МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

САМАРСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

Факультет - юридичний

Спеціалізація - державно-правова
Кафедра - Державного та адміністративного права

«РОСІЙСЬКИЙ досвід місцевого самоврядування: історичні моделі та сучасний стан»

Дипломна робота

студента 953 групи денного відділення юридичного факультету

Нікітіна Антона В'ячеславовича

Науковий керівник: доц. Беспалий ІгорьТрофімовіч

Робота допущена до захисту
Завідувач кафедрою: ______________ доц. В.В. Полянський

«___» червня 2001

САМАРА

2001
ПЛАН:

Введення

Глава I. Основні теорії місцевого самоврядування.

Глава II. Система земського самоврядування на підставі реформ другуполовини XIX століття.
§ 1. Місце земського самоврядування в системі державної влади. а) Земське самоврядування на підставі Положення про земські та повітовихземські установи від 1 січня 1864г. б) Земське самоврядування на підставі Положення про земських установахвід 12 червня 1890р.
§ 2. Матеріально-фінансова база земського самоврядування.

Глава III. Поради - органи державної влади.
§ 1. Місце місцевих Рад в системі органів державної влади. а) Організація державної влади на місцях по Конституції РРФСР
1918 року і Конституції Української РСР 1925 року. б) Організація державної влади на місцях за Конституцією СРСР
1936 року і Конституції Української РСР 1937 року. в) Організація державної влади на місцях за Конституцією СРСР
1977 року і Конституції Української РСР 1978 року.
§ 2. Матеріально-фінансова база діяльності місцевих органівдержавної влади ..

Глава IV. Система місцевого самоврядування на підставі Конституції РФ
1993р. і Федерального Закону РФ від 28.08.95г. «Про загальні засадиорганізації місцевого самоврядування в Російській Федерації ».
§ 1. Територіальні основи місцевого самоврядування в Російській Федерації.
§ 2. Фінансово-економічна основа місцевого самоврядування.

Висновок.

Список нормативних актів та використаної літератури.

Введення.

Найважливішою складовою частиною процесу вдосконалення політичноїсистеми в Росії є реорганізація механізму державної влади.
Якісно новий елемент тут - реалізація концепції місцевогосамоврядування, що, як показує досвід багатьох розвинених країн,є необхідною структурою демократичного режиму в правовомудержаві. Охоплюючи своїми інститутами майже всі сторонидемократичної організації місцевого життя, місцеве самоврядування даєможливість раціональним способом децентралізувати і деконцентріроватьбагато функцій державної влади, перенести прийняття рішень з усіхпитань місцевого життя в територіальні спільноти, тим самим стимулюючиактивність громадян і забезпечуючи їх реальну причетність до такихрішень.

Російське держава традиційно відрізнялось високим ступенемцентралізації управління. Але ні один з періодів в історії Російськогодержави не можна вважати вільним від елементів самоврядування. Але навіть уперіоди найвищого розквіту Російського чиновницького централізованогодержави елементи самоврядування зберігалися в містах і сільськихгромадах.

Таким чином, незаперечна актуальність дослідження, присвяченогопроблем місцевого самоврядування. Однак, як вірно вказує І.І.
Овчинников, та проблема, яка сьогодні обговорюється під назвою «місцевесамоврядування », - це проблема не організації систем управління на місцевомурівні. Це набагато більше: це питання організації всієї системидержавного управління, який не може бути вирішена окремо відпитання організації державного управління як у суб'єкті Федерації,так і в країні в цілому. [1] Але ця робота не зможе, звичайно ж, охопитивсі аспекти даної проблеми.

Предметом дослідження стане процес становлення та розвитку місцевогосамоврядування в Росії. А рамки дослідження будуть обмеженідослідженням двох базових основ місцевого самоврядування, а саметериторіальної та фінансової.

Безперечно, що питання організації влади в державі нерозривнопов'язані з його територіальним устроєм, оскільки функціонуваннямісцевих органів влади здійснюється в межах визначенихтериторіальних одиниць, на які поділяється територія держави. Такепідрозділ території держави іменується адміністративно -територіальним поділом: воно виступає невід'ємною частиноюдержавного устрою. Територіальна ж основа місцевогосамоврядування як інститут муніципального права являють собоюсукупність правових норм,. закріплюють і регулюють територіальнуорганізацію місцевого самоврядування, формування та склад територіїмуніципального утворення, межі території муніципального утворення,порядок їх встановлення та зміни.

Крім того, реальність та ефективність місцевого самоврядуваннявизначається матеріально-фінансовими ресурсами, які є в розпорядженнімуніципальних утворень і становлять у своїй сукупності фінансово -економічні основи місцевого самоврядування. Як інститут муніципальногоправа, фінансово-економічні основи місцевого самоврядування представляютьсобою сукупність правових норм, що закріплюють і регулюють суспільнівідносини, пов'язані сформування та використанням муніципальноївласності, місцевих бюджетів та інших місцевих фінансів в інтересахнаселення муніципальних освіту.

Питання територіальних і матеріально-фінансових основ місцевогосамоврядування по-різному вирішувались на різних етапах становлення і розвиткумісцевого самоврядування в Росії.

Таким чином, мета дослідження полягає в тому, щоб простежитирозвиток елементів самоврядування в історії Росії та їх співіснування зелементами державного управління на підставі аналізу територіальнихі фінансових основ самоврядування на різних етапах розвитку держави,починаючи з реформ другої половини дев'ятнадцятого століття.

Для досягнення цієї мети необхідно буде вирішити такі завдання. По -перше, перш ніж аналізувати практичну реалізацію ідеї місцевогосамоврядування, необхідно буде визначитися з основними теоретичнимирозробками з цієї проблеми. По-друге, слід проаналізуватиправове становище повітових та губернських земських установ на підставі
Положення про земських і повітових земських установах від 1 січня 1864, а також
Положення про земські установи від 12 червня 1890 р., на підставі якихспробуємо простежити співвідношення державної влади і місцевогосамоврядування на даному етапі. Навмисно залишимо без уваги системуміського самоврядування даного періоду для того, щоб більш детальнозупинитися саме на земському самоврядування. По-третє, необхідно будевизначити особливості організації управління на місцях у період радянськоївлади на підставі положень Конституцій РРФСР 1918, 1925, 1937 і 1978років, а також Конституцій СРСР 1924, 1936, 1977 років. І, нарешті, по -четверте, проведемо аналіз сучасного стану місцевого самоврядуванняшляхом вивчення його територіальних і фінансових основ на підставі
Конституції РФ 1993р. і Федерального Закону РФ від 28.08.95г. «Про загальніпринципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації ». Уукладанні спробуємо зробити висновок про поняття і сутності муніципальноївлади, її різновидах на прикладі історії Росії.

Основними методами дослідження стануть конкретно-історичний тапорівняльно-правовий.

У даній роботі будуть проаналізовані як нормативні акти,що регулюють питання місцевого самоврядування на різних історичних етапах,так і роботи відомих учених, присвячені цій темі (Васильєв В.І.,
Овчинников І.І., Видрін І.В., Кокоть А.Н., Писарєв А.Н., Піскотін М.,
Гладишев А.Г., Гільченка Л.В., Авакьян С., Азовкін А.І., та ін.)

Глава I. Основні теорії місцевого самоврядування.

Влада являє собою можливість розпоряджатися чи керувати кимосьнебудь і чим-небудь, підкоряти своїй волі інших. Влада - категоріясоціальна. Вона виникає разом з людським суспільством ііснує у будь-людському суспільстві, оскільки будь-яке людськесуспільство вимагає управління, що забезпечується різними засобами,включаючи і примус. [2]

З виникненням держави виникає і державна влада,що виступає як один з суттєвих ознак держави. Державнавлада має в якості своїх основних елементів загальну волю і силу,здатну забезпечити підпорядкування їй усіх членів суспільства.

Державну владу характеризує суверенітет держави. Вінпроявляється у верховенстві державної влади, її єдності інезалежності. Державна влада не співпадає безпосередньо знаселенням і здійснюється особливим апаратом. Таким апаратом єдержавний апарат, що являє собою сукупність державнихустанов, за допомогою яких реалізуються функції держави.

Державний апарат об'єднує всі державні органи, а такожармію, розвідку примусові установи.

Державна влада має силу державного примусу,здійснюваного спеціально пристосованим для цієї мети апаратомпримусу, що є частиною державного апарату. Держава внеобхідних випадках застосовує примусові заходи до осіб,вчиняє правопорушення. Ці заходи в залежності від характеру порушеньподіляються на дисциплінарні покарання, адміністративний вплив,цивільно-правову відповідальність і кримінальні покарання.

Однак, у суспільстві державна влада - не єдина формавлади народу. Інший її формою є місцеве самоврядування.

Всі самоврядування можна розділити на дві великі групи залежновід того, які організації становлять їхню базу. Це - територіальнийсамоврядування (сучасне місцеве самоврядування) та корпоративнесамоврядування (самоврядування в рамках різного роду громадськихоб'єднань).

У даній роботі мова піде, безумовно, про територіальнесамоврядування, легальне визначення якого згідно з Федеральним Закону
Російської Федерації звучить наступним чином. Місцеве самоврядування в
Російської Федерації - визнається і гарантується Конституцією Російської
Федерації самостійна і під свою відповідальність діяльність населенняза рішенням безпосередньо або через органи місцевого самоврядуванняпитань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, його історичнихта інших місцевих традицій.

Органи місцевого самоврядування не входять до системи органівдержавної влади.

Це означає, що місцеве самоврядування відокремлене від державноївладі лише організаційно. Агенти державної влади можуть діятипоруч з місцевим самоврядуванням, але не "всередині" його. Органи місцевогосамоврядування не можуть призначатися або затверджуватися "зверху". Рішенняорганів місцевого самоврядування не повинні узгоджуватися з будь-якимидержавними інстанціями.

Все це, однак, не означає функціональної відокремленості місцевогосамоврядування від державної влади. Вони діють в рамкахзагальнодержавної політики, беруть участь у здійсненні різнихдержавних програм, включені в загальну правову систему держави --підпорядковуються вимогам цивільного, кримінального кодексів, кодексу проадміністративні правопорушення, дотримуються політичні та соціально -економічні права громадян і т.д. Як писав наприкінці XX століття Н.М. Коркунов,в основі організації місцевого самоврядування лежить "не протиставлення івідокремлення територіального колективу і держави, а заклик місцевогоспільноти на службу державі "[3]. Якщо найбільш коротко визначити сенсмісцевого самоврядування, то він полягає в особливому способі децентралізаціїдержавного управління. Саме державної. Особливості ж цьогоспособу полягають в тому, що частина державних справ передаєтьсямісцевому населенню на самостійне рішення.

Звідси статус відповідних органів як органів влади. Це влада,що відрізняється від державної влади, оскільки вона здійснюєтьсяорганами, що не входять в систему органів державної влади, тобтоорганами, що складаються з осіб, на складу яких держава не маєвпливу. Але це публічна влада, рішенням якої підпорядковується населеннявідповідних муніципальних утворень. Називати її просто місцевоївладою недостатньо. Місцева влада може бути і державної. Однакнедостатньо зупинятися і на визначенні її тільки як публічноївлади. Це теж дуже розпливчасте визначення, оскільки різновидомпублічної влади може бути і державна влада. У постановах
Конституційного Суду для визначення влади місцевого самоврядуваннявикористовується термін "муніципальна влада", як особлива публічна влада. Іце, мабуть, цілком адекватне визначення влади місцевогосамоврядування [4].

Автор одного з грунтовну працю з місцевого самоврядування Л.А.
Веліхов ще в 20-х роках зазначав, що термін "самоврядування", як ібільшість термінів в соціальних науках, не має цілком точного і єдиногонаукового значення і різними авторами розуміється по-різному. Найбільш повнеі широке тлумачення цього поняття було дано ще в XVII столітті в Англії
(self-government), звідти запозичене у минулому столітті державознавець
Німеччини (Selbstverwaltung) і Росії. Відомий німецький державознавець
Г. Еллінек визначав місцеве самоврядування як "державне управлінняза посередництвом осіб, які не є професійними державнимипосадовими особами, - управління, яке в протилежністьдержавно-бюрократичному є управління за посередництвом самихзацікавлених осіб ". Російська державознавець Н. Лазаревський під місцевимсамоврядуванням розумів "децентралізоване державне управління, десамостійність місцевих органів забезпечена системою такого родуюридичних гарантій, які, створюючи дійсність децентралізації,разом з тим забезпечують і поточну зв'язок органів місцевого державногоуправління з данною місцевістю та її населенням "[5].

Інший російський юрист - М. І. Свєшніков визначав« самоврядування якнову форму адміністрації, яка полягає у вільному участі народу взавідуванні справами, довіреними місцевим адміністративним органам, тобтовільна участь народу в місцевій адміністрації »[6].

А.Д. Градовський визначав самоврядування як один з видіврозподілу влад. «Самоврядування є результат різноманітнихінтересів, які не можуть бути задоволені діяльністю центральногоуряду »[7].

Л.А. Веліхов дав марксистське визначення місцевого самоврядування:місцеве самоврядування - це "державне управління будь-яким коломсправ на місцях, утворені за допомогою обрання уповноважених на те осіб відпануючого класу місцевого населення "[8].

Самоврядування розумілося також як самостійне здійсненнясоціальними групами завдань внутрішнього державного управління вмежах об'єктивного права, де гарантією самостійності єстворення керівного центру виборним шляхом і автономність діяльностіорганів самоврядування (І. І. Євтихій); форма здійснення державнихфункцій за допомогою незалежних в тій чи іншій мірі осіб та установ (
Б. Е. Нольде); перенесення почав представництва і відповідальності намісцеве управління (Б. М. Чичерін) [9].

Вперше теорія, що пояснює сутність місцевого самоврядування, виниклав середині XIX ст. в Бельгії та Франції. Це теорія вільної (природного)громади. Її представники (Гербер, Арені, Е. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер)вважали "громада має право на самостійність і незалежність відцентральної влади за самою своєю природою, причому держава не створюєгромаду, а лише визнає її " '. Звідси в поняття самоврядування включилинаступні елементи: управління власними справами громади; громади єсуб'єктами належних їм прав; посадові особи общинного управліннясуть органи не держави, а громади. [10]

Теорія вільної громади доводила, що право громади завідувати своїмисправами має такий же природний і невідчужуваним характер, як і права тасвободи людини, Бо громада історично виникає раніше держави,яка повинна поважати свободу общинного управління. Таким чином, цятеорія спиралася на ідеї природного права. Вона виходила з визнаннягромади природно склалася органічною корпорацією, по сутінезалежною від держави. Права громади на самоврядування апріорним шляхомвиводилися з самої природи громади як такої. Обгрунтовуючи свободу інезалежність громади, ця теорія зверталася до історії середньовічнихгромад - вільних міст, їх боротьби за незалежність проти феодальногодержави.

Викладені погляди застаріли і нині в цілому майже ніким не захищаються.
По-перше, самоврядування не завжди тотожне общинного управління, а по -друге, що наводяться твердження занадто абстрактні і не відповідаютьреальним фактам. Насправді місцеве самоврядування в ряді держав нетільки визнано, але і октройовану державою, а повного невтручаннясуверенної державної влади у справи комун ніде не існує.

Дана теорія є різновидом суспільної теорії, якабачить "сутність самоврядування у наданні місцевому суспільству самомувідати свої громадські інтереси і в збереженні за урядовимиорганами завідування одними тільки державними справами. Однак,обгрунтовуючи основна ознака місцевого самоврядування, ця теорія наперший план висувала не природний і невідчужуваним характер прав громади,а недержавну, переважно господарську природу діяльностіорганів місцевого самоврядування. Самоврядування, згідно з громадськоїтеорії, - це завідування справами місцевого господарства. «Громадська теорія,
- Писав дореволюційний державознавець Н.М. Коркунов, - бачить сутністьсамоврядування у наданні місцевому суспільству самому відати своїгромадські інтереси і в збереженні за урядовими органамизавідування одними тільки державними справами. Громадське теоріявиходить, отже, з протиставлення місцевої громади державі,громадських інтересів - політичним, вимагаючи, щоб суспільство ідержава, кожне відало тільки свої власні інтереси »[11]. Однакця теорія, як відзначали її критики, змішувала самовряднітериторіальні одиниці з усякого роду приватноправовими об'єднаннями
(промисловими компаніями, благодійними товариствами і т.п.). Алеприналежність людини до якого-небудь приватноправових об'єднання залежитьвід нього, як і вихід з даного об'єднання. У той час як приналежністьдо самоврядним одиницям і підпорядкування органам самоврядуваннясамоврядної територіальний одиниці встановлюється законом і пов'язаноз місцем проживання людини.

Практика також показала, що органи самоврядування здійснювалифункції, які мають не лише приватно-правовий, а й публічно-правовий характер,властиві органам публічної влади (прийняття загальнообов'язкових рішень,збір податків та ін.) Виявилося, що не можна дати точного розмежування справвласне общинних (місцевих) і державних справ, доручених длявиконання громадам. Ті питання, вирішення яких здійснювалося органамимісцевого самоврядування, не можуть вважатися суто громадськими тапротивополагается державним питань, бо вони за своїм змістом
(дорожній благоустрій, місцеві податки, завідування освітою,культурою, охороною здоров'я і т.п.) не відрізняються від місцевих завданьдержавного управління. Дані питання становлять інтерес не тількиз точки зору місцевого населення, а й держави.

Одночасно з'явилася державна теорія самоврядування, основніположення якої були розроблені видатними німецькими вченими XIX століття
Лоренцо Штейном і Рудольфом Гнейстом.

Відповідно до цієї теорії самоврядування - це одна з форм організаціїмісцевого державного управління. Всі повноваження у сфері місцевогосамоврядування дані державою, мають джерелом державну владу.
Однак на відміну від Центрального державного управління місцевесамоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а придопомозі місцевих жителів, зацікавлених в результаті місцевого управління.

Тому не можна стверджувати, що місцеві питання, самостійно вирішуютьсяорганами місцевого самоврядування, мають іншу природу, ніждержавні питання. Передача деяких задач державногоуправління у відання місцевих спільнот з точки зору державноїтеорії обумовлена тим, щоб забезпечити більш ефективне вирішення данихпитань на місцевому рівні. При централізованому державномууправлінні, побудованому на засадах суворого супідрядності державнічиновники позбавлені ініціативи і самостійності. Вони по суті не залежатьвід місцевого населення, якому не підконтрольні.

Однак Л. Штейн і Р. Гнейст в знаходженні відмінних ознакмісцевого самоврядування розходилися, що стало підставою дляформування двох основних напрямів у рамках спільного державноготеорії самоврядування - політичного (Гнейст) і юридичного (Штейн).

Рудольф Гнейст вважав, що одна лише виборність органів і посадовихосіб місцевого самоврядування ще не гарантує реальність місцевогосамоврядування, його самостійність. Залежність будь-якого чиновника, заГнейста думку, обумовлена тим, що служба для нього - джерело коштівіснування. Він змушений служити чужим йому інтересам в силу свогоекономічного становища. Тому Гнейст пов'язував місцеве самоврядування зсистемою почесних і безоплатних посад. Гнейст і його прихильникибачили підстави самостійності органів самоврядування в особливостяхпорядку їх формування, заміщення окремих місцевих посад.

Більшість вчених підтримували позицію Лоренца Штейна, який бачивпідстави самостійності органів місцевого самоврядування в тому, що вониє не безпосередніми органами держави, а органами місцевогоспільноти, на яке держава покладає здійснення певнихзавдань державного управління.

Л. Штейн вважав, що специфіка місцевого самоврядування полягає в тому,що самоврядні територіальні колективи є особливимисуб'єктами права, особливими юридичними особами, що вступають з державою вюридичні відносини. Саме ця обставина відрізняє органи місцевогосамоврядування від державних органів, які діють від імені та вінтересах держави, не маючи будь-яких інших, відмінних від державнихвласних інтересів. Тому між державою та її органами немислиміюридичні відносини.

Суспільна та державна теорії місцевого самоврядування малисвоїх прихильників в дореволюційній Росії, що здійснила в XIX століттіземської та міської реформи. Основні початку суспільної теоріїсамоврядування отримали своє обгрунтування в роботах В.Н. Лешкова, А.И.
Васильчикова. Державна теорія самоврядування отримала свій розвитокв роботах таких видатних дореволюційних юристів, як А.Д. Градовський, В.П.
Безобразов, Н.І. Лазаревський.

Причому, якщо звернути увагу на російську історію, то на самихрізних періодах її можна виявити поєднання елементів державного ігромадського управління, то є прояви державного і суспільноготеорій. Поєднання це відбувалося в такий спосіб: державні организаймалися управлінням установами, здійснювали нагляд і контроль, а вщодо підданих обмежувалися здійсненням функцій поліцейськогодержави. У той же час громадському управління надавалося правозайматися безпосередніми інтересами населення, а також тих чи іншихспільнот.

Підтримка порядку і взаємодопомога були традиційною функцією російськоїгромади (верві) ще з часів Київської Русі. Представники князівськоїадміністрації, дуже нечисленної, не могли, та й не ставили перед собоюмета реально управляти місцевими справами. В міру зміцнення російськоїдержавності відбувалося інституційне оформлення та ускладненняфункцій центральної влади, робилися спроби створеннябюрократичної влади на місцях. Але їх посилають з центру чиновники
(намісники і волостелі) не могли забезпечити ефективного управління.
Причин тому було багато, але дві заслуговують тут особливого згадки:свідомість безкарності через віддаленість від центру породжувало спокусапоправити свої справи шляхом всіляких зловживань, а відсутністьорганічного зв'язку з місцевим населенням ускладнювало осмислення місцевихінтересів, позбавляло чиновника почуття причетності до місцевого співтовариства.

Іван IV (Грозний), мабуть, враховував ці міркування в земської реформи,надавши право місцевим громадам при бажанні управлятисясамостійно. Земські і губні установи на місцях дбали першза все про підтримання громадського порядку, боролися з "лихими людьми",збирали державні податки і починаючи з середини XVI ст. посилалипредставників у Земський собор. Така система управління, у великій мірізаснована на самоврядування народу, проіснувала аж до кінця XVIIв.

Реформи Петра I, покликані укоренити в Росії досі майже невідоміїй політико-правові цінності Заходу, не могли отримати підтримки населенняі звелися в кінцевому рахунку до бюрократичного управління з мінімальнимгромадським участю. За Петра зберігалося лише цехове і почастиміське самоврядування, оскільки саме міста представляли собоюсоціальну опору петровськіх перетворень. Але ці елементи колишнього
"земського миру" швидше підкреслювали, ніж пом'якшували перерву в традиції.

Катерина II мала можливість набагато уважніше поставитися дотрадиції громадської участі в управлінні, що вона й робила, вплітаючи втканина управління елементи самоврядування. Ухвалене при ній Установи дляуправління губерніями 1775 віддавало право формування місцевихуправлінських і судових посад місцевому дворянству. Дароване ще
Петром III і впорядкована в 1785 р. дворянське самоврядування мало такожправо контролювати витрати місцевого управління (щоправда, право цевикористовувалося рідко).

Повною мірою плідність ідеї поєднання державного ігромадського елементів в управлінні проявилася в земській (1864 р.) іміський (1870 р.) реформ. У системі управління, в усякому разі, вїї ідеальною схемою, було вдало знайдено поєднання загальнодержавного,місцевого та корпоративного почав. Вертикаль державного управліннязакінчувалася на рівні повіту, іноді доходячи до волості. Її в свою чергудоповнювали органи територіального громадського управління (самоврядування)
- Земства, теж на рівні губернії і повіту. Виразником корпоративнихінтересів стали органи дворянського (на рівні губернії і повіту) іселянського самоврядування (на рівні сіл і волостей). Органи міськогосамоврядування вирішували територіальні та станові проблеми водночас.
Таким чином, всесословние земські установи завідували спільними для всіхжителів питаннями розвитку територій, їх доповнювали місцеві становіустанови, здатні сконцентрувати увагу на проблемах окремихгруп населення. Саме досвіду поєднання державної і муніципальноївлади у другій половині XIX століття буде присвячена наступна глава.

Глава II. Система земського самоврядування на підставі реформ другуполовини XIX століття.

1) Місце земського самоврядування в політичній системі Російської держави другої половини XIX століття.

а) Земське самоврядування на підставі Положення про земські та повітовихземські установи від 1 січня 1864

Стосовно до другої половини XIX століття в Російській Імперіїнеобхідно вести мову про двох системах управління на місцях: 1)державне управління; 2) земське, міське самоврядування.

Відповідно до Положення про земські та повітових земських установах,затвердженому указом Олександра II 1 січня 1864, для завідування справами,відносяться до місцевим господарським користі і потреб кожної Губернії ікожного повіту, утворюються Губернські і повітові земські установи, склад іпорядок дії яких визначався цим Положенням [12].

Таким чином, визначалися територіальні основи самоврядування.
Остання встановлювалося в межах адміністративно-територіальних одиницьповіту і губернії (згодом окремо в межах міста). У Положеннічітко було закріплено, що коло дій земських установ обмежуєтьсямежами Губернії або повіту, кожному з цих установпідвідомчих. [13]

Причому земські установи навіть в цих адміністративно-територіальниходиницях вводилися не по всій території Російської Імперії. Спочаткув 1864 році вони були введені в 34 європейських губерніях Росії. До кінцястоліття кількість земських губерній досягло 43, у 1912 земство булопоширене в скороченому вигляді на дев'ять Західних губерній, але до самоїреволюції 1917 року земське самоврядування так і не прийшов до Сибіру, на
Кавказ, в Туркестан і т.п. У 1876 р. земства були поширені на область
Війська Донського, але не звикли до зйомок, оскільки козакам не сподобалосявиплачувати новий збір. Тим більше, що злегка підкоригуватизаконодавство забезпечувало переважання в Донському земстві великихземлевласників і козацької верхівки. Вони були ліквідовані в березні
1882р. [14]

повітовими земськими установами відповідно до положення були Повітове
Земське Збори і Уездная Земська Управа.

Повітове Земське Збори складалося з земських гласних, виборияких проводилися на трьох виборчих з'їздах за трьома Курияма:

1) курії повітових землевласників, для участі в якій був потрібнийвисокий майновий ценз;

2) міської курії, учасники якої повинні були мати у своєму розпорядженнікупецьким свідченням або підприємством з певним річнимобігом;

3) сільської курії, в якій не був встановлений майновий ценз, алебула введена система триступеневий виборів.

З цього можна зробити висновок, що основним принципом виборчоїсистеми, встановленої цим Положенням, був принцип майновогоцензу, тобто на перший план висувалися перш за все інтереси дворян -землевласників, а з інтересами промисловців і селян вважалися мало.

Уездная Земська Управа була виконавчим органом повітового земстваі складалася з Голови і двох членів, що обираються на три роки повітовим
Земським Зборами з числа що беруть участь у ньому осіб. Зборів могли, якщознаходили за потрібне, збільшувати число вибраних членів Управи до шести.

губернських земських установами були губернські земські збориі Губернська земська Управа.

Губернське Земське збори складається з гласних, що обираються
Повітової земської Зборами на три роки. Число губернські гласні відвсякого повіту визначається пропорційно до числа гласних місцевого Повітового
Зборів [15].

Виконавчий орган - Губернська Земська Управа складалася з
Голови та шести членів, що обираються на три роки Губернським Земським
Зборами зі свого середовища. Вибраний Земським Зборами Голова
Губернської Управи затверджується на посаді Міністром Внутрішніх Справ. Уразі відсутності голови, місце його заступає один з членів Управи,також з твердження Міністра Внутрішніх Справ.

Положення не містило чіткого визначення меж земськоїкомпетенції. Основним завданням земських установ вважалося упорядкуваннявиконання земських повинностей. Тому коло питань, окреслений у ст. 2
Положення, містив заняття для земства в принципі можливі, але не завждиобов'язкові. До них належали: завідування майном, капіталами йгрошовими зборами земства; піклування про розвиток народного продовольства,місцевої торгівлі та промисловості; завідування земськими благодійнимизакладами, управління взаємним земським страхуванням майна, участь (угосподарському відношенні) у піклуванні про народну освіту і народномуздоров'ї; розкладка тих державних грошових зборів, розподіл якихбула покладена на земства, справляння та витрачання місцевих зборів. Дообов'язків земських установ відносилося своєчасне доведення довідомості місцевого начальства постанов земських зборів та виконаннярозпоряджень адміністрації, що відносяться до невідкладних заходів помісцевому господарству. Обов'язковість потреб визначалася закон?? дателемпо-старому, виходячи з поділу на державні та губернські.

Закон зобов'язував земські установи займатися місцевими справами строго вмежах території губернії чи повіту. Було встановлено, що земства неможуть робити розпоряджень "по приватних земським потребам станів івідомств "(ст. 21 Тимчасових правил про земські повинності). Їх постановине повинні були втручатися в справи, що відносяться до компетенціїурядових, станових і громадських властей і установ.
Визначення земських управ, що суперечать цьому правилу, визнавалисянедійсними (ст. 7). Це, звичайно, обмежувало можливості земств.
Крім того, розширювальне тлумачення даної норми завжди дозволяловідмовити земствам в небажаних для адміністрації ініціативах. Так, відмоваземствам у праві призначати посібники недостатнім сільським громадам бувмотивовано тим, що справи останніх відносяться до приватних земським повинностямистанів. Губернатори на підставі ст. 7 широко користувалися своїм правомопротестовувати постанови земських зборів [16].

Співвідношення меж влади губернських та повітових земських установвизначалося за територіальною ознакою. До обов'язків губернськихвідносилися ті з перелічених у ст. 2 справ, які стосувалися губернії вцілому або кількох з її повітів; до обов'язків повітових - справи "кожногоокремого повіту "(ст. 63).

У цілому, необхідно відзначити, що в межах своїх повноважень земські таміські органи самоврядування були самостійні. Тобто земські таміські органи самоврядування не були підпорядковані місцевій урядовійадміністрації, однак свою діяльність вони здійснювали під контролемурядової бюрократії в особі міністра внутрішніх справ і губернаторів.
Закон визначав випадки і порядок, у яких дії і розпорядження земствпідлягали затвердженню і контролю урядових органів.

Губернатор і міністр внутрішніх справ стверджували відповідноголів повітових та губернських земських управ (ст. 48, 49). Міністерствовнутрішніх справ саме встановлювало правила провадження справ у земськихзборах (ст. 100). Для ведення земствами грошових справ і складаннязвітності передбачалося видати зразкові інструкції, зміна якихмогло здійснюватися тільки з затвердження міністерства внутрішніх справ (ст.
109). Земські зборів не мали права збиратися частіше встановлених у
Законі термінів без дозволу місцевої адміністрації (повітові) і міністравнутрішніх справ (губернські) (ст. 78). Дозвіл і призначення в разінеобхідності надзвичайних засідань земських зборів відносилосявиключно до компетенції міністра внутрішніх справ. Для отриманнядозволу на проведення такого засідання земствам належало направити вміністерство внутрішніх справ через губернатора відповіднемотивоване клопотання [17].

Вищий нагляд за діяльністю земських установ здійснював
Урядовий сенат. Йому належало право остаточного дозволувсіх суперечок земських установ з це