Конгрес США - найвищий представницький і законодавчий орган. Складається з двох палат - палати представників і сенату.
Палата представників є органом загальнонаціонального представництва. 435 її депутатів обираються на два роки в перший вівторок після першого понеділка листопада кожного парного року. Між штатами депутатські місця розподіляються пропорційно чисельності населення. Перерозподіл місць здійснюється раз на десять років за підсумками перепису населення. Виборчі округи по виборах в палату представників повинні мати рівну, по можливості, кількість населення.
В даний час квота представництва складає 520 тис. чоловік. Найбільше представництво мають штати Каліфорнія (45), Нью-Йорк (34), Техас (27), Пенсільванія (23) і Іллінойс (22). Ряд штатів - Аляска, Вермонт, Вайомінг, Делавер, Південна і Північна Дакота - мають по одному представнику. Це мінімальна норма представництва за Конституцією.
Крім повноправних членів до палати обираються по одному делегатові від Федерального округу Колумбія, о-ви Гуам, Віргінських островів, Східного Самоа та Пуерто-Ріко. Вони мають право брати участь у роботі палати та її комітетів, але позбавлені права голосу.
Конституцією США встановлені наступні вимоги до кандидатів: член палати представників повинен досягти віку 25 років, бути громадянином США не менше семи років і жителем того штату, від якого він обирається.
Верхня палата - сенат .- є органом представництва штатів. Незалежно від чисельності населення кожен з 50 штатів представлений двома депутатами. Сенатори обираються на шість років в ті ж терміни, що і палата представників. Але на відміну від останньої кожні два роки склад сенату переобирається тільки на одну третину. Ця обставина надає сенату особливий статус постійно діючого органу. Особлива роль сенату визначається також тим, що за ним за Конституцією закріплений ряд самостійних повноважень. "За порадою і за згодою" сенату укладаються міжнародні договори. З схвалення сенату президент виробляє призначення на посади федеральних суддів і посадових осіб федеральної адміністрації. Неабияке значення має і невеликий, у порівнянні з палатою представників, склад сенату, що зумовлює його роль як елітарного інституту влади.
Конституцією США встановлені наступні вимоги до кандидатів: сенатор повинен досягти віку 30 років, бути громадянином США не менше 9 років і жителем того штату, від якого він обирається.
Робота конгресу нового скликання починається опівдні 3 січня на наступний рік після проведення виборів.
Засідає конгрес в Капітолії, м. Вашингтон, Федеральний округ Колумбія.
Роль конгресу в політичному механізмі США визначається двома конституційними факторами: федеративним устроєм США і механізмом "поділу влади". Перший з них визначає предмети ведення конгресу. Другий - конкретні форми та обсяг реалізації владних повноважень конгресу.
КОНГРЕС США В СТРУКТУРІ федеративних відносин
З часу прийняття Конституції США 1787 р. в структурно-функціональних характеристиках американської федерації багато що змінилося. Спочатку до складу США входили 13 штатів. В даний час кількість їх збільшилась до 50. Змінився і реальний механізм федеративних відносин. Зараз він має мало спільного з тією моделлю, яка мислилася авторам Конституції США два століття тому.
В основі конституційної моделі лежить принцип дуалістичного федералізму. Формально, якщо йти за логікою Конституції, федеральні органи та органи штатів незалежні. З моменту обрання президента і конгресу США - інститутів, які формуються на основі виборів, що проводяться по штатах, - зв'язок між ними обривається. Кожен з рівнів влади в межах наданих Конституцією прав суверенний. Таким мислився федералізм "Батькам-засновникам". Але реальний механізм федерації далекий від його першооснов. Життя переплітає федерацію і штати тисячами ниток, інтегруючи їх в єдине ціле.
Формально предмети ведення союзу і штатів розмежовані досить жорстко. Конституційної лінією, розділила їх, є перелік питань, віднесених до компетенції конгресу. У їх число автори Конституції ввели: регулювання междуштатной і зовнішньої торгівлі, карбування монети та визначення її вартості, встановлення мір і ваг, установа федеральних органів влади, набір і утримання армії та військово-морського флоту, ведення міжнародних справ, організацію поштових служб, регламентацію авторського права і питань надання громадянства, управління територіальними володіннями США.
Цей перелік доповнений принципом "що маються на увазі" повноважень. Встановлений останнім пунктом 8-го розділу 1 статті він наділяє конгрес "правом видавати всі закони, які необхідні і доречні для приведення в дію перерахованих вище повноважень і всіх інших повноважень, наданих цією Конституцією уряду Сполучених Штатів".
У процесі розвитку федеративних відносин дана норма зіграла чи не вирішальну роль у розширенні прав конгресу. Вільне її тлумачення Верховним судом США затвердив за ним виключні права в галузі фінансів і авторського права, дозволило створити цілісний звід кримінального законодавства, що карає за порушення федерального права.
Але найбільш широкому тлумаченню піддалася норма про регулювання междуштатной торгівлі. Ще в 1824 р. у своєму рішенні Верховний суд США підкреслив: "Торгівля ... - Це щось більше, ніж просто торгівля. Це - рух товарів і відносини ". Пізніше, в 1851 р. поняттю междуштатной торгівлі було дано фактично всеосяжне значення. Воно, на думку Верховного суду, повинно було охоплювати всі питання, які потребують "єдиного правового регулювання". В даний час формула Конституції про регулювання междуштатной торгівлі лежить в основі масивного зводу законодавства, що охоплює питання торговельного та трудового права, охорони природи.
Принцип "маються на увазі" повноважень дозволив затвердити верховенство федерації і федерального законодавства в багатьох галузях соціально-економічного і політичного життя. Але межі його застосування не безмежні. В остаточному підсумку він повинен спиратися на "букву" Конституції, мати хоча б віддалене відношення до тих повноважень, які перераховані в самому тексті Основного закону. А той пробіл, який виникає в обгрунтуванні влади конгресу, заповнюється доктриною "притаманних" йому повноважень. Вони, як стверджує Верховний суд США, невіддільні від самого поняття державного суверенітету.
Конституція США не обмежується встановленням сфери виключного ведення конгресу. По-перше, встановлюється сфера "співпадаючих" прав федерації і штатів. До їх числа відносяться законотворчість і правозастосування в галузі цивільних прав, оподаткування, регламентації діяльності корпорацій, забезпечення "загального добробуту". Зазначені питання віднесені до ведення і спілки, і штатів. Але паритетного їх участі в цих питаннях немає, тому що відповідно до доктрини "переважних прав" конгресу чинним визнається федеральне законодавство, а не вступило в суперечність з ним законодавство штатів.
Далі, конституційний механізм розмежування предметів ведення доповнюється переліком тих питань, які не підлягають регламентації з боку федерації і штатів. І федерації, і штатів забороняється оподатковувати експорт, підвищувати дворянські титули, допускати рабовласництво, порушувати відповідні вимоги Білля про права. Крім того, федерації забороняється вводити прямі податки безвідносно до чисельності населення штатів, встановлювати дискримінаційні непрямі податки, надавати торгові привілеї, змінювати межі штатів без їх згоди.
Штати, у свою чергу, не має права укладати міжнародні договори і угоди з іншими штатами без згоди конгресу, карбувати монету, утримувати війська в мирний час, приймати закони, що порушують зобов'язання за договорами, а також їх трактувати, закони і договори, прийняті чи укладені на її основі.
У самому тексті Конституції сфера компетенції штатів не закріплюється. За органами влади штатів зберігається "залишкова" компетенція, тобто ті питання, які не віднесені Основним законом і практикою його тлумачення до ведення федерації і не включені в число спеціальних обмежень і заборон (X поправка до Конституції).
Формально в питання ведення штатів втручатися конгрес не має права. Насправді ж справа йде не зовсім так. На території штатів можуть вводитися війська у випадку внутрішніх заворушень і необхідності захисту федерального законодавства від самих штатів. У федеральних судах може бути порушено кримінальне переслідування посадових осіб штатів, винних у порушенні федерального права. Але найбільш потужною залишається "влада гаманця".
Відповідно до Конституції, "конгрес має право встановлювати і стягувати податки з доходів, яким би не було джерело їх надходжень" (XVI поправка). Використовуючи це право, конгрес в 1986 р. з прийняттям закону про реформу податкового права позбавив штати цілої низки бюджетних джерел. Так, наприклад, в 1987 р. податкові надходження штатів з торгового обороту склали лише 5,2 млрд дол, що було майже в 2 рази менше тієї суми (10,2 млрд дол), яка була отримана ними 1985 Збільшилася залежність штатів від програм надання допомоги, які ухвалює конгрес. Фінансова ж допомога з боку федерації супроводжується низкою умов, які дозволяють конгресу реально впливати на політику в штатах.
Визначивши обсяг повноважень конгресу по вертикалі (по лінії "федерація" - "штати"), розглянемо питання про роль конгресу в структурі політичної влади по горизонталі (по лінії "конгрес - президент - Верховний суд США").

КОНГРЕС В СИСТЕМІ РОЗПОДІЛУ ВЛАДИ
Загальна характеристика принципу поділу влади
В основу формування урядової влади покладений принцип поділу влади. Згідно з цим принципом, законодавча влада належить конгресу, виконавча - президенту, судова - Верховному і нижчим федеральним судам.
За конституцією, всі три гілки влади формуються різним чином. Конгрес обирається безпосередньо населенням, президент - колегією виборців, Верховний суд - спільно президентом і сенатом. Різні терміни їх повноважень. Представники обираються на два, сенатори - на шість, президент - на чотири роки; федеральні судді перебувають на посаді довічно. За логікою Конституції, такий порядок формування повинен був закріпити незалежне становище кожної з трьох гілок влади та затвердити за ними у визначених і жорстко окреслених рамках відповідну функціональну компетенцію. Однак розвиток пішов іншим шляхом. У самій Конституції були закладені норми, що трансформують традиційну схему розподілу влади. Надалі вони були наповнені новим змістом, який змінив ту модель, яка представлялася "батькам-засновникам". Це стосується як сфер діяльності, так і форм взаємин трьох гілок влади.
Власне, в даний час не може йти мова про будь-який абсолютному поділ влади або про чіткий поділ їх компетенції. Конгрес втратив виключне право законодательствовать. За президентом і багатьма відомствами закріплено право на прийняття нормотворчі актів. Воно виводиться або з "притаманних" президентові повноважень, або делегується самим конгресом.
По суті законотворчої є і діяльність судової влади. У правову систему конституційні та законодавчі норми переважно входять у вигляді прецедентів - судових рішень, в яких дано тлумачення конституційних і законодавчих норм і яким суди повинні дотримуватися при вирішенні подібних справ.
Не залишається недоторканою і сфера функціональної діяльності виконавчої влади. Так, наприклад, суди мають право видавати накази, що зобов'язують адміністративні органи виконати або утриматися від виконання тих чи інших дій. У свою чергу, конгрес, приймаючи резолюції або приватні біллі (див. нижче), здійснює в деякій мірі функції управління та розпорядження відносно як підлеглих, так і не підпорядкованих йому органів та осіб.
Подібне переплетення функцій служить меті більш повного пристосування механізму урядової влади до завдань і вимог, які поставлені розвитком суспільства.
Функціонування системи поділу влади доповнюється і багато в чому визначається дією системи "стримувань і противаг", особливих конституційних методів і форм, що дозволяють нейтралізувати або стримати дії будь-якої з гілок влади. У руках конгресу найбільш ефективним засобом впливу була "влада гаманця". Президенту, в свою чергу, було надано право вето, яке конгрес міг подолати лише кваліфікованою більшістю голосів. Нарешті, Верховний суд США був наділений правом конституційного нагляду. Матеріальною основою його служило нормативне, у вигляді прецедентів, тлумачення Конституції США, а засобом практичної реалізації - право відмови в застосуванні тих законодавчих норм (і федерації, і штатів), які суперечили Конституції США, так, як вона представлялася суду.
Повноваження конгресу в області внутрішньої політики
Найбільш повно роль конгресу в системі поділу влади розкривається в тих функціях, якими наділений він за Конституцією. У рамках кілька спрощеної схеми вони можуть бути представлені в наступному вигляді: 1. Прийняття законодавства; 2. Бюджет і фінанси; 3. Формування апарату виконавчої та судової влади; 4. Контроль за діяльністю урядового апарату; 5. Здійснення квазісудовий функцій; 6. Регулювання міжурядових відносин. До цього переліку слід додати ті функції, які не відображені в Конституції, але які багато в чому визначають роль конгресу. До подібних неконституційним функцій можуть бути віднесені представництво партій, соціальних верств і груп, громадських та професійних організацій; участь у формуванні громадської думки; визначення політичної лінії розвитку і т.д.
Законотворчість. За формою акти конгресу розрізняються на біллі (закони), резолюції та накази.
Біллі, які після схвалення їх президентом або подолання його вето стають законами (актами, статутами), підрозділяються на публічні біллі і приватні біллі. Перші є актами загальної дії. Другі - актами індивідуального застосування або локальної дії.
Конгрес ухвалює три види резолюцій: спільні, що збігаються і прості. Спільні резолюції практично не відрізняються від біллей ні по порядку їх проходження, ні за характером їх регламентації. Нерідко зміни до чинних законів вносяться спільними резолюціями, і, навпаки, зміни в спільні резолюції - законами. Як і біллі, спільні резолюції передаються на підпис президента. У формі спільних резолюцій приймаються проекти конституційних поправок. У разі їх схвалення більшістю у дві третини голосів обох палат вони, без санкції президента, надсилаються законодавчими зборами штатів для ратифікації.
Співпали резолюції стосуються головним чином діяльності обох палат, не мають нормативного характеру і не потребують санкції президента. Фактично сила співпадаючих резолюцій поширюється тільки на конгрес.
Прості резолюції приймаються кожної з палат окремо і в основному регламентують питання внутрішньої організації палат.
Накази приймаються також кожна палата окремо і містять розпорядження, що мають індивідуальне застосування.
У середньому за рік конгрес приймає до 700 і більше біллей і резолюцій із загального числа 3-5 тисяч внесених на його розгляд проектів.
Характеризуючи законотворчу діяльність конгресу, необхідно підкреслити: вона перебуває під значним впливом президента. Він визначає багато в чому не тільки програму законодавчої діяльності, а й контролює весь процес законотворчості.
За деякими оцінками, з ініціативи президента або інших підпорядкованих йому органів та осіб в конгрес надходить до 30 відсотків усіх законопроектів. Формально виконавча влада позбавлена права законодавчої ініціативи. Внести до палати проект може тільки сенатор або член палати представників. Однак результативність ініціатив президента від цього нітрохи не?? ніжается. До 50% проектів, запропонованих виконавчою владою, конгрес схвалює.
Найбільш потужним засобом впливу президента, як і раніше, залишається право вето (відхиляється весь проект в цілому), що конгрес може подолати лише при повторному схвалення законопроекту більшістю у дві третини голосів. Нерідко тільки загроза застосування вето змушує законодавців більш уважно поставитися до запитів і зауважень з боку президента. Ця позиція має під собою достатні підстави. Конгресу вдається подолати не більше трьох відсотків від загального числа президентських вето.
Бюджет і фінанси. Формально, за Конституцією, президент позбавлений будь-яких повноважень у цій галузі. Тільки конгрес має право встановлювати і стягувати податки, мита, податі та акцизні збори. Позики від імені Сполучених Штатів може також укладати тільки конгрес. Нарешті, "карбування монети" або емісія грошей та видача грошей з державної скарбниці можуть проводитися тільки за законом конгресу.
Проте вже з 1921 р. підготовка бюджету, а згодом і найбільш великих фінансових біллей була передоручила виконавчої влади. Фактично в цій області ініціатива перейшла до президента, хоча конгрес і зберіг за собою достатню вагу. Законодавці самостійно вирішують питання про збільшення, скорочення або недопущення асигнувань, що запрошуються виконавчою владою. Нерідко самі визначають, на які цілі і в якому обсязі необхідні асигнування.
Бюджет, що приймається у формі збігається резолюції, не має обов'язкової сили, але він є основою для прийняття фінансових біллей.
Останні приймаються в двох формах. Спочатку приймається дозволяє білль, в якому передбачається здійснення певних проектів та їх фінансування. Однак ніякі виплати на підставі такого закону не проводяться. Для цього необхідно прийняття білля про асигнування, в якому казначейству дається розпорядження про виділення відповідних грошових сум. Обидва ці законопроекти передаються на підпис президента, який може накласти на них вето. Фінансовий рік у США починається 1 жовтня попереднього календарного року.
Розглядаючи питання про фінанси, необхідно сказати про "імпаундменте" - відмову президента витрачати гроші, виділені за законом конгресом. З 1974 р. визначений наступний порядок вирішення подібних конфліктів. Президент має звернутися до конгресу із спеціальним посланням, в якому дається пояснення причин, які спричинили відмову від використання або припинення витрачання асигнованих коштів. Подолати "саботаж" президента конгрес може, прийнявши санкціонує асигнування білль.
Формування інших державних органів. Формально питання організації і структури виконавчої влади, повноважень управлінських органів повинні регламентуватися законодавством. Проте конгрес давно (з 1939 р.) поступився це право виконавчої влади. Реалізується воно президентом за допомогою планів реорганізації. Ці факти, відповідно до закону, повинні подаватися на затвердження конгресу, який може протягом 60 календарних днів їх відхилити. До 1977 р. повноваження президента з реорганізації виконавчої влади фактично не обмежувалися. Згодом за законом за ним збереглося право на реорганізацію переважно другорядних структур виконавчої влади. Що ж стосується великих реорганізаційних реформ (скасування міністерств і незалежних адміністративних агентств тощо), вони повинні проводитися за законом конгресу.
Згідно з Конституцією, призначення "послів ... суддів Верховного суду і всіх інших осіб, призначення яких Конституцією не передбачено в іншому порядку і посади яких встановлені законом "виробляються президентом за порадою і за згодою сенату (ст. II, разд.2). В цілому сенат стверджує кілька десятків тисяч кандидатів на посади цивільної та військової адміністрації. Здебільшого вони затверджуються списком. Що ж стосується кандидатур на вищі посади в адміністрації і у Верховному суді, затвердження їх відбувається окремо, займаючи іноді кілька місяців. У цілому сенат підходить до затвердження призначень на ключові пости досить жорстко. Так, наприклад, в 1986 р. з 488 призначень на вищі посади сенат затвердив лише 411. 69 кандидатів не були затверджені, 8 самі зняли свої кандидатури.
Необхідно сказати декілька слів про екстраординарної процедуру призначення президента і віце-президента. За Конституцією, вони обираються колегією виборців, які обрані населенням. Проте в тому випадку, якщо жоден претендент не має абсолютної більшості голосів, обрання президента з числа трьох кандидатів, які набрали найбільше число голосів, здійснює палата представників. В аналогічній ситуації віце-президента з числа двох кандидатів, які набрали найбільше число голосів, обирає сенат.
Контроль за діяльністю урядового апарату. Традиційно найбільш дієвим засобом впливу була і залишається "влада гаманця". Нерідко тільки загроза скорочення асигнувань змушує президента або окремі ланки виконавчої влади більш уважно прислухатися до вимог конгресу і враховувати можливу його реакцію на ті або інші їх дії.
Настільки ж випробуваним засобом залишається право постійних і расследовательскіх комітетів конгресу проводити розслідування діяльності урядових органів. Досить нагадати, що в результаті розслідування юридичного комітету палати представників в 1974 р. Р. Ніксон був змушений піти у відставку з поста президента. Не меншу популярність придбали розслідування діяльності ФБР, ЦРУ, афери "Іран - контрас".
До недавнього часу в арсеналі конгресу було й таке ефективний засіб, як законодавче вето. За допомогою його конгрес міг анулювати або призупинити дію актів виконавчої влади, приймаючи як збігаються резолюції, так і прості резолюції однієї з палат. Однак в 1983 р. Верховний суд США визнав його застосування неконституційним, нулліфіціровав положення трохи менше 200 законодавчих актів конгресу і позбавивши останнього дієвої форми контролю.
Квазісудовий функції. До квазісудовий функцій конгресу належать: оцінка відповідності членів конгресу встановленими Конституцією цензу і суд імпічменту. Перше повноваження не має великого значення ні для діяльності самого конгресу, ні для визначення його фактичної ролі. Інша річ - імпічмент.
Імпічмент - особлива процедура, запозичена авторами Конституції з парламентської практики Англії. Суть його зводиться до наступного. Суб'єктами відповідальності є президент, віце-президент, судді та посадові особи виконавчої влади. Підстава притягнення до суду імпічменту - "зрада, хабарництво або інший тяжкий злочин" (ст. II, розд. 4). Ініціатива порушення імпічменту належить палаті представників, здійснення суду - сенату. Однак імпічмент тільки за назвою і певному подібності з судочинством може вважатися судом. По суті - це "політичний процес", мета якого усунути з посади винних у вчиненні злочину або проступків, що, втім, надалі не звільняє їх від звичайної судової відповідальності. В історії США сенат лише в 12 випадках виступав у ролі суду імпічменту. І тільки в чотирьох із них було винесено обвинувальний вердикт. Але й применшувати його значення не варто. У 1974 р. тільки загроза суду імпічменту змусила Р. Ніксона піти у відставку.
Міжурядові відносини. Питання про форми взаємовідносин між конгресом і урядами штатів розглянуто вище. Тут же необхідно доповнити його відомостями про те, як здійснюється зв'язок між ними. Ці питання Конституцією і законодавством не регламентовані. Однак практикою, в тому числі і судової, затверджені досить жорсткі правила.
Так, конгрес не має права вказувати або давати розпорядження урядам штатів. Навіть послання до штатів про ратифікацію конституційних поправок не створюють юридично обов'язкового вимоги щодо їх розгляду. У свою чергу, і органи штатів не має права диктувати свою волю тим депутатам, які представляють в конгресі їх штати. Кожен з них має лобістів - своїх "ходитиме" при Капітолії. Свої представництва мають і багато консультативні органи, що координують зусилля штатів, - Раду урядів штатів. Національна конференція легіслатур. Національна асоціація губернаторів, Національна громадянська ліга (до 1986 р. - Національна муніципальна ліга) та ін
Беручи законодавство і стверджуючи асигнування, конгрес визначає розвиток федеративних відносин по вертикалі. У той же час він контролює їх і по горизонталі. Відносини між окремими штатами повинні оформлятися на договірній основі, а угоди між штатами - схвалюватися конгресом. Без санкції останнього допускається висновок тільки тих угод, які "не збільшують політичну владу штатів і не загрожують верховенства уряду Сполучених Штатів".
Повноваження конгресу в області зовнішньої політики.
Питання війни і миру. За Конституцією, рішення питання війни і миру покладено на конгрес. Він наділений правом "оголошувати війну, видавати каперський свідоцтва та дозволи на репресалії і встановлювати правила щодо захоплень на суші і морі" (ст. 1, разд.8). Право вирішувати питання про вступ у військові дії автори Конституції беззастережно віднесли до компетенції конгресу. Без його санкції президент міг ввести війська у військові дії тільки для відбиття раптового нападу на країну і при надзвичайному стані. Але до формального оголошення війни конгрес вдавався лише в п'яти випадках. У решті-а їх, за оцінками американських фахівців, було понад 200 - рішення про застосування військової сили приймалося президентом одноосібно.
Конституція наділила конгрес широкими контрольними повноваженнями, використавши які, він міг би обмежити владу президента. У ст. 1, розд. 8 зазначено: "Конгрес має право ... набирати і утримувати армії, а проте, ніякі грошові асигнування для цих цілей не повинні проводитися більш ніж на дворічний термін; створювати і утримувати флот; видавати правила з управління та організації сухопутних і морських сил ". Але до війни у В'єтнамі жоден із цих механізмів не застосовувався. І лише після неї конгрес здійснив низку заходів, покликаних обмежити владу президента.
Центральне місце в сукупності заходів, прийнятих конгресом, займає Резолюція про воєнні повноваження 1973
Відповідно до неї президент може віддати наказ про початок військових дій "тільки в разі оголошення війни, спеціального дозволу у формі статуту і загальнонаціонального надзвичайного положення, що створилося в результаті нападу на США, їх територію або володіння, або на їхні збройні сили". Причому перш ніж застосувати військову силу, президент "у кожному можливому випадку" повинен проводити консультації з конгресом. Якщо військові дії почалися, президент протягом 48 годин зобов'язаний представити конгресу доповідь у письмовому вигляді. Без санкції конгресу військові дії можуть тривати не більше 60 днів. У крайніх випадках "для забезпечення швидкого та безпечного виведення" американських збройних сил цей термін може бути продовжений ще на 30 днів. Однак, якщо конгрес прийме співпадаючу або спільну резолюцію, в якій міститься вимога припинити військові дії, президент зобов'язаний підкоритися до закінчення як першого, так і другого терміну.
Резолюція 1973 дещо обмежує владу президента. Але перебільшувати її значення не слід. Попередні консультації президента з конгресом практично не проводяться. Під час бомбардувань Лівії 1986 р. "консультації" почалися в той час, коли літаки вже заходили "на ціль". Доповіді президентів конгресу носили суто формальний характер. У ряді випадків були порушені вимоги про умови застосування збройних сил США: в 1980 р. в Ірані при спробі звільнити американських заручників, в 1983 р. - у ході інтервенції на Гренаду, в 1988 р. у військових акціях у Перській затоці, в грудні 1989 р. - у Панамі.
Укладення міжнародних договорів. Договори укладаються під безпосереднім контролем президента і передаються на схвалення сенату. Сам процес ратифікації договорів складається з двох самостійних стадій: на першій - сенат затверджує договори (дає пораду і згоду) більшістю у дві третини голосів присутніх сенаторів; на другому - президент визначає на свій розсуд, чи слід йому скористатися отриманою згодою і ратифікувати договір. Позиції сенату вагомі. Недарма В. Вільсон якось сказав: "Президент, який представляє сенату на затвердження договір, виступає в ролі слуги, який звертається до свого господаря з проханням дати йому раду". З ім'ям В. Вільсона пов'язано і найбільшої поразки, яку будь-коли терпів президент. Сенатори відхилили Версальський договір 1919 р., який передбачав участь США в Лізі націй. Нерідко при визначенні характеру договірних зобов'язань виконавча влада змушена враховувати можливу опозицію в сенаті.
Сенат може не тільки відхилити договір, але і внести до нього поправки чи застереження або просто не розглядати його. Поправки вносять істотні зміни у договірні зобов'язання, що тягне за собою необхідність додаткового узгодження між сторонами за договором. Застереження, не змінюючи тексту договору, змінюють в односторонньому порядку тільки зобов'язання США. Не поступаючись поправками за значущістю, по суті вони ставлять інші держави в нерівноправне становище. Крім застережень і поправок сенат у резолюції про схвалення договорів включає і так звані "розуміння" - заяви, в яких сенат дає визначення і тлумачення тих чи інших положень договірного акта.
На другій стадії ратифікації договорів доля знаходиться в руках президента. Він може відмовитися від промульгації договору. У цьому випадку він не набуде чинності.
Міжнародні зобов'язання США виступають не тільки у формі договорів, але й у формі виконавчих угод, тобто тих угод, які укладаються виконавчою владою, але не передаються на схвалення сенату.
Розрізняють декілька видів виконавчих угод. Першу групу складають виконавчі угоди, укладені на основі законів і договорів або "конституційних" повноважень самого президента. Договірні акти цього виду в утвердженні не потребують. До другої групи належать виконавчі угоди, які за характером що містяться в них зобов'язань або відповідно до вимог самого конгресу, повинні отримати його санкцію.
Найбільша питома вага належить виконавчим угодами першої групи. Так, наприклад, на основі договору про створення НАТО було укладено близько 10 тис. різного роду актів. Особливе значення мають угоди, які президент укладає на основі своїх "конституційних" повноважень як керівника зовнішньої політики та головнокомандувача. Такого роду міжнародні зобов'язання приймаються з ініціативи самого президента і не потребують санкції конгресу. До них відносяться угоди про встановлення дипломатичних відносин. В їх число входять угоди про перемир'я (наприклад, підписана в Парижі в січні 1973 р. Угода про припинення війни і відновлення миру у В'єтнамі), угоди з питань спільного військового виробництва, військових баз і т.д.
Нерідко президенти укладали виконавчі угоди, навіть не повідомляючи конгрес про вжиті заходи. Конгрес мирився з цим до 1972 р., коли був прийнятий закон Кейса. Відповідно до закону "будь-які міжнародні угоди, не укладені в формі договору", повинні передаватися конгресу не пізніше 60 днів після набрання ними чинності. У тому ж випадку, якщо передача такої угоди може нанести "шкоду державної безпеки Сполучених Штатів", воно має бути представлено тільки комітетам із закордонних справ сенату і палати представників.
У другу групу включені виконавчі угоди, які повинні бути санкціоновані конгресом з характеру містяться в них зобов'язань. У більшості випадків це угоди, виконання яких залежить від виділення асигнувань або прийняття конгресом відповідного закону, наприклад, про участь США в міжнародних організаціях. Інший характер носять виконавчі угоди, що президент повинен передати на схвалення?? конгресу, виконуючи встановлені законодавством вимоги. Так, наприклад, на підставі закону про створення агентства з контролю за озброєннями і роззброєння 1961 всі договірні зобов'язання, що передбачають роззброєння або скорочення збройних сил США, повинні передаватися конгресу для схвалення у формі договору або виконавчого угоди.
ОРГАНІЗАЦІЙНА СТРУКТУРА КОНГРЕСУ
Голови та посадові особи палат
Головою палати представників є спікер. Обирається він на початку першої сесії конгресу від партії більшості, хоча формально в його обрання бере участь вся палата в цілому. До обрання на пост спікера член палати представників повинен пройти багато ступені ієрархії палати. З 1899 р. термін перебування на Капітолії спікерів перед їх обранням складає в середньому 24 роки. Спікер вважається третьою особою в державі після президента та голови Верховного суду США.
Опції спікера досить великі. Він керує ходом роботи палати та забезпечує дотримання встановлених процедурних правил. Йому належить право призначення в расследовательскіе та погоджувальні комітети. Він вирішує процедурні суперечки і забезпечує порядок в місці засідань палати. Одна з найважливіших його функцій - "право визнання". Від розсуду спікера може залежати, отримає чи не отримає депутат слово, буде чи не буде йому надано право внести будь-яке пропозицію.
Під керівництвом спікера працюють посадові особи палати - клерк палати представників, секретарі (клерки), пристав, сторож, поштмейстер і експерт по парламентській практиці. Останній відіграє особливу роль у діяльності палати. Він дає юридичні та технічні ради спікеру і членам палати, консультує при виникненні суперечностей щодо тлумачення і застосування тих або інших процедурних правил. Зазначені посадові особи, які не є депутатами, призначаються палатою на початку першої сесії. Кожен з них має підпорядкований йому апарат.
Головою сенату є, згідно Конституції, віце-президент. Він може вести засідання палати, однак, позбавлений права голосу, якщо тільки голоси сенаторів не розділилися порівну (ст. 1, розд. 3). На практиці віце-президент рідко користується наданим йому правом. Фактично функції голови палати здійснює тимчасовий голова (голова pro tempore), що обирається сенатом на час відсутності віце-президента. Ним може стати лише особа, яка належить, як спікер, до партії більшості.
Функції голови в цілому аналогічні функцій спікера. Але є певні відмінності. Так, наприклад, голова сенату не має права здійснювати "право визнання" довільно.
Партійна структура конгресу
Після виборів 1988 р. у 101-му конгресі склалася наступна розстановка політичних сил. У палаті представників 262 депутатських місця належать демократичної, 173 - республіканської партії. У сенаті співвідношення сил таке: 55 демократів і 45 республіканців.
Про партійної організації кон