Містобудування та суспільство

І. М. Смоляр, академік РААСН

Минулий століття називають століттям урбанізації. На початок третього тисячоліття населення Землі досягло 6 млрд. чоловік і майже 50% землян населяють урбанізовані ареали. У найбільш розвинених країнах 70-80% від усього населення - городяни. На першій чверть XXI століття прогнозується подвоєння їх числа - від 2,4 млрд. (1995 рік) до 5 млрд. людей. При цьому вже зараз понад 600 млн. городян живуть нижче рівня бідності, у що загрожують їхньому здоров'ю умовах. Якщо ця проблема не буде вирішена, то до 2025 року їх число може зрости у три рази.

Більшість городян світу проживає в значно менш розвинених і благополучних регіонах, ніж Північна Америка і Європа, де в 90-х роках в цілому проживало 9,8 і 22,8% городян відповідно, а решта 67,4% - в Азії, Африці, Латинській Америці та Океанії. Нескінченні місцеві війни і регіональні конфлікти прискорюють процес урбанізації в країнах, що розвиваються третього світу. Екологічні проблеми всюди, хоча і в різних проявах, вимагають рішення - і це одна з найбільш нагальних завдань XXI століття.

В Росії в кінці ХХ століття містобудівна ситуація виявляє свої особливості та гострі проблеми. У 20-х роках міське населення країни не перевищувала 18%. Індустріалізація та інші перетворення привели до створення розвинутої інфраструктури і великих територіальних систем розселення. До 90-х років наша країна входить до числа найбільш урбанізованих - 73% її населення проживає в 1092 містах і 2 тисячах селищ міського типу. Вражаючий чисельний і територіальний зростання продемонструвала Москва.

Починаючи з 1992 року Росія вступила в період радикальних змін у політичному, економічному та суспільному устрої. Проведені реформи ще не дали економічного і соціального результатів. З 1992 року внутрішній валовий продукт на душу населення в Росії скоротився на 40%.

Економічна ситуація останніх років знаходить пряме відображення і в містобудуванні. Серйозну депресію переживає містоутворюючим база міст, промисловість, наука, наукове обслуговування. Відзначено кризові міста Росії - це 300 в основному малих міст з особливо високим безробіттям, падінням виробництва та скороченням населенія1.

Об'єктивні містобудівні проблеми для Росії виникли в результаті розпаду СРСР - це порушення цілісності трансконтинентальних інфраструктур, втрата ряду найбільших транспортних вузлів і портів, розрив частині стратегічно важливих транспортних напрямків, що забезпечують єдність системи расселенія2.

В XXI столітті розвиток системи розселення, міст і зв'язків між ними стає найважливішою умовою збереження територіальної цілісності Росії як чинника її суверенного розвитку.

Навряд Чи правомірно слово "криза" для оцінки стану всієї сукупності російських міст, але ситуацію в містобудуванні в цілому припадає характеризувати як гостро проблемну мінімум з шести-семи позиціях.

Ознаки втрати керування виникли в містобудуванні у зв'язку з переходом функцій управління цією сферою від державної централізованої системи до місцевих органам. Відсутність в Росії відпрацьованих правових механізмів містобудівного регулювання та місцевого самоврядування обернулося негативними явищами в плануванні, забудові, ресурсному забезпеченні городов3. Є проблеми і з фінансуванням державної недвіжімості4. Муніципалітети (на чолі з Союзом російських міст) виступають за надання їм права розпоряджатися власністю в межах своїх утворень, гарантуючи при цьому підвищення ефективності управління.

Бюджетний криза: не маючи надійних джерел коштів, у тому числі гарантованої законом частки податкових зборів, міста по суті виявилися без власної фінансової бази. Через це не забезпечено формування місцевих бюджетів, дозволяють містам у тому числі планувати своє развітіе5. Території міст, всіх - за малим винятком, не забезпечені сучасною документацією міського планування, правового зонування, планами розміщення і оцінки нерухомості, межування міських земель, містобудівними кадастрами та електронними банками містобудівних даних.

Нерозвиненість ринку нерухомості: він формується повільно і односторонньо, хоча є основою становлення міської ринкової економіки. Земельний ринок існує тільки у вигляді продажу прав довгострокової оренди. Практично не створено і не працюють механізми іпотеки, застави земельних ділянок та іншої нерухомості, а також оцінки, обігу, оподаткування нерухомості. Недостатня активність ринку міської нерухомості пов'язана з неопрацьованості нормативно-правової бази та інституційного забезпечення.

Деградація інфраструктури: результат збереження монопольної системи надання комунальних послуг, застарілих організаційних форм комунального господарства, відсутності альтернативних джерел фінансування. Система управління житлово-комунальним господарством міст слабо орієнтована на потреби й потреби власників осель і планово збиткова. Почастішали випадки обвалення будівель, відмови інженерних систем, карстових провалів поверхні, аварій і катастроф. Більше 20% житлового фонду в містах потребує капітального ремонту.

Стан центрів міст, збереження архітектурної спадщини: за час масової забудови околиць не велося комплексної реконструкції міських центрів (за винятком адміністративних і громадських комплексів). Через нестачу коштів повною мірою не відновлювалися історичні будівлі. Є небезпека втрати пам'яток архітектури національного та світового значенія6.

Екологічна ситуація неблагополучна. Кожен десятий місто (всього близько 100) має високу ступінь забруднення середовища. У неблагополучних містах проживає понад 50 млн. чоловік. У 45 містах сукупна екологічна ситуація оцінюється як критична. Промисловість як головний фактор забруднення поступилася місцем автотранспорту.

Соціальна ерозія середовища: у ряді міст ущільнюється забудова центральних кварталів, рядова житлова забудова з них витісняється. Спостерігаються ознаки розшарування районів міста на престижні і непрестижні, багаті і бідні, симптоми виникнення етнічних районів та інших видів міський стратифікації, спекулятивний ажіотаж в забудові приміських земель приватними котеджами, у тому числі з відчуженням охоронюваних природних, лісових, сільськогосподарських земель.

Зараз основне завдання - подолання названих кризових явищ та розробка нової національної доктрини Росії в галузі містобудування на XXI століття. Але для цього треба зрозуміти гуманітарне зміст і демократичну суть необхідних перетворень.

Містобудування та суспільство

Основи містобудування в Росії XXI століття зумовлені таким, що відбувся переходом від монополії суспільної власності - до розмаїття форм федеральної, муніципальної, корпоративної та приватної власності. Це посилює якісні відмінності міста і села, правомірність різних способів розселення і способів життя, звільнення розселення від адміністративних обмежень. Необхідно враховувати особливі інтереси різних соціальних груп населення в просторової організації життя суспільства.

Засобами містобудування, планування і забудови, розширенням і зміцненням містобудівного права має нейтралізувати негативні соціальні наслідки зростаючої стратифікації суспільства.

Досягнення балансу суспільних і приватних інтересів на основі демократії, права і гуманного управління виходить на перший план. Це означає масоване розширення форм участі населення і цивільних структур у розробці, прийнятті та реалізації містобудівних решеній7. Формування громадянських інститутів міського гуртожитку має йти паралельно з вихованням освіченого менталітету міського жітеля8.

Необхідно продумане і завчасне протидія розвитку проблемних ситуацій соціального розвитку міст (майнове розшарування, національна сегрегація, міська злочинність, захворюваність і пр.) методами демократичного, гуманітарного і соціального містобудування. Регулювання співвідношення соціальних та ринкових механізмів необхідно здійснити на основі прийняття державної містобудівної доктрини і вироблення ефективної містобудівної політики на основі поваги права особистості і соціальних груп на відображення їх потреб, культурних традицій і переваг у наявних і нових формах навколишнього середовища. У цьому ж ряду - прагнення затвердити особливий характер, неповторність кожного місця; дбайливо зберігати історично склалися особливості міського середовища, накопичені в її системі культурних цінностей.

Містобудування та право

В даний час формуються структура, зміст і основні блоки містобудівного права на перспективу XXI століття. Правова база містобудування складається з двох частин: загальні закони і власне містобудівні закони, що визначають відповідно "зовнішні" і "внутрішні" правила і норми містобудівної діяльності.

Поняття містобудування як системи правових норм насамперед потрібно відобразити в однієї зі статей Конституції РФ, щоб воно увійшло в предмети спільного ведення федеральної влади і суб'єктів федерації, створюючи єдність правового поля і виключаючи правової партикуляризм в містобудуванні.

В податковому і бюджетному законодавстві за містом належить закріпити свій постійна сегмент податкової бази, пов'язаний з міською нерухомістю, - це спонукає міську владу дбати про підвищення її цінності та привабливості, в тому числі за допомогою поліпшення якості міського середовища.

В земельному та майнове право необхідно позначити основні вимоги міста: землекористування на правах власності, а не тільки продажу прав довгострокової оренди; збереження в муніципальній власності, володінні і розпорядженні не менше 30% міських земель; регулювання (ринковими механізмами) інвестиційного процесу; консолідоване управління землекористуванням (земельною пристроєм) і плануванням (забудовою) міст.

Треба враховувати, що економіка земельних відносин в містах ніколи не виступає самоціллю, але - лише засобом досягнення необхідного містобудівного ефекту, а тому - засоби та ресурси, які добуваються в сфері земельних відносин (рента, податки тощо), повинні використовуватися для цілей містобудування і вступати до розпорядження відповідних органів управління, які володіють інформацією про соціальних і просторових перспективи розвитку міста.

Внутрішні закони містобудування складають область містобудівного права, під яким розуміється сукупність загальнообов'язкових правил і норм у містобудуванні. При цьому значна частина різноманітних дій по плануванні і забудові міст, управління їхніми планомірним розвитком приймає характер містобудівних правовідносин, а їх учасники виступають як носії юридичних прав та обов'язків. Сукупність цих правовідносин створює демократичний містобудівна правопорядок.

Для цього само містобудування слід розвивати як систему правових норм. Це означає розвиток і вдосконалення прийнятого в 1998 році Містобудівної кодексу РФ, а також створення "шлейфу" необхідних правових актів на рівні Федерації, її суб'єктів і міського (місцевого) самоврядування. Найбільш актуальні проблеми розробки містобудівної права в Росії на XXI століття укладені в області реконструкції міст, а також у сфері впорядкування розвитку міських агломерацій та регулювання забудови приміських зон.

Основними корпускулами, свого роду "будівельними цеглою" містобудівного права повинні стати земельна ділянка, домоволодіння, правової що регулює статус містобудівної документації, авторське право і юридична відповідальність архітектора за спорудження (а не лише проект) і т.д. У наших містобудівних закони в цій частині поки чимало декларацій. Для створення повного реєстру ділянок (домоволодінь) необхідно ведення Містобудівного кадастру.

Містобудування і влада

Влада та управління у містобудуванні повинні змінюватися у зв'язку з демократичними формами міського розвитку, не втрачаючи при цьому традиційних форм і прийомів міського управління і планування, напрацьованих країною за весь попередній період розвитку в ХХ столітті.

Розширення правових форм і звуження дискреційних повноважень управління містобудуванням не означає відмови від влади, навпаки - дає посилення владних повноважень, але на основі права і демократії. Метою є створення основи самоврядування в містах, вдосконалення публічних форм взаємини влади і міського спільноти, зміцнення міського права. Найважливіша функція влади в містах укладена в організації необхідних інструментальних систем управління: перспективного планування розвитку міст; інформаційної системи управління містобудуванням; наукової теорії та прикладного знання як бази і перший, і друга.

Централізованого, радянського типу міського планування не стало, але іншого не створено. Необхідно відродити на нових принципах сферу міського планування як основу якщо не управління, то регулювання соціального та просторового розвитку міста в інтересах що населяють його людей. Оновлення потребує методологія планування трьох взаємопов'язаних видів діяльності: прогнозування - програмування - проектування. Організацію розробки та прийняття містобудівних рішень для міста можна представити у вигляді системи: "план-прогноз" - "план-програма" - "план-регламент" 9.

Влада в містобудуванні повинна стати освіченої і взяти на себе завдання ініціювати і підтримувати створення інформаційної основи для містобудівної діяльності. Незабаром інформація в містобудуванні перейде на самоокупність, але зараз необхідний стартовий запал. Відчувається нагальна потреба під егідою влади структурувати містобудування як систему наукових знань, розвиваючи теорію і прикладні розділи містобудівної наукі10. Це стосується і організації вищої освіти в галузі містобудування.

Розробка сучасної національної містобудівної доктрини розпочата в Росії в 1996 році в РААСН. Проміжні результати склали основу "Державного доповіді про стан і розвиток містобудування в Російській Федерації в 1996 році "(М.: Госстрой Росії - РААСН. 1997). В даний час розробка теми продовжена і взята Держбудом Росії під свою тематику.

Згідно доктрині, спільна мета розвитку містобудування в РФ - сталий розвиток системи розселення і міст в XXI столітті без системної деградації, а також визначення головних засобів і шляхів досягнення цієї мети, які підтримуються державою. Сучасна демократична і гуманістична концепція містобудівної діяльності включає зовнішні і внутрішні умови її здійснення, ставить завдання та шляхи реформування. По максимуму, не оглядаючись на кон'юнктуру моменту, намічені контури перебудови містобудування, його сталого розвитку, висунуті вимоги до суміжних галузей економіки і управління. Це, по суті, завдання створити єдиний соціально-економічний, правовий і організаційно-управлінський алгоритм нового російського містобудування в XXI столітті.

В Водночас доктрина - наукова стратегія розвитку міст Росії на наступний століття, що передбачає довгострокову містобудівну політику держави, а отже - відповіді на питання про соціально-просторової морфології, структурі і композиції міст. Росії зараз так потрібна науково обгрунтована і санкціонована урядом державна містобудівна політика -- таке розуміння проблеми в синтезованому вигляді представляє і соціальну, і економічну, і екологічну, і естетичну, і навіть культурологічну проблематику міста.

Нинішня ситуація стає стартовою для здійснення в XXI столітті нової містобудівної стратегії, яка передбачає взаємопов'язаніті переходи: від політики стримування - до стратегії розвитку великого міста на агломерації; від жорсткого функціонального розмежування - до інтегрованої планувальної структурі міста; від політики масованого освоєння вільних земель на околицях - до інвестиційно-будівельної активності на всій території міста; від зовнішньої експансії - до реконструкції міста в межах освоєних територій і до збереження приміських природних ландшафтів; від пасивного обліку - до інтенсивної і продуманої реставрації пам'яток культури та архітектури, а також технічної та функціональної модернізації будівель та споруд; від механічного скорочення забруднень - до комплексного відновлення здоров'я міський середовища; від монополії небагатьох будівельних систем - до активного співіснування різних типів технології будівництва; від орієнтації на споживання - до переходу на енергозберігаючі технології, конструкції та матеріали і т.д.

Об'єкти реконструкції в XXI столітті - це райони масової житлової забудови 60 - 70-х років. Необхідно повноцінне архітектурне наповнення міста системою будівель і споруд. Це стане поверненням від "планіметрії" до справжніх творам містобудівного мистецтва, до органічного взаємодії нових форм архітектури з історично склалися оточенням, затвердженням безперервності розвитку культури. Архітектура - фактор рівноваги екології культури. Саме на цій основі можливе включення російського містобудування XXI століття, зберегти і розвинути самобутність російської культури, до загального контекст світового ахітектурного процесу.

1Крізісние міста Росії: шляхи та механізми соціально-економічної реабілітації та розвитку. Серія "Бібліотека муніципального службовця". М., 1998. Вып.5.

2Напрімер, Південь Сибіру - найбільш розвинута її частина - позбувся багатьох зв'язків з Центром. З'єднує їх сверхвисоковольтная лінія електропередачі 1150 кВ "Канськ -- Екібастуз - Тамбов "опинилася за кордоном - у Казахстані. Там же залишилися два з трьох зв'язуючих Москву з Сибіром залізничних магістралі - Средсіб і Южсіб. Збережений у Росії Транссиб на ділянці Омськ - Єкатеринбург не має ні провізної, ні пропускної здатності. На Далекому Сході уздовж кордону Росії утворилося намисто нових китайських міст, орієнтованих на господарське освоєння слабко заселених Примор'я, Забайкалля, Амурської області. (Голубчиков Ю. Чи залишиться Росія на карті світу?// НГ Регіони. Додаток до "Независимой газете" 12.01.99).

3Камнем спотикання місцевого самоврядування є проблема розподілу власності (земля, нерухомість, виробничі об'єкти) на федеральну, регіональну і муніципальну. Інвентаризація федеральної нерухомості не закінчена, критеріїв розподілу власності на федеральну і муніципальну до цих пір немає. Управління державними пакетами акцій місцевих підприємств, що здійснюється з федерального центру, є малоефективним і не враховує регіональних і муніципальних інтересів та умов.

4Указом Президента РФ (від 10.01.93 р.) заборонено вносити до статутного капіталу приватизованих підприємств перебувають на їхньому балансі дитячі садки, санаторії та житловий фонд. Формально залишаючись у власності держави, ці об'єкти фактично фінансуються місцевою владою, що викликає в останніх чималі труднощі.

5В чинної редакції Бюджетного кодексу питання про фінансову основі муніципального самоврядування відданий на відкуп регіональній владі. З цієї причини самі собою відпадають стимули підвищення збору податків, розширення оподатковуваної бази і взагалі поповнення муніципального бюджету. В умовах, коли муніципальні доходи можуть бути в будь-який момент вилучені на користь суб'єкта федерації, ніхто не зацікавлений в їх отриманні. (Федеральний устрій Росії залежить від доходів/"Известия". 7.10.98).

Краще йдуть справи у таких великих містах, як Москва і Петербург, які є одночасно суб'єктами федерації і мають більше можливостей розпоряджатися податками. Так, Москва наповнює свій бюджет за рахунок таких джерел: податку на прибуток (30%), прибуткового податку з фізичних осіб (20%), ПДВ (12%) і т.д. На останньому місці податок за користування землею (3%) і то з великим недобором (77% від плану). Для основної ж маси російських міст основним джерелом коштів для бюджету є прибутковий податок з фізичних осіб, і оскільки доходи малі, то бюджети не покривають і половини міської потреби.

6Напрімер, центр Санкт-Петербурга і його периферійні історичні ансамблі включені ЮНЕСКО до списку всесвітньої спадщини та взято під охорону як "єдине в своєму роді і досконале втілення на великому просторі протягом 200 років європейської ідеї регулярного міста, гармонізованого з ландшафтом ". Тут розташовується близько 3 тис. пам'яток історії, культури та архітектури. Але значна частина їх наражається на ризик втрати через значний фізичного зносу, старіння інженерної інфраструктури, довготривалої експлуатації без капітального ремонту, пристосування історичних будівель під невластиві і протипоказані їм функції. 104 найцінніших пам'ятника, що формально значаться під охороною, перебувають у критичному аварійному стані.

7Пріведем показовий, хоча поки що рідкісний приклад з сучасної російської практики. У 1998 році була завершена дворічна розробка і Казанський міська Рада в складі 140 депутатів затвердив "Містобудівна статут міста Казані. Правила землекористування та забудови міста ". Серцевиною документа є правове зонування забудови. Ухваленню Статуту та Правил передувала кампанія зі зв'язків з громадськістю. Головним управлінням архітектури та містобудування Казані проведено більше десятка публічних обговорень в 9 адміністративних районах міста і в органах місцевого самоврядування, 4 громадських читання і "круглий стіл" з депутатами міськради. Опубліковано 18 статей у місцевих газетах і 5 в загальноукраїнських виданнях, проведено 3 прес-конференції та 6 телепередач, в тому числі "прямої ефір "з відповідями на дзвінки городян у студію. Отримано 540 пропозицій і зауважень різних організацій і городян, з яких 218 прийняті (Високовський А.А. та ін Правила землекористування та забудови: стратегія введення в дію //Міське управління. 1999. № 2).

Список літератури

Для підготовки даної роботи були використані матеріали з сайту http://asm.rusk.ru/