли втручатися в судові розгляди на будь-якої інстанції. У нижчих інстанціях губернатори могли припинити розгляд справи, а в разі незгоди з палатами кримінального і цивільного суду могли переносити справу до Сенату. Вони володіли правом затверджувати вироки палат і нижчих інстанцій, але змінити вироки судів не мали права. Губернатор не міг відступати від законів, засновувати нових податків, не мав права покарати кого-небудь без суду.

Найближчими помічниками губернаторів залишалися віце-губернатори. У 1842 р. з'явилося "Загальне положення про права та обов'язки віцегубернатора», що розвиває основні положення, викладені в «наказі цивільним губернаторам». До 1845 віцегубернатори виконували важливі обов'язки голови казенної палати.

Вони вступали в управління губернією на період відсутності «начальників губерній» в зв'язку із службовими відрядженнями, відпустками або хворобою [17].

Головними губернськими установами залишалися губернське правління, казенна палата, наказ громадського піклування і управа благочиння. Основним адміністративним установою губернії вважалося губернське правління. Кожне губернське правління спочатку було колегіальним установою під головуванням губернатора. Компетенція губернських правлінь багато в чому була аналогічна губернаторської. Вони відповідали за оприлюднення в губернії законів і здійснювали контроль за їх виконанням, контролювали розвиток місцевого сільського господарства, промисловості, охорони здоров'я і т.д. У 1860 р. слідча частина була вилучена з відання губернських правлінь і передана в Міністерство юстиції. Губернське правління складалося із загального присутності і канцелярії.

Крім того, до нього ставилися скарбник з помічником, друкарня, архів і губернський землемір з креслярської.

Штати губернських правлінь надалі переглядалися у бік збільшення чисельності чиновників і їхніх окладів. По штатам 1837 у Володимирській і Тверській губерніях передбачалося по 69 чиновників, а в Костромської і Ярославській губернія - по 65. У 1857 р. у складі Костромського губернського правління значилося 139 чиновників, з них класні посади займали 44 людини, решта 95 чоловік були канцелярськими службовцями.

За рік правління розглянуло 2.920 справ і 49,8 тис. паперів, тобто в середньому на одного чиновника довелося 21 справу і 305 паперів [18].

В першій половині століття самостійна роль губернських правлінь зменшувалася, вони все більше перетворювалися на допоміжне установа при губернаторові. У Відповідно до «Наказом» 1837 р. губернатор стверджував всі постанови губернського правління, тобто був змінений встановлений у 1802 р. порядок. Тепер рішення приймалися на засіданнях губернського правління не колегіально, а на розсуд губернатора як «начальника» губернії, крім судової частини, де, як і раніше, потрібно було більшість голосів.

В першій половині XIX ст. зростало значення канцелярії губернатора. Службовці вели листування у справах про пресу, про рекрутських наборах, про видачу закордонних паспортів та подорожніх, про затвердження судових вироків і результатів торгів казенним майном.

В складі канцелярії губернатора значилися правитель, секретар, помічник правителя, письмоводителі, старший і молодший чиновники особливих доручень.

При канцелярії могло бути кілька позаштатних кандидатів на вибір губернатора.

В 1848 р. в канцелярії володимирського губернатора значилося 11 класних чиновників при одній вакансії молодшого чиновника особливих доручень, а також 20 канцеляристів. Усього в двох головних адміністративних установах Володимирській губернії (губернському правлінні і канцелярії губернатора) служили 79 чиновників [19]. На той же 1848 р. у Володимирській губернії нараховувалося 1.142.669 мешканців [20]. На 1857 р. в складі канцелярії костромського губернатора було 25 чоловік. Класні посади займали 12 чоловік. За рік канцелярія костромського губернатора розглянула 912 справ і 10.752 паперів, тобто в середньому один чиновник за рік повинен був вивчити і вирішити 49 справ і 566 паперів [21]. У середині століття в Костромському губернському правлінні і канцелярії губернатора з урахуванням канцеляристів значилося 164 людини, і на класних посадах знаходилося 56 чоловік. У 1857 р. в Костромської губернії проживали 1.065.577 чоловік.

Отже, в першій половині XIX ст. зростання бюрократизації проявлявся у збільшенні кількості державних установ всіх рівнів - вищих, центральних, місцевих, а також в ускладненні їх функцій. У місцевихустановах верхневолжскіх губерній, як і по всій Росії, посилився бюрократичний централізм, обсяг діловодної документації, а також відбувалася воєнізація цивільного апарату. У цей час збільшилася диференціація і спеціалізація державних органів.

В життя російських регіонів була велика роль губернаторів, проголошених «Господарями губерній».

Список літератури

1. ПСЗ. I. Т. XXХI. No 24064.

2. Міністерство внутрішніх справ: Історичний нарис. СПб., 1902. С.1 - 2.

3. Див: Органи і війська МВС Росії: Короткий історичний нарис. М., 1996. С.16 -- 21; та ін

4. Див: Варадинов Н. Історія Міністерства внутрішніх справ: О 3 год СПб., 1858 -- 1862. Ч. III. Кн.1.

СПб., 1862. С.29.

5. Див: Гаво. Ф.40. Оп.1. Д.1810; Д.1811; 1817; ДАКО. Ф.133. Оп.2. Д.139; 1317; 1334; та ін

6. ДАКО. Ф.134. Оп.7. Д.15. Л.1.

7. Див: КГВ. 1838. Оф.ч. 8 жовтня. No 39.

8. Див: ДАКО. Ф.134. Оп.7. Д.15. Л.4.

9. Див: Навоєв П.Є. Опис Костромської губернії: Досвід родіноведенія. Кострома, б. р. С.31.

10. Див: Росія під скіпетром Романових. 1613 - 1913 рр.. Б.м., б.г. С.250 - 251.

11. Див: Історія Урядового Сенату за двісті років. 1711 - 1911 рр..: У 5 т. СПб., 1911. Т.3.

С.636, 637, 650.

12. Див: ПСЗ.I. Т. XXVII. No 20774.

13. Див: Пам'ятна книжка Костромської губернії на 1851 Кострома, б.г.; Рябінін А.Н. Територіальні зміни верхневолжскіх губерній: історія і сучасність //Вісник КДПУ. Кострома.

1997. No 2. С.10.

15. Див: Ерошкин Н.П. Історія державних установ дореволюційної Росії. М., 1997.

С.164; Він же. Кріпосницьке самодержавство і його політичні інститути (Перша половина XIX ст.). М., 1981. С.45.

16. ПСЗ. II. Т. XII. Відділення 1-е. No 10303.

17. ТГВ. 1844. Оф.ч. 4, 25 березня. No 10, 13, 29 липня. No 31; 30 сент. No 40; 1849. Оф.ч. 25 червня. No 26; 15 жовтня. No 42; 1849. Оф.ч. 25 червня. No 26; 15 жовтня. No 42; та ін

18. Див: Матеріали з географії та статистики Росії, зібрані офіцерами Генерального штабу. Костромська губернія/Сост. Я. Кржівоблоцкій. Кострома, 1861. С.532.

19. Див: Морякова О.В. Система місцевого управління при Миколі I. М., 1998. С.49, 61.

20. Див: Пам'ятна книжка Володимирській губернії на 1848 Володимир, б.г. С.88.

21. Див: Матеріали з географії та статистики Росії, зібрані офіцерами Генерального штабу. Костромська губернія. С.530 - 531.

Для підготовки даної роботи були використані матеріали з сайту http://www.yspu.yar.ru