Необхідність
реформування організації та діяльності виконавчої влади в Російській
Федерації.
У Російській Федерації
найважливішим завданням на сучасному етапі є реформування виконавчої
влади з метою істотного підвищення її ефективності. Стратегічна мета на
цьому шляху - зміцнення держави в особі усіх інститутів та усіх рівнів
влади. Без вирішення цієї ключової проблеми не досягти успіхів ні в економіці,
ні в соціальній сфері. «Ми, - сказав Президент РФ В.В. Путін у посланні
Федеральним Зборам РФ 2001 року, - поставили за мету: вибудувати чітко
працюючу виконавчу вертикаль, добитися правової дисципліни та дієвої
судової системи. І від цієї мети не повинні відступати. Саме тут сам механізм
реалізації державних рішень, ефективного захисту прав наших громадян »[1].
Завдань у цієї
реформи кілька.
По-перше,
наведення ладу у відносинах між федеральним і регіональним рівнем влади,
тому що відсутність чіткого розмежування повноважень, а також працездатного
механізму взаємодії між рівнями влади призводить до великих економічних
та соціальних втрат. Для вирішення цього завдання необхідно визначення
конкретних, чітких повноважень центру і суб'єктів Федерації в рамках їх
спільної компетенції, розмежування федеральними законами предметів ведення і
повноважень між федеральним центром і регіональним рівнем управління.
По-друге,
домогтися порядку в системі територіальних структур федеральних органів
виконавчої влади. Зараз вони фінансово та організаційно слабкі, дублюють
діяльність регіональних органів і не в змозі виконувати часом навіть
контрольні функції. Для подолання цих труднощів Уряд РФ повинен
визначити оновлений порядок створення та діяльності територіальних органів
федеральних міністерств і відомств [2].
Необхідна і
комплексна адміністративна реформа. «Ми повинні почати підготовку до адміністративної
реформі, - наголосив Президент В.В. Путін у своєму посланні Федеральним Зборам
РФ, - в першу чергу - Уряду, міністерств і відомств, їх
територіальних органів. І переглядати не тільки і не стільки їх структуру і
штати, але - головним чином - функції органів влади.
За роки
проведених у країні економічних і політичних перетворень, механізми
прийняття рішень та їх реалізації, не були піддані серйозному системному
аналізу. У першу чергу, це стосується нечіткості у визначенні функцій і сфер
відповідальності різних управлінських ланок, непрозорості
функціонування федеральних виконавчої влади, недооцінки сучасних
інструментів планування та оцінки діяльності, надмірного регулювання
соціально-економічних процесів, широкого використання позаправові «тіньових»
механізмів прийняття управлінських рішень, нераціонального використання
грошових коштів і матеріальних ресурсів. Наслідком такого стану
є обмежена здатність системи до виконання функцій державного
управління і надання суспільних послуг.
Звідси
необхідність суттєвої реорганізації системи виконавчої влади. Завдання
зміцнення Російської держави прямо пов'язані із дієвістю
державної влади, з подоланням відставання державних інститутів і
їх представників від потоку нових проблем і завдань. Про це йшлося ще у
лютому 1995 р. у Посланні Президента Російської Федерації Федеральних
Зборам [3]. У 1997 р. в аналогічному Посланні головною причиною неефективності
влади названо «невідповідність між нової конституційної» організацією
держави ... і багато в чому збереженими старими підходами, структурами,
методами управління »[4].
Пряме
доручення від імені Федерації російським юристам розробити правові механізми,
які дозволять порядок управлінські відносини в сфері федеративної
містилося і в Посланні Президента Російської Федерації Федеральних Зборів
РФ в 1998 р. Зазначена в ньому система балансу прав і повноважень Федерації та її суб'єктів
передбачала:
- забезпечення
повного і безумовного здійснення функцій, віднесених до виключного
ведення Російської Федерації, тільки федеральними органами державної
влади;
- перенесення
акценту у сфері спільних предметів відання на регулюючу, координуючу і
контролюючу роль федерального центру;
--
законодавчу конкретизацію конституційного поняття єдності системи
виконавчої влади в Російській Федерації;
- політику
диференційованого делегування виконавчо-розпорядчих функцій у
сфери спільних предметів ведення органам влади суб'єктів Федерації під їх
повну відповідальність [5].
Це доручення
не було виконано в період президентства Б.Н. Єльцина. Системна криза
наростав. Проте здійснення гасла про встановлення «диктатури закону»
неможливо без розробки процедур забезпечення єдності здійснення
виконавчої влади в країні. Починаючи з 2000 р. в Російській Федерації
почався процес формування системи правових та управлінських регуляторів
підтримки єдності владної вертикалі в країні.
В умовах, в
яких перебувала система влади в Росії наприкінці XX століття, Росії потрібна була
політика модернізації влади. «Сьогодні ми насамперед ставимо завдання наведення
порядку в органах влади, - зазначив у своєму першому посланні Федеральним
Зборам РФ в якості Президента Російської Федерації В.В. Путін (2000 р.), --
Але це - не кінцева мета, а лише перший етап державної модернізації »
[6].
Як
проміжного підсумку цієї політики Президент Російської Федерації В.В. Путін
відзначив у своєму посланні Федеральним Зборам від 3 квітня 2001 р., що період
«Розповзання» державності позаду. Дезінтеграція держави, про яку
говорилося в попередньому посланні, зупинена »[7]. На думку Глави
держави, «обов'язкова умова успіху стратегічних перетворень --
наведення ладу у відносинах між федеральними і регіональними органами
влади; відсутність чіткого розмежування повноважень, а також працездатного
механізму взаємодії і між рівнями влади призводить до великих
економічних і соціальних втрат »[8].
Це зумовило
лінію на модернізацію системи виконавчої влади, потреба у проведенні
адміністративної реформи в країні. При відповідальному підході до проблеми
належить розробити і затвердити комплексну програму модернізації системи
державного управління в Росії.
Це повинна бути
саме програма модернізації суб'єкта державного управління, усієї
системи органів державної влади, насамперед, органів виконавчої влади.
У рамках цієї програми належить:
--
проаналізувати різні аспекти функціонування виконавчої влади:
структурні, процесуальні, інформаційні, кадрові, матеріально-фінансові та
т.д.
- врахувати
взаємодія виконавчої влади та громадських, підприємницьких,
профспілкових та інших структур громадянського суспільства;
- прорахувати
співвідношення системи федеральних органів виконавчої влади та органів
виконавчої влади суб'єктів Федерації, органів місцевого самоврядування;
- всі оцінки цих
явищ повинні вестися з точки зору соціальної ефективності здійснення
виконавчої влади, тобто реального і позитивного впливу на суспільні
процеси, свідомість, поведінку і діяльність людей.
Головна
особливість тут полягає в тому, що федеральна виконавча влада
виступає одночасно суб'єктом і об'єктом проведених системних
перетворень. Як суб'єкт вона в російських умовах є головною рушійною
силою реформ, від дій якої у вирішальній мірі залежить їх спрямованість,
характер і кінцеві результати. Як об'єкт вона сама перебуває у процесі
постійної трансформації і адаптації стосовно до швидкоплинні ситуації
в країні, тим політичним і соціально-економічних умов, які на тому
чи іншому етапі визначають парадигму розвитку суспільства і держави.
Вже сьогодні
існує реальна можливість змінити ситуацію на краще за допомогою
ініціювання двох взаємодоповнюючих процесів. З одного боку, необхідно
провести грунтовну ревізію всіх органів і структур, що формують
виконавчу гілку федеральної державної влади і, в тій чи іншій мірі,
що здійснюють функції держави з позицій доцільності самого їхнього
існування та ефективності діяльності. По суті, мова йде про спрощення
системи федеральних органів виконавчої влади, упорядкування їх
підпорядкованості та зв'язків з іншими органами державної влади.
З іншого, --
необхідно вжити заходів до ускладнення і деталізації (на базі спрощеної
структури) задач функціональної діяльності федеральних органів виконавчої
влади. Тобто, відкрити шлях до цілеспрямованого і послідовного
формування всередині системи великих «блоків управління» у вигляді федеральних
міністерств, здатних комплексно вирішувати поставлені перед ними державні
завдання.
Волков Валерій
Георгійович, інспектор з особливих доручень Головного правового управління МВС
Росії, Академія управління МВС Росії, м. Москва
Список
літератури
[1] Послання Президента Російської Федерації
Федеральних Зборів Російської Федерації. (Про становище в країні та основні
напрямках внутрішньої і зовнішньої політики держави. - М., 2001. - С. 3.
[2] Там же.
[3] Про дієвість державної влади в
Росії. Послання Президента Російської Федерації Федеральних Зборів//
Российские вести. - 1995. - 17 лютого.
[4] «Порядок у владі - порядок в країні».
Послання Президента Російської Федерації Федеральним Зборам. - М., 1997. --
С. 12.
[5] «Спільними силами - до підйому Росії (О
становище в країні та основні напрямки політики Російської Федерації) ».
Послання Президента Російської Федерації Федеральним Зборам. - М., 1998. --
С. 47, 48.
[6] Послання Президента Російської Федерації
Федеральних Зборів Російської Федерації «Держава Росія. Шлях до
ефективному державі (Про становище в країні та основні напрямки
внутрішньої і зовнішньої політики держави) ». - М., 2000. - С. 30.
[7] «Не буде ні революцій, ні
контрреволюцій ». Послання Президента Російської Федерації Федеральних
Зборам. - М., 2001.
[8] Там же.
