Організація з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ)
Данила Бочкарьов
Organization
for Security and Cooperation in Europe, OSCE - унікальний регіональний форум,
що об'єднує США, Канаду, практично всі європейські країни і колишні радянські
республіки, до 1994 відомий як Нарада з безпеки і співробітництва в
Європі (НБСЄ).
Від НБСЄ до
ОБСЄ
Предтечею ОБСЄ
як власне міжнародної організації було Нарада з безпеки і
співробітництва в Європі, скликане в 1973 за ініціативою СРСР для подолання
напруженості у відносинах між Сходом і Заходом. У його роботі брали участь
США, Канада і більшість європейських держав з різними політичними,
економічними і соціальними системами. Основна мета країн-учасниць
полягала у зміцненні міжнародної розрядки і стабільності на європейському
континенті, розвитку взаєморозуміння між народами і встановлення
міжнародних приватних контактів у галузі культури. На Будапештському саміті
НБСЄ в 1994 було ухвалено рішення про перейменування НБСЄ в ОБСЄ. Таким чином,
ОБСЄ стала логічним продовженням НБСЄ. Тому в публіцистиці та наукової
літературі часто пишуть НБСЄ/ОБСЄ як два органічно доповнюють один одного
явища в міжнародних відносинах.
Значимість
Політична
значимість ОБСЄ полягає насамперед у її унікальності в порівнянні з
іншими міжнародними урядовими організаціями в Європі. Це
практично єдина європейська організація у сфері безпеки,
безпосередньо займається раннім попередженням, врегулюванням конфліктів
і післякризовий відновленням у кризових регіонах, а також превентивної
дипломатією, спостереженням за виборами, екологічною безпекою в Європі.
Основоположним
документом НБСЄ/ОБСЄ є Гельсінський Заключний Акт, підписаний 1
Серпень 1975 СРСР, США, Канада та 33 європейськими державами. Цей документ
був покликаний закріпити сформований «статус-кво» на європейському континенті і
продовжити подальший рух в напрямку розрядки напруженості у відносинах
між Заходом і Сходом. Він містив базові принципи, що визначають норми
взаємини і співпраці країн-учасниць і складався з трьох розділів (або
трьох «кошиків»), які відповідали числа основних завдань Наради.
Перша
«Кошик» стосувалася загальних питань, пов'язаних з проблемами європейської
безпеки. Друга «кошик» присвячувалася питань економічного,
науково-технічного співробітництва та кооперації в галузі екології та збереження
навколишнього середовища. Третя включала гуманітарні питання і проблему захисту прав
людини (VII, VIII і XI принципи). Вона викликала найбільшу опір з
боку СРСР, так як така постановка проблеми перекладала ідеологічний
конфлікт між двома блоками в зовсім іншу площину. Питання захисту
політичних прав і свобод громадян був «слабкою ланкою» радянської системи, і
підписання Гельсінського Акту стало міжнародним визнанням, хоча так і не
реалізованим на практиці, права на існування дисидентського руху і
політичної опозиції в СРСР. Пізніше це було не раз використано американським
керівництвом для надання дипломатичного тиску на СРСР. На думку багатьох
аналітиків, прийняття Заключного Акта не тільки символізувало епоху
«Розрядки», але також призвело до «реідеологізаціі» протистояння між Сходом
і Заходом, перевівши його в площину дотримання прав людини. Тим не менше, сам
факт скликання Наради сприяв подоланню напруженості у Старому Світі і
встановлення режиму щодо вільного обміну ідеями, інформацією, а також
вільного переміщення людей. Гельсінський акт також став основою для прийняття
всіх наступних базових документів цієї організації.
Відмінною
рисою НБСЄ/ОБСЄ є універсальний характер цієї організації: її
учасниками стали не тільки практично всі європейські держави, але і СРСР,
США і Канада, а основні базові положення Наради/Організації націлені на
забезпечення безпеки в Європі. Цілком очевидно, що загальний характер
НБСЄ/ОБСЄ також забезпечувався процедурними правилами, а саме: принципом
консенсусу при ухваленні рішень і принципом рівності країн-учасників.
Заключний Акт розглядалося також як документальне підтвердження
сформованого балансу сил двох військово-політичних блоків (НАТО
і ОВС) і неприєднаних країн.
Після розпаду
СРСР і завершення ідеологічного протистояння між Заходом і Сходом колишні
супротивники зробили спробу перетворити НБСЄ (а потім і ОБСЄ) в
загальноєвропейську організацію, що займається підтримкою безпеки в Європі,
врегулюванням конфліктів, виробленням нових угод з контролю за
озброєннями, так само як і заходами щодо зміцнення довіри у військовій області.
Саме в цей час були вироблені і підписані такі ключові документи як
Паризька Хартія для нової Європи, Договір про звичайні озброєння в Європі
(ДЗЗСЄ), Договір з відкритого неба, документи про «третьому поколінні заходів щодо
зміцненню довіри і безпеки »та інші угоди. Таким чином,
країни-учасниці намагалися «пристосувати» НБСЄ/ОБСЄ до нових реалій, які склалися
на континенті після закінчення холодної «війни».
Розширення НАТО
на Схід і підвищення рівня співпраці між Північноатлантичним Альянсом
і Росією призвели до істотних геополітичних змін, не поставив,
однак, під сумнів роль ОБСЄ як єдиною пан-європейської міжнародної
урядовою організацією. Ця організація практично невіддільна від
«Ключовою зв'язки» НАТО - ЄС, вона часто використовується окремими
країнами-учасницями для непрямого «озвучування» своїх власних
національних інтересів. Так, наприклад, в кінці 1980-х - початку 1990-х Михайло
Горбачов і Франсуа
Міттеран
намагалися протиставити ОБСЄ НАТО. В дійсності,
Париж і Москва не були зацікавлені у подальшому зміцненні НАТО, так як не
мали достатніх організаційних ресурсів для впливу на процес
прийняття рішень у рамках НАТО, що знаходиться під сильним впливом Сполучених
Штатів. Більш того, в 1994 прем'єр-міністр Франції Едуард Балладюр запропонував
зробити НБСЄ/ОБСЄ основний миротворчою організацією при вирішенні конфлікту
в колишній Югославії. Росія також підтримала цю позицію і аж до
Стамбульського саміту 1999 намагалася «просувати» ОБСЄ як основне чинне
особа у сфері європейської безпеки. Однак критика російських дій у Чечні
на Стамбульському саміті ОБСЄ, так само як і випускних співробітництво Москви з
НАТО врешті-решт привели до часткової втрати інтересу Росії до ОБСЄ як
організації з підтримки безпеки в Європі. На початку 21 ст. Росія
реалізує прагматичну зовнішню політику і визнає НАТО як ключову
організацію у сфері європейської безпеки.
Слід
зазначити, що трансформація НБСЄ/ОБСЄ в 1990-х була спонтанним відповіддю на нові
виклики безпеки. Зокрема, розпад СРСР викликав не лише збільшення числа
учасників Гельсінського процесу, але й істотно розширив коло розв'язуваних НБСЄ
задач, для реалізації яких були створені нові інститути. При цьому дозвіл
етнополітичних конфліктів на європейському континенті стало основною метою
ОБСЄ. Однак реальне миротворчість передбачає не тільки політичну волю
всіх країн-учасниць, але і наявність відповідних інститутів. Так на зустрічі в
Празі (січень 1992) Ради міністрів закордонних справ країн-учасниць було прийнято
рішення посилити роль Центру із запобігання конфліктам, що займається
плануванням миротворчих місій. В основному місії Організації переслідують
два завдання: врегулювання або попередження конфліктів на території
країн-членів ОБСЄ та інформування про кризові ситуації. Як правило, місії відрізняються
один від одного за кількістю задіяних співробітників (від 3 до 600 чоловік) і по
конкретних завдань, що визначаються відповідним мандатом ОБСЄ. На початку 21 ст.
ОБСЄ підтримує 8 місій в Албанії, Боснії і Герцеговині, Хорватії, Сербії і
Чорногорії, Македонії, Молдові, Грузії, Вірменії та 7 бюро в Мінську, на Україні,
в Баку, Алма-Аті, Бішкеку, Ташкенті і Душанбе. Однак найбільшу популярність
отримали місії, розгорнуті ОБСЄ на території колишньої Югославії і в
Закавказзя: саме їх діяльність висвітлювалась в міжнародних ЗМІ та
спеціалізованих політологічних виданнях. На думку російських і зарубіжних
політологів, саме в цих регіонах ОБСЄ спробувала грати роль активної
миротворчої організації. Тим не менше, в обох випадках ОБСЄ відігравала другорядну
роль і в основному займалася пост-конфліктним врегулюванням. Так, наприклад,
основне завдання місії ОБСЄ в Боснії і Герцеговині (створена 8 грудня 1995)
полягала в моніторингу дотримання Загальних рамкової угоди про мир у
Боснії і Герцеговині ( «Дейтонські угоди») і зміцнення миру і демократії
стабільності в регіоні. Так само як і в Боснії, місія ОБСЄ в Косово грала
провідну роль в питаннях, пов'язаних з відновленням цій території,
інституціональним будівництвом і зміцненням демократії. В обох випадках
безпосереднім вирішенням конфлікту займалася НАТО, а ОБСЄ діставалася
важка і невдячна робота в рамках післявоєнного врегулювання і
відновлення. Так, наприклад, закриття місії ОБСЄ в Косово в кінці 1998
де-факто означало відмову цієї організації від участі у врегулюванні
етнічного конфлікту між сербами і албанцями і передачу миротворчих
функцій НАТО.
Безсумнівним
успіхом ОБСЄ у Закавказзі було створення Мінської контактної групи з
Нагірному Карабаху (1992) для врегулювання збройного конфлікту між
Азербайджаном та Вірменією. Група, до якої увійшли представники Великобританії,
Німеччини, Російської Федерації, США та Франції, займалася роздільною здатністю
карабахського конфлікту, а її спостерігачі стежили за дотриманням перемир'я між
конфліктуючими сторонами. У 1993 Мінська група запропонувала план врегулювання
територіальних суперечок Баку та Єревану ( «Уточнений графік»), але ці положення
не були прийняті ні Вірменією, ні Азербайджаном. Врешті-решт, у 1994 обидві сторони,
за посередництва Росії, домовилися дотримуватися неофіційну угоду про
припинення вогню, що діє по теперішній час.
Розробкою і
просуванням мирної угоди між Вірменією та Азербайджаном займається
Група планування високого рівня (ГПВУ) ОБСЄ, але, на даний момент, її
зусилля так і не увінчалися успіхом. Слід зазначити, що в даному випадку ОБСЄ
намагалася безпосередньо брати участь у врегулюванні конфлікту, але була під
чому відтіснена великими державами - співголовами Мінської групи. У
дійсності, США, Росія і Франція, а не ОБСЄ змусили Вірменію і
Азербайджан припинити військові дії.
Діючі
структури, інститути і бюджет ОБСЄ
Постійна
Рада ОБСЄ складається з представників держав-учасників і, по суті, є
головним виконавчим органом ОБСЄ. Рада збирається раз на тиждень у віденському
конгрес-центрі «Хофбург» для обговорення поточного стану справ у зоні
територіальної відповідальності ОБСЄ та прийняття відповідних рішень. Як і
Рада, Форум зі співробітництва в галузі безпеки збирається раз на тиждень в
Відні для обговорення і прийняття рішень з питань, пов'язаних з військовою
складової загальноєвропейської безпеки. Особливо це стосується Мер у
області довіри і безпеки. Форум також займається питаннями, пов'язаними з
новими викликами безпеки і з врегулюванням конфліктів в зоні відповідальності
ОБСЄ. У свою чергу, Економічний форум ОБСЄ збирається раз на рік у Празі для
обговорення економічних та екологічних проблем, що впливають на безпеку
країн-учасниць.
Зустріч на
вищому рівні або Саміт ОБСЄ - це періодичні зустрічі глав держав або
урядів країн-членів ОБСЄ. Основне завдання самітів полягає в
визначенні політичних орієнтирів і пріоритетів розвитку Організації на самому
високому рівні. Кожній зустрічі передує підготовча конференція, під
час якої дипломати договірних сторін контролюють реалізацію
основних юридичних зобов'язань, взятих на себе ОБСЄ. Вони узгодять позиції
учасників і готують базові документи для майбутнього саміту. За
час існування НБСЄ/ОБСЄ було проведено 6 самітів. Cамимі значущими були:
Гельсінська
саміт (1975), що завершився підписанням Заключного акту, який є
основоположним документом НБСЄ/ОБСЄ;
Паризький
саміт (1990), які увінчалися підписанням Хартії для нової Європи та Договору про
звичайні збройні сили в Європі. Хартія підтвердила рішення Віденської зустрічі
ОБСЄ (1986) і документально закріпила пріоритет міжнародного права над
національним, що в подальшому призвело до посилення сепаратистських рухів в
СРСР і країнах Східної Європи;
Будапештський
саміт (1994) завершився поруч інституціональних реформ. НБСЄ було перетворено в
постійну організацію ОБСЄ, договірні сторони приділили додаткове
увага проблематиці вирішення карабахського конфлікту і т. д.;
Стамбульський
саміт (1999), що завершився підписанням Хартії європейської безпеки. Під
час зустрічі россійская делегація піддалася жорсткій критиці через політику
Москви до Чечні. Росія зобов'язалася скоротити свою військову присутність в
Закавказзі і в Придністров'ї.
Рада
міністрів закордонних справ
Своєрідним
«Замінником» самітів є Рада міністрів закордонних справ (РМЗС), зазвичай
що збирається в ті роки, коли немає Зустрічей на вищому рівні. РМЗС також вибирає
Генерального секретаря ОБСЄ на трирічний термін. Його основна функція
полягає в організаційній підтримці Діючого голови. Канцелярія
генерального секретаря здійснює операційну підтримку ОБСЄ під
безпосереднім керівництвом генсека. Повноваження секретаріату включають в себе:
підтримку місій і проектів ОБСЄ; здійснення контактів з міжнародними
урядовими та неурядовими організаціями; координацію політики
ОБСЄ в сфері економіки та захисту навколишнього середовища. Відділ преси та інформації,
адміністративні, фінансові служби, так само як і служби з підбору персоналу,
організації конференцій та з інформаційних технологій також перебувають у
веденні Секретаріату.
На практиці
ОБСЄ керує Чинний голова, переобирається кожен рік і є
міністром закордонних справ однієї з країн, що входять в ОБСЄ. Голова несе
відповідальність за безпосереднє виконання рішень, прийнятих РМЗС і на
Зустріч на вищому рівні. Він же здійснює загальну координацію діяльності
ОБСЄ. Парламентська Асамблея ОБСЄ складається приблизно з 300 депутатів,
що представляють законодавчу владу держав-учасниць ОБСЄ. Основний
метою Асамблеї є парламентський контроль і залучення європейських
депутатів в діяльність Організації. Бюро з демократичних інститутів і
прав людини є по суті основним підрозділом ОБСЄ з моніторингу
дотримання прав людини, базових демократичних свобод в
державах-учасницях ОБСЄ. Бюро також покликане допомагати у розвитку
демографічних інститутів в «зоні відповідальності» ОБСЄ. У свою чергу,
Представник з питань свободи ЗМІ відстежує розвиток ситуації з
засобами масової інформації в державах ОБСЄ і виносить перше попередження
урядам держав-учасників з приводу порушення свободи слова в їхніх
країнах. Зокрема, таке попередження недавно було винесено в 2002
Туркменистану.
У рамках
структур ОБСЄ, що займаються питаннями дотримання прав людини, слід
звернути увагу на бюро Верховного комісара у справах національних меншин
(Гаага). Цей підрозділ займається раннім попередженням етнічних
конфліктів, що ставлять під загрозу стабільність, мир на континенті та дружні
відносини між державами-учасницями НБСЄ.
Особливе місце в
організаційній структурі Організації з безпеки і співробітництва в Європі
займають Заходи щодо зміцнення довіри та безпеки. Ця програма була створена
з метою ослаблення напруженості і зміцнення взаємної довіри на Європейському
континенті. В її рамках були підписані такі документи як: а) ДЗЗСЄ (Договір
про звичайні збройні сили в Європі), що встановлює квоти на звичайні
озброєння в Європі для договарі?? ающіхся сторін; Договір про «відкрите небо»,
що дозволяє державам учасникам здійснювати взаємний контроль над
діями один одного, особливо в сфері безпеки. У рамках Заходів щодо
зміцненню довіри і безпеки, Діючий Голова призначив своїх
особистих представників з контролю над виконанням ряду статей Дейтонських мирних
угод. Для вирішення конфліктних ситуацій та спорів між
державами-учасниками, що підписали внутрішню по відношенню до ОБСЄ
Конвенцію з примирення і арбітражу, було створено Суд з примирення і арбітражу,
що знаходиться в Женеві.
В 2003 бюджет
ОБСЄ склав 185,7 млн. євро і в основному складається з членських внесків
держав-учасниць. Близько 84 відсотків усіх коштів витрачається на військові
місії та проекти, які здійснюються на Організацією місцях.
Безпосередньо
в центральному апараті ОБСЄ працює близько 370 співробітників, а в різного роду
місіях і проекти цієї організації - понад 1000 міжнародних співробітників і
2000 громадян тих країн, на чиїй території здійснюються дані місії.
На думку
багатьох експертів, НБСЄ/ОБСЄ пройшло в своєму розвитку три основні стадії. На
першому етапі пріоритет віддавався прав людини та культурної співпраці.
Розпочатий у 1970-х «розрядка» у відносинах між СРСР і США зробила можливим
і багатосторонні переговори, що стосуються військових аспектів безпеки в Європі.
Саме в цей період (1986-1992) були підписані такі документи, як ДЗЗСЄ
(1990), Договір з відкритого неба (1992) і т.д. Потім, розпад СРСР в корені
змінив порядок денний: НБСЄ/ОБСЄ стала приділяти все більше уваги превентивної
дипломатії, запобігання конфліктам і управлінню кризами, просуванню загальних
демократичних цінностей, позначених в Паризькій хартії для нової Європи.
Це було насамперед викликано зміною самого «пріоритету загроз»: в той час
як військова конфронтація по лінії «Схід - Захід» пішла в минуле,
інтенсивність етнічних конфліктів на Балканах і в країнах СНД різко зросла.
ОБСЄ зіграло
певну миротворчу роль у першій половині 1990-х, але після невдач у
Югославії було відтіснені НАТО, а потім і ЄС на другий план. Не маючи ні
ефективними інструментами для проведення політики «примусу до миру», ні
політичною волею до дії, ОБСЄ була багато в чому замінена іншими
дійовими особами у сфері європейської безпеки. Загальний принцип консенсусу
в організації, нараховує 53 держави з різними інтересами, також не
сприяв підвищенню ефективності НБСЄ/ОБСЄ.
Невдачі в
миротворчої діяльності не завадили, однак, Організації повернутися в
Наприкінці 1990-х до проблеми дотримання прав людини, основних демократичних
свобод та загальноєвропейських цінностей, що і є на даний момент основною
сферою діяльності цієї організації. Матеріали в Інтернеті - Сайт ОБСЄ:
http://www.osce.org
Список
літератури
Підсумковий
документ Віденської зустрічі представників-держав-учасників НБСЄ. М.,
Политиздат, 1986
Кортунов А.В.
НБСЄ та перспективи створення системи колективної безпеки в Євразії. - В
кн. Кортунов А. В. Росія і Захід: моделі інтеграції. М., РНФ-РОПЦ, 1994
Смутс М.
Міжнародні держав організації та нерівноправність. Міжнародний журнал
соціальних наук. Листопад, 1995
Від Гельсінкі до
Будапешта: історія НБСЄ/ОБСЄ в документах (1973-1994), М.: Наука, 1997
Гольдін Г.Г.
ОБСЄ та Придністров'ї. - Учебное пособие. Г.Г. Гольдін, В.В. Матяш - М., Дип.
Академія МЗС РФ, 2000
Бенедиктом К.
Росія та ОБСЄ: реальні та уявні можливості співробітництва// Росія і
основні інститути безпеки в Європі: вступаючи в XXI століття/Московський центр
Карнегі; під ред. Тренін Д. - М., S & P, 2000
Петраков М.
«Вчителі» і «учні» в ОБСЄ// Міжнародне життя. - 2001, № 9
