Земство в роки Першої світової війни і революцій 1917 року

Воронін В. Е.

19 липня (1 серпня) 1914 р. Німеччина оголосила війну Росії. Вступ Росії до світову війну зруйнувало намітилися майже ідилічні форми взаємодії між урядом і земським самоврядуванням. З початком війни характер діяльності земств змінився, на їхні плечі була покладена відповідальність за мобілізацію всіх матеріальних, фінансових і трудових ресурсів для захисту Вітчизни. 22 липня Московська губернська земська управа утворила комітет з надання допомоги пораненим воїнам. Розпочався широкий збір пожертвувань. Крім того, московське земство прийняло рішення використовувати для прийому хворих і поранених воїнів земську лікарняну мережу і, з причини недостатності даної міри, перебудувати для лікувальних цілей приміщення, розташовані поблизу медичних установ.

Початок війни спонукало московське земство приступити до об'єднання всієї земської діяльності в Росії. 25 липня Московське губернські земські збори вирішили запропонувати всім губернським земствам утворити загальноросійську земську організацію і виділив на ці потреби 500 тис. крб. Уряд зумовило створення такого об'єднання вимогою, щоб його діяльність не виходила за рамки медичної та благодійної допомоги діючій армії. 30 липня відбувся Всеросійський земський з'їзд, на якому був утворений Всеросійський земський союз допомоги хворим і пораненим воїнам. До складу Союзу вливалася общеземская організації зі своїми капіталами. Головою Головного комітету Союзу і главноуполномоченним був обраний князь Г.Є. Львів. Уряд схвалив створення Земського союзу і зобов'язалося земству відшкодовувати витрати, пов'язані з створенням госпіталів і лікуванням поранених. Місцева влада отримали вказівку надавати підтримку земствам у вишукуванні приміщень для госпіталів. На 10 серпня відбулися земські сесії в 38 губерніях. Губернські земські збори утворили губернські комітети допомоги хворим і пораненим воїнам. Всього у Всеросійський земський союз вступило 40 губернських земств. Відмовилося приєднатися до діяльності общеземского об'єднання тільки курський земство. Формувалися також повітові комітети. Для координації роботи на місцях Всеросійський земський союз (уточнюючі слова «допомоги хворим і пораненим воїнам» на земських плакатах звичайно набиралися дрібним шрифтом, поки, нарешті, не були всіма забуті) призначав уповноважених, які діяли його ім'ям.

8-9 серпня відбувся Всеросійський з'їзд міських голів, на якому був заснований аналогічний Всеросійський союз міст. Головні комітети обох спілок взяли рішення тісно співпрацювати і одночасно проводити свої з'їзди. Центром об'єднання органів земського і міського самоврядування, місцем розташування їх керівних органів стала Москва. Періодичні журнали - «Известия» Земського союзу і «Известия» Спілки міст виходили два рази на місяць.

Всеросійський земський союз мав чітку вертикаль управління: Головний комітет - губернський комітет (губернське земство) - повітовий комітет (повітове земство). При центральних та місцевих органах Євросоюзу склався величезний і розгалужений апарат управління, що складався з десятків відділів та управлінь. У міру розширення функцій Земського союзу зростала чисельність штату його співробітників. Були створені також фронтові комітети.

Перші успіхи не змусили себе чекати. До 1 вересня 1914 Земський союз забезпечив пристрій госпіталів і лазаретів на 60 тис. ліжок, до кінця 1914 р. - на 155 тис., а до кінця 1915 р. - на 173 тис. Головний комітет Земського спілки відав також створенням санітарних поїздів для перевезення поранених. До середини жовтня 1914 вже було 35 таких поїздів, до 1 січня 1915 р. - 40. Набір і підготовка медичного персоналу, забезпечення лікувальних установ медикаментами також спочатку входили до сфери діяльності Земського союзу. Лікарів не вистачало. Медики, які надходили на службу Союзу, не користувалися звільненням від призову на військову службу. За перші п'ять місяців війни з 1660 лікарів, які подали заяви про прийом на роботу в Союз, вдалося прийняти лише 298. Щоб земцями допомогти вирішити проблему, уряд санкціонував достроковий випуск спеціалістів медичних факультетів університетів. Для поповнення середнього медичного персоналу земські управи відкривали курси сестер і братів милосердя. Медикаменти спочатку закуповувалися Союзом за кордоном. Але потім у Москві був відкритий фармацевтичний завод, щорічно виробляв продукцію вартістю більш ніж 1 млн руб. Для хворих закуповувалися білизну і теплий одяг. Фінанси Земського союзу складалися з внесків місцевих громад, пожертвувань та субсидій уряду. До кінця 1915 вони становили 152 млн руб. Наявність таких коштів дозволяло Головному комітету Союзу брати на своє утримання медичні та інші установи тих земств, які були не в змозі їх утримувати.

Самі земства вели велику роботу із забезпечення грошовими допомогами сімей воїнів, по догляду за пораненими і калік. Земські управи забезпечували діючу армію подарунками з нагоди свят - Різдва, Великодня та ін Нарешті, земства займалися справами безпосереднього укомплектування діючої армії. У 1914-1915 рр.. при їх сприяння, на фронт були відправлені «дружини» з Саратовської, Петроградській, Ставропольської, Тульської та інших губерній. З фронту, від генералів і офіцерів, на адресу земських установ і Земського союзу надходили подяки за присилання одягу, теплих речей та ін Ведучи заготовку необхідних речей для армії, земства активно співпрацювали з місцевими кооперативами. Проте війна увергнула земське самоврядування і місцеве господарство в глибоку кризу. У європейській Росії повсюдною була нестача робочих рук, багато господарств залишилися без чоловіків. Громадське взаємодопомога на селі, яка влаштовувалася за рішеннями сільських сходів, була ефективною тільки в перший рік війни. Фінансових і людських ресурсів земства, що виділяються на допомогу селянам, було недостатньо, і ці ресурси швидко виснажувалися. Земські управи вимагали від міністерств та відомств (перш за все - Міністерство землеробства) забезпечити сільське господарство робочою силою. У грудні 1916 р. міністр землеробства А.А. Ріттіх в Раді міністрів наполягав на відстрочку призову на службу частини сільського населення та фахівців, зайнятих у аграрному секторі. До той час в європейській Росії посівна площа зернових зменшилася на 8%, приватновласницьке сільськогосподарське виробництво скоротилося - на 54,6%. Різко скоротилася використання сільськогосподарських машин: простих машин - у 12 разів, жнеек-сноповязалок - в 3 рази, складних машин - у 14 разів. Швидко росли ціни на товари народного споживання, боротися з дорожнечею та інфляцією земствам було не під силу. У 1914-1916 рр.. земські кошторису зросли на 20-40%, але їх зростання поглинався витратами на дорожнечу щоб привести до поліпшення положення господарства. Важкою виявилася паливна проблема (гасовий криза). Багато земства опинилися на межі розорення і перейти під заступництво Земського союзу. З метою підтримки земств, в березні 1916 р. Головний комітет Земського союзу утворив для допомоги земствам економічний відділ, в якому вирішувалися господарські та продовольчі справи.

Повноваження Земського союзу поступово розширювалися. Уряд передав у відання Союзу постачання продовольством і медикаментами самого фронту. Головний комітет Союзу першим ділом прийняв рішення про формування і відправку на фронт лікарсько-поживних загонів. На фронті відкривалися польові шпиталі; діяли банно-пральні загони, почіночние майстерні, різні склади, пекарні та ін До кінця 1915 р. на фронті налічувалося близько 2,5 тис. різних закладів, влаштованих Земським союзом: на Західному фронті - 931, на Південно-Західному - 1239, на Північному - 176, на Кавказькому - 214. У 1915-1916 рр.. фронтові госпіталі Земського союзу забезпечили прийом понад 320 тис. поранених. По лініях проходження потягів з пораненими в глиб Росії відкривалися поживні та перев'язувальні пункти. З 1915 р. Земський союз зайнявся організацією дрібної промисловості і майстерень з виробництва обозного спорядження та інженерно-будівельних засобів. У 1914-1916 рр.. службовці Земського союзу буквально заполонили фронт. В одній з діючих армій влітку 1916 р. налічувалося понад 280 організацій Спілки (більше 3 тис. чоловік персоналу).

Криза військового постачання ( «снарядний голод»), виявили під час «великого відступу »навесні-восени 1915 р., змусив уряд доручити Земському союзу виробництво боєприпасів - бомб, артилерійських снарядів, гранат. Скориставшись нагодою, Головні комітети Земського союзу і Союзу міст повністю об'єднали свою діяльність. 5 липня 1915, в ході одночасно що проводилися з'їздів уповноважених губернських земств і міст, був утворений Головний з постачання армії комітет. До нього увійшли главноуполномоченние Земського союзу і Союзу міст і по чотири члени від їх головних комітетів. Поряд з офіційною назвою нової організації, з'явилося і неофіційне - Земгор. Земської-міське об'єднання вже явно претендувало на присвоєння собі функцій вищої виконавчої влади в країні. До лютого 1917 р. апарат Земгора налічував 1,4 тис. чоловік. Він складався з галузевих (військово-технічного, інженерно-будівельного, шкіряного, механічного, зв'язку і транспорту, снарядного тощо) і функціональних (лічильно-контрольного, довідкового, замовлень, юридичного та ін) відділів, а також Технічного ради, креслярського бюро та редакції свого друкованого органу - «Известий». Діяльність Земгора обросла безліччю структур - комісій, секцій, нарад (Комісія з закупівлю верстатів в Америці, Правління текстильних підприємств та ін.) Формувалася вертикаль управління. На місцях створювалися обласні, губернські, повітові і міські комітети з постачання армії. У Петрограді і Одесі діяли виконавчі відділи Головного комітету (Земгора). У тісній взаємодії з Земгором знаходилися військово-промислові комітети. Співголовами Земгора стали глави обох спілок князь Г.Є. Львів і М.В. Челноков. Уряд схвалив присвоєння Земгором ряду адміністративних і військових функцій: прав проводити мобілізацію кустарної промисловості у військових цілях, розподіляти військові замовлення, вести заготівлю сировини і матеріалів, брати участь в евакуації промислових підприємств, розміщувати біженців, завідувати військово-санітарним справою та ін Земгор став важливою політичною опорою ліберального «Прогресивного блоку», що склався в законодавчих палатах у серпні 1915 р. Це був, по суті справи, «тіньовий кабінет» - прообраз майбутнього Тимчасового уряду. Від британського аналога, Земгор відрізняло наявність широких адміністративних повноважень, яких, в умовах міцного правового порядку, політична опозиція, як правило, не має. Ліберальна опозиція, представники якої стали на чолі Земського союзу і Земгора, готувалася до взяття влади. Примітно, що ця робота велася багато в чому за рахунок видаваних скарбницею фінансових коштів. Лише в 1916 р. влада і праві діячі виявили велику непродуктивне витрачання Земським Союзом та Союзом міст казенних грошей.

Між тим, Земгор зосередив у своїх руках значні фінансові кошти. На його зміст відраховувалася 2% від загальної вартості замовлень, а на організаційні витрати - від 1 до 10% собівартості. Г.Е. Львів прямо зізнавався в тому, що освіта Земгора відкрило земству «нові широкі перспективи» (1). У руках земської-міського об'єднання виявилася вся місцева фабрично-заводська і реміснича промисловість. Але постачальницька діяльність Земгора терпіла провал. До лютого 1917 р., отримавши військові замовлення на суму 242 млн руб., Земгор виконав їх лише на 80 млн. Невдачі у справі військового постачання стали очевидні вже в перші місяці 1916 р., але Г.Є. Львів називав їх причиною розлад транспорту. Крім того, громадські діячі часто перекладали відповідальність на військове відомство, його неповороткість і неготовність до взаємодії.

Політичні і кола та друк союзників Росії з Антанті підтримували діяльність російської ліберальної опозиції і прославляли діяльність «російського союзу земств». Незадовго до подій лютого 1917, впливова англійська газета «Morning post »(22 січня 1917 р.) закликала представників британського самоврядування направити земського союзу Росії свої «привітання» з визнанням його «заслуг», що зміцнило б «почуття дружби і відданості між англійською та російською народами ». Невтомний і бездоганний працю сотень і тисяч земців на благо свого Вітчизни ставилося в заслугу декільком ліберально-опозиційним політикам Росії, з приходом яких до влади правлячі кола країн Антанти пов'язували прийдешнє здійснення своїх геополітичних задумів.

Верховна влада намагалася перешкодити встановленню всевладдю земської-міського об'єднання, взяти його діяльність під контроль. Ще в травні 1915 р. уряд сформував свій апарат постачання армії і його місцеві органи, формально залишаючи земського союзу і Союзу міст лише посередництво в виконання держав світу. Але здійснювати свою практичну діяльність офіційні урядові інстанції могли лише за допомогою великого штату співробітників земської-міський ( «громадської») організації. Крім того, багато воєначальники з числа головнокомандуючих фронтами (вел. кн. Микола Миколайович (молодший), А.А. Брусилів) і командуючих арміями нерідко особисто зверталися до керівництву Земського союзу і Земгора за сприянням у справі забезпечення фронту медичною допомогою, харчами, одягом, взуттям та ін У свою чергу, службовці Земського союзу взяли під свою опіку військове інтендантство, стежачи за якістю поставляються йому виробів.

Ліберально-опозиційні політичні виступи земств поновилися в лютому 1915 р. поверненням до обговорення питання про волосному земство. Воно було порушене костромським земцями. Вже 4 березня 1915 IV Дума заявила про підтримку ідеї установи волосного земства. З'їзди Всеросійського земського союзу також висловлювалися на користь цієї заходи. Восени 1916 МВС був змушений офіційно звернутися за міркуваннями з даного питання до повітовим і губернським земствам, а також зайнялося строковими складанням власного проекту. Відповідно до нього, волосне земство передбачалося наділити як господарськими, так і адміністративно-поліцейськими функціями. Проект не допускав проведення загальних і прямих виборів волосного земства місцевим населенням, але планував розширення виборчих прав і участь в земській діяльності осіб жіночої статі. Більшість земських зборів вимагало негайного установи волосного земства. Критикувалися також спроби уряду наділити волосне земство поліцейськими функціями і поставити його під контроль влади. У грудні 1916 р. законопроект про волосному земстві вступив до Державної думи. З січня 1917 земськими діячами почалося видання журналу «Волосний земство». В кінці 1916 р. громадськістю було поставлено питання про введення земських установ в усіх місцевостях, де вони були відсутні. На міжвідомчій нараді на початку листопада обговорювалося питання про введення земств у Східному Сибіру, де брали участь представники Енисейской та Іркутської губерній, а також Забайкальської області. Відзначалася повна готовність населення до сприйняття земських установ і було схвалено введення земського самоврядування у всій Східній Сибіру, за винятком Туруханского краю. Так, в Іркутській губернії передбачалося створення 20 дільничних земств (ділянка прирівнювався до повіту) та губернського земства. У проекті встановлювався високий майновий ценз, але виборчі права, поряд з росіянами, передбачалося надати і бурятської населенню.

Провісником грізних політичних потрясінь став важкий продовольча криза, що вибухнула восени 1916 р. Наприкінці жовтня 1916 р., після наради з головами губернських земських управ, Головний комітет Земського союзу виступив з вимогами провести облік всіх наявних запасів зерна в країні, утворити на місцях установи для вирішення виниклої проблеми і винести продовольчий питання на обговорення наради державних і громадських організацій. Зростання цін, небачений розмах спекуляціі, погана робота транспорту, перебої в постачання фронту і тилу, - все це характеризувало економічне життя Росії. До кінця 1916 р. в Москві, Одесі, Харкові, Іваново-Вознесенську, Воронежі і інших містах Росії були введені картки на хліб, цукор та інші продукти. Відповідальність за продовольча криза і його рішення покладалася Земським спілкою на уряд. Керівники земської-міського об'єднання, самі котрі мали багатьма адміністративними повноваженнями, не зважилися взятися за настільки небезпечне і запущене справу. 25-26 жовтня 1916 р. в Москві відбулося нарада голів губернських земських управ під головуванням Г.Є. Львова. Останній рішуче відкинув заклик одного з учасників включити продовольчий питання у відання Земгора, розуміючи непосильність для нього такого починання. Для покриття своїх витрат земські установи брали позики і на третій рік війни потопали в боргах. Будучи не в змозі оплатити їх, земці надіялися лише на швидке завершення війни. Населення, особливо селянство, відмовлялося від сплати земських зборів та земство, яка не мала свого апарату примусу, не могло змусити неплатників виконувати свою повинність. Місцева влада і поліція нерідко залишалися байдужими, коли земство зверталося до них за сприянням. Громадський авторитет земства різко впав.

З свого боку, царський уряд, як того і вимагав Земський союз, спробувало дозволу продовольчого виданням закону 29 листопада 1916 про продовольчу розверсткою, для поповнення державного запасу хліба на сільське населення країни покладалася «хлібна повинність». Селяни повинні були здавати фіксовані норми хліба за твердими цінами. Новий закон викликав люту публічну критику з боку ліберальної друку і навіть деяких губернаторів. Земські діячі вважали отримані губерніями урядові завдання з постачання хліба непосильними. Дійсно, вихід закону запізнився - збирання врожаю закінчилася кількома місяцями раніше. Під час наради земських статистиків у Москві 14-15 грудня 1916 р., була заявлена, по суті, офіційна позиція Земського союзу, відкидав новий закон. Одночасно готувалося проведення Всеросійського продовольчого з'їзду, який повинен був заснувати продовольчу організацію і передати вирішення продовольчої справи в руки «громадськості», тому що обраний урядом шлях був визнаний неприйнятним. Відсіч, даний закону про «хлібної повинності» земством і селянством, призвів до зриву його виконання. Замість здійснення намічених верховною владою заходів, у грудні 1916 - січні 1917 р. йшли нескінченні суперечки і дебати про доцільність і виправданість виходу закону. Уряду довелося обмежитися тиском на земства, щоб спонукати їх до мобілізації як можна більшого числа хлібних запасів на потреби армії. Продовольча розкладка, яка повинна була завершитися до 6 січня 1917 р., була продовжена до 1 березня.

Відмінності в думках про способи подолання продовольчої кризи сприяло початку прямого зіткнення між Земгором і урядом.

З 1915 земської-міське об'єднання у своїй діяльності все більше схоже на ретельно відмобілізувати і впливову політичну опозицію. Перші спільні з'їзди уповноважених Земського союзу і Союзу міст пройшли в Москві в березні, червні і вересні 1915 р. У вересні 1915 р. Микола II відмовився прийняти загальну земської-міську депутацію. Він похвалив земських і міських діячів за їх корисну діяльність, але був незадоволений їх втручанням в політику. Однією з причин такого царського рішення був перехід Земгора до прямої підтримки ліберально-опозиційного думського «Прогресивного блоку». У грудні 1915 спільний з'їзд Земського союзу і Союзу міст був заборонений. Правда, влада посилалися на введене в Москві військове положення. Уряд не наважився тоді на відкритий розрив з земської-міським політичною спільнотою. Тому його з'їзд був незабаром дозволений і пройшов в березні 1916 Таємна поліція пильно відслідковувала хід з'їзду, звертаючи особливу увагу на хід політичних дебатів. Незабаром, на початку квітня 1916 р., в Москві на квартирі подружжя С.Н. Прокоповича і Є.Д. Кусковий відбулася нарада ліберальних діячів, на якому, за ініціативою Д.І. Шаховського, було узгоджено передбачуваний склад майбутнього ліберального кабінету. На пост глави уряду призначався Г.Є. Львів. Як показали майбутні події, намічений список майбутніх міністрів приблизно відповідав першого складу Тимчасового уряду, сформованого березні 1917 р. У травні 1916 р. Рада міністрів наклав заборону на проведення подальших земської-міських з'їздів «з міркувань загальнодержавного характеру ». Спроби Г.Є. Львова домогтися скасування заборони успіхом не увінчалися. 14 червня поліція ледь не розігнала засідання Головного комітету Земського союзу з участю великої групи лікарів, запідозривши, що це - нелегальний з'їзд. Львову насилу вдалося спростувати таке припущення градоначальника і пристава. Командувач Московським військовим округом дозволив проведення засідання з умовою, що воно відбудеться в присутності поліції. Влітку 1916 права друк (газета «Русское слово» та ін), що підтримувала уряд, розгорнула проти ліберально налаштованих лідерів Земгора потужну політичну кампанію. Земгор обвинувачувався в розтраті 500 млн. руб., виданих йому скарбницею, а також у фінансовій підтримки революційних організацій і довільному звільнення різних осіб від військової служби. Праві діячі бачили в діяльності Земгора спробу створення паралельного уряду. Потім верховна влада обмежила права громадських організацій. Закон 10 вересня 1916 розширював права поліції в щодо громадських зборів. Наступного дня вийшов циркуляр міністра внутрішніх справ А.Д. Протопопова губернаторам до розпорядження вжити заходів «до припинення спроб органів місцевого самоврядування вступити в політичну боротьбу з урядом »: скасовувати земські постанови політичного характеру, піддавати цензурі резолюції приватних нарад земських гласних, вести роботу з головами земських зборів.

До найрішучіших дій проти земської-міського об'єднання уряд перейшло після того, як 28 листопада 1916 Головний комітет Земського союзу призначив з'їзд Союзу на 9 грудня. На цей же день був намічений з'їзд Союзу міст. Губернатори унеможливили прибуття до Москви ряду голів губернських земських управ, вимагаючи від них своєчасного проведення «розверстки продовольчих продуктів ». У свою чергу, командувач Московським військовим округом заборонив проведення обох з'їздів «до особливого розпорядження» і проігнорував прохання Головного комітету Земського союзу про дозвіл з'їзду в зв'язку з нагальною необхідністю. Прибула поліція не пускала делегатів у зал засідання, а на випадок прориву винесла звідти стільці та меблі. Але під натиском громадськості, з'їзд пройшов у формі приватного наради уповноважених. Тут без дебатів було прийнято постанову, яка фактично містила заклик до державного перевороту. Оголосивши уряд знаряддям якихось «Темних сил», земські уповноважені закликали до заміни його новим урядом, відповідальним перед народом і представницьким органом. Текст документа був розісланий губернської управи. Через тиждень Державна дума засудила розгін земської-міського з'їзду. Земські зібрання, здебільшого, висловилися на підтримку свого Союзу, різко критикували уряд і приєднувалися до вимоги створення уряду, що спирається на «довіра народу ». Ліберально-опозиційні настрої переважали в земство. Це змусило уряд, пославшись на військові умови, оголосити про відстрочення нових земських виборів на рік.

Опозиційна політична демонстрація Земгора в грудні 1916 р. не обійшлася без непорозумінь і скандалів у місцевих колах. Діяльність лідерів земської-міського об'єднання вже давно не відповідала реальним потреб місцевого самоврядування. Тим земцями і міськими установами накопичилися серйозні протиріччя з питань розподілу сфер відповідальності, упорядкування місцевих зборів та багато інших. ін Наприкінці грудня 1916 з'їзд міст Полтавської губернії заявив про вихід міст зі складу повітових земств і своєму прямому входження до Союзу міст. Полтавський з'їзд міст звернувся до міських дум інших губерній із закликом наслідувати їхній приклад.

Незважаючи на непримиренну опозиційність багатьох земських діячів, імператор Микола II не залишав надій на взаєморозуміння і співпрацю влади з земством. У рескрипті на ім'я голови Ради міністрів князя Н.Д. Голіцина 6 січня 1917 государ дякував земства за їх самовіддану роботу в умовах тяжкої війни. У рескрипті говорилося: «У майбутньої діяльності з пристрою господарського життя країни незмінною опорою уряду з'являться земства, які своєю роботою як у мирний час, так і в час війни довели, що в них незгасно зберігаються світлі заповіти організатора земської життя, незабутнього мого діда імператора Олександра Другого ».

***

Однак не минуло й двох місяців, як в ході лютневих революційних подій 1917 р. Звершилось крах старого державного ладу Росії. Давно пропагована демократизація земств і передача в їхні руки важелів місцевої влада незабаром відбулася. У декларації Тимчасового уряду від 3 березня 1917 р. було оголошено про майбутню реорганізацію земств демократичних принципах загальних, рівних, прямих і таємних виборів. Розпорядженням голови Тимчасового уряду Г.Є. Львова від 5 березня 1917 інститут губернаторів скасовувався, а їх повноваження передавалися головам губернських земських управ, главами повітів стали голови повітових управ. Нові місцеві начальники отримували звання комісарів Тимчасового уряду, але одночасно залишалися і керівниками земських установ. Таким чином, земства ставали основою політичного ладу постсамодержавной Росії чи, за словами Б.Б. Веселовського, «Фундаментом нового державного ладу» (2). Рішення Тимчасового уряду кілька запізніло - влада на місцях вже була зосереджена в руках громадських виконавчих комітетів, складених з місцевих організацій і установ та більше демократичних за складом. Тому розпорядження Львова викликало досить критичні оцінки. Тим не менше, воно було виконано. Вся влада в 43 губерніях європейської Росії формально перейшла в руки земства. Між тим, політична ситуація в Росії після лютого стала стрімко скочується до хаосу. Деякі новоспечені комісари були змушені подавати у відставку відразу після свого нового призначення. Тільки в Протягом березня 1917 відбулася зміна комісарів у 17 губерніях. Таким же виявилося стан справ у повітах. До кінця квітня на посаді повітових комісарів втрималося лише 177 чоловік із 439, призначених згідно з розпорядженням Львова.

Постанова Тимчасового уряду від 9 червня 1917 р. «Про зміну чинного Положення про губернських та повітових земських установах аж до видання нового про них Положення »вніс зміни в старе земське законодавство 1864 і 1890 рр.. Новий закон вводив демократичні засади загального виборчого права. Скасовувалися губернські по земських і міських справ присутності, господарські та адміністративні права земств значно розширювалися. Над земствами більше не стояло ніякої місцевої влади, вони самі ставали органами місцевого управління. У липні 1917 р. наказом товариша міністра народної освіти О.П. Герасимова справу народної освіти було повністю передано у відання органів земського і міського самоврядування.

Однак юридична повновладдя земств на місцях не дозволило їм вирішити гостру проблему стягнення земських зборів. Якщо за старих часів земствам відмовляли в підтримки представники старої адміністрації, то тепер домагатися надходження зборів виявилося фізично неможливо. Через небезпеку великих соціальних хвилювань, нова влада не наважувалася примушувати селянство до сплати боргів земству. Тому надходження земських зборів у багатьох місцевостях значно скоротилося або припинилося зовсім.

Після Лютий багато земські діячі з оптимізмом дивилися у майбутнє. У результаті скасування колишньої коронної адміністрації на місцях у відання земств передавалися агрономічні, ветеринарні та інші місцеві установи, перш що знаходилися в підпорядкуванні уряду. Протягом літа і осені 1917 р. земства доклали чимало зусиль в забезпеченні сільського населення необхідною інвентарем, матеріалами та навіть дорогими сільськогосподарськими машинами, незважаючи на галопуючу інфляцію. Але продовження війни призвело до занепаду земської медицини, статистики, страхової справи, благодійності, народного освіти та інших галузей. Багато земські службовці були призвані в армію. Продовольче постачання армії, яке лежало на плечах земства, погіршувався. Селяни відмовлялися здавати хліб державі. Тому багато земці прагнули переконати їх, що хліб потрібен не державі, а солдатам на фронті. Така агітація приносила свої плоди. Так, в Саратовської губернії з 65 волостей тільки в 31 було отримано згоду на здачу хліба державі, інші 34 волості погодилися здати хліб виключно на потреби фронту. Відсутність доходів від земських зборів вело до розорення і зубожіння земств. «Немає коштів, немає матеріалів, немає робочих рук. Кращі працівники на фронті »(3), -- резюмувала газета «Тамбовський земський вісник» ситуацію, що склалася. У багатьох земств майже не залишалося грошей на утримання штату службовців. Так, у Тверській губернії восени 1917 р. відбувалося масове звільнення вчителів та закриття земських шкіл. Пензенська управа в жовтні 1917 р. скаржилася у пресі на те, що місцеве населення не розуміє її «благих намірів» і відмовляється платити збори.

Політичні надії земських діячів були пов'язані з остаточним набуттям всієї повноти «Безпосереднє виконавчої влади». Реформи Тимчасового уряду надали земству ці права. Тепер статус земств як «органів державної влади на місцях »треба було законодавчо закріпити рішенням Установчих зборів, усунувши, на думку теоретика земського самоврядування Б.Б. Веселовського, «штучне розділення адміністративних і господарських функцій »(4). Тому земські установи, демократизація та оновлення яких відбулися під час літніх і осінніх виборів 1917 р., активно включилися в політичну боротьбу на боці Тимчасового уряду, підтримуючи його на шляху до скликання Установчих зборів. У липні 1917 р. земства підтримали придушення збройного виступу більшовиків і зосередження всієї вищої державної влади в руках Тимчасового уряду, а у вересні -- придушення військового заколоту генерала Л.Г. Корнілова - «узурпатора влади». Рішення Тимчасового уряду проголосити Росію «демократичної республікою »викликало в земській середовищі захват і бурхливе схвалення. На Демократичній нараді 14-22 вересня 1917 представники земства на чолі з В. Ченикаевим повністю схвалили курс уряду на «коаліцію демократії з цензовими елементами »(буржуазією). Уряду Г.Є. Львова та А.Ф. Керенського виправдовували надії земців. З серпня 1917 р., на підставі виданого Тимчасовим урядом закону, стали чекати протягом багатьох десятиліть формування волосних земських установ. Переважна більшість їх було створено у вересні-жовтні 1917 р.; в грудні цей процес був, в цілому, завершений.

Але розрахунки земців не виправдалися. Внаслідок сповзання країни до хаосу після Лютий 1917, можливості демократизації суспільно-політичного життя були вичерпані. У липні 1917 р. в Росії встановився режим особистої диктатури Керенського. Помітних конфліктів між земствами і Радами, що склалися на місцях навесні і влітку 1917 р., не виникало, так як існування органів місцевого самоврядування та політичних революційних організацій робітників, селян і солдатів ніяк не суперечили один одному. Положення кардинально змінилося в кінці жовтня 1917 р. - після повалення Тимчасового уряду?? приходу до влади уряду більшовиків - Ради Народних Комісарів. У Наприкінці 1917 р. в Наркоматі внутрішніх справ був утворений відділ у справах місцевого самоврядування на чолі з лівим есером В.Е. Трутовського. Створення цього установи означало намір нового уряду поставити місцеве самоврядування під контроль центральної влади. Але для боротьби з Радянською владою у земства не залишалося ні людських ресурсів, ні фінансових коштів. 18 Грудень РНК відкрив кредит для органів земського та міського самоврядування в розмірі 200 млн руб., зумовивши його отримання припиненням боротьби з новою владою. Про визнання Радянської влади заявила, з причини свого катастрофічного фінансового становища, майже половина земств і міських дум. На весну 1918 р. їм було видано, в цілому, 96,1 млн руб. Решта земства продовжували сподіватися на перехід влади до Установчих зборів ( «великого зібрання»), яке поверне їм право вважатися місцевими органами державної влади. Починаючи з грудня 1917 р., новообрані земські гласні складали присягу на вірність Установчих зборів. На сесіях звучало засудження більшовиків -- «Загарбників народної влади». Майбутній правлячою партією земці вважали есерів, а майбутнім головою Установчих зборів - лідера есерів В.М. Чернова. Девіз земців, сформульований Б.Б. Веселовським, звучав так: «Вся влада Установчих зборів, який спирається на повновладні органи самоврядування за всій країні »(5). Земці створювали комітети та спілки на захист Установчих збори, посилали своїх представників до Петрограда для участі в боротьбі антибільшовицьких сил. Але випадки прямого непокори Радянської влади були рідкістю. Одним з небагатьох яскравих прикладів того служить Новгородське губернське земські збори. У грудні 1917 р. воно заявило про невизнання влади РНК і звернулося за підтримкою до військ, закликавши їх розігнати місцева Рада. Але атака військового загону, який підтримав земство, на Раду була відбита. Війська, що прибули в Новгород з Петрограда, змусили земців без бою розбігтися по губернії. До боротьби з Радянською владою закликав на початку листопада Головний комітет Всеросійського земського союзу. Але ініціатива колись впливової організації не знайшла істотного відгуку. У самий переддень скликання і розпуску Установчих зібрання - 4 січня 1918 Земський союз був офіційно розпущений декретом РНК. Розпуску також підлягали всі земства, не визнали нову владу.

Після розгону «Установчі Збори» доля земств була вирішена. Рішенням III Всеросійського з'їзду Рад (січень 1918 р.) Росія була оголошена Республікою Рад робітничих, солдатських і селянських депутатів. Проведення в Москві обласного з'їзду земств і міст, наміченого на середину січня 1918 р., було заборонено РНК. 24 січня 1918 Наркоматом внутрішніх справ було наказано приступити до скасування органів земського і міського самоврядування. Органи самоврядування, які виступають проти Радянської влади, підлягали розпуску. Земським і міським установам, прізнавш