Фінансові основи місцевого самоврядування відповідно до законопроекту комісії Козака
Проект нового закону "Про загальні принципи організації місцевогосамоврядування в Російській Федерації "багато лаяли, причому не завжди засправі. Однак найважливіше питання про фінансові основи місцевого самоврядуванняв дискусії майже не порушувалося, тому має сенс приділити йомуспеціальну увагу.
Можна виділити 4 головні принципи, на яких базується фінансовестан місцевого самоврядування, виходячи з проекту нового закону і вжечинного фінансового законодавства (Бюджетного кодексу, Податковогокодексу та ін)
Перший принцип: збереження за кожним рівнем податкової системи свогопереліку податків. Наприклад, до федеральних податків віднесені ПДВ (податок надодану вартість), акцизи, єдиний соціальний податок, податок на прибуток іін, до регіональних - транспортний податок, податок на гральний бізнес тощо, домісцевим - податок на успадкування та дарування, податок на рекламу та ін
Передбачається, що кожен рівень публічної влади фінансує віднесенідо його відання витрати за рахунок "своїх" податків. Але, враховуючи, що в нашійкраїні дохідна база різних територій різниться в десятки і сотні разів,ця система в чистому вигляді не змогла б існувати: якісь муніципальніосвіти виявилися б абсолютно без коштів, а інші отримували бневиправдано великі прибутки за рахунок промислових об'єктів, побудованих щепри Радянському Союзі на кошти всієї країни. Тому вибудовується системадотацій та субвенцій.
Другий принцип: всі самі "дохідні" податки стають федеральними,щось перепадає регіональній владі, і вже зовсім символічні податковіджерела віддаються місцевому самоврядуванню. А потім зібрані натериторіях кошти повертаються туди вже у вигляді дотацій та субвенцій.
Таким чином, ситуація, коли з 89 суб'єктів федерації 80 єдотаційними, а з більш ніж 12 тисяч муніципальних утворень тільки 400є донорами, абсолютно штучна. Щоб вже зовсім відверто не
"ганяти гроші туди-сюди", вводяться прямі відрахування від федеральнихподатків у регіональні та місцеві бюджети. Але коли говорять, що, припустимо,половина ПДВ йде до федерального бюджету, а половина - до регіональних, нетреба забувати, що ПДВ залишається федеральним податком (!), доходами відякого федеральний центр ділиться з іншими рівнями бюджетної системи.
Недоліки закріплення за кожним рівнем бюджетної системи свогопереліку податків полягають у наступному. По-перше, формується економічноневиправдано великий перелік податків, які стягуються в країні. У кожного рівнябюджетної системи повинні бути хоча б символічні, але "свої" податки. Та й
4-5 економічно виправданих податків, з урахуванням необхідності вибудовуваннясистеми дотацій та субвенцій, на три діляться з працею. По-друге, інвесторамскладно визначити порівняльні переваги податкового режиму в різнихсуб'єктах федерації і муніципальних утвореннях. Регіональна владастягують одні податки, а місцева влада зовсім інші, і потрібно щерозбиратися, що краще: регіональні високі податки, але низькі місцеві абонизькі регіональні, але високі місцеві. У зв'язку з цим знижуєтьсяконкуренція між різними суб'єктами федерації та муніципальнимиутвореннями за залучення інвестицій і зникають стимули до розширеннядоходної бази за рахунок зниження податкових ставок. По-третє, відбуваєтьсяподіл муніципальних утворень на бідні і багаті, і закріпленнянерівності їх стартових можливостей. Наприклад, щоб підвищити податковубазу (залучити інвестиції, створити нові робочі місця), можна знизитиподаткові ставки, але чим бідніше муніципальне утворення, тим важче їхзнижувати. В результаті багаті муніципальні освіти стають щебагатшими, а бідні - ще біднішими. І нарешті, через відсутність внутрішньоїтериторіальної конкуренції за інвестиції існує небезпека більшешвидкого зростання податкового тягаря по всій країні і зниження інвестиційноїпривабливості російської економіки в цілому.
Відмінність положень проекту нового закону, підготовленого комісією
Козака, від діючого законодавства в тому, що механізм розподілудотацій та субвенцій між муніципальними утвореннями пропонується зробититрохи більш прозорим, ніж це має місце зараз. Безпосереднімнаслідком такого нововведення буде підвищення незалежності місцевогосамоврядування від регіональної влади. При цьому, однак, не беруться доувазі принципові недоліки існуючої системи дотацій і субвенцій, асаме: 1) закріплюється дотаційний статус переважної більшостімуніципальних утворень; 2) формується пов'язана з цимперерозподільна психологія місцевої влади; 3) знижуються стимули допідвищення ефективності витрат місцевого бюджету (Навіщо підвищуватиефективність витрат, що не завжди однозначно сприймається населенням,коли простіше домогтися збільшення субвенцій, що в будь-якому випадку будепозитивно сприйнята виборцями?); 4) у зв'язку з названими факторамивиникає небезпека гальмування ринкових інституційних змін намуніципальному рівні. З цього приводу хотілося б зауважити: федеральнийцентр довго боровся, та й зараз бореться, зі свавіллям регіональнихвлади, а тепер сам створює грунт для появи замість 89 регіональнихкнязів декількох тисяч муніципальних баронів з абсолютно неринковоюперераспределительной психологією.
Як випливає із законопроекту, третій, якщо не принцип, то помітнийелемент фінансових основ місцевого самоврядування, - введення так званих
"негативних трансфертів". У випадку, якщо рівень бюджетноїзабезпеченості муніципального освіти в розрахунку на душу населенняперевищує в 2 і більше рази середній рівень по відповідному суб'єктуфедерації, можуть бути передбачені обов'язкові субвенції з бюджетуданого муніципального освіти в регіональний фонд фінансової підтримкив розмірі до 50% виявленої різниці. Тут одразу ж слід сказати прочетвертому принципі - щорічний перерозподіл трансфертів на основірозрахункових даних з бюджетної забезпеченості за звітний період.
Що з цього вийде? По-перше, повного вирівнювання бюджетноїзабезпеченості так і не відбудеться. По-друге, будуть підірвані стимули дорозширення дохідної бази для успішних муніципальних утворень. По-третє,збережеться вплив суб'єктивних факторів при визначенні методики розрахунківі визначенні базових показників, що використовуються в розрахунках. По-четверте,є небезпека, що відбудеться політизація процесу розрахунку міжбюджетнихтрансфертів. І нарешті, по-п'яте, буде підкріплена тенденція до формуванняперераспределительной психології місцевої влади.
У результаті ми можемо отримати не місцеве самоврядування, а нижній рівеньбюрократичної системи, що відчуває постійну нестачу грошей, постійноскандалящій через розподіл фінансових потоків або намагаєтьсядомовитися нишком, захоплений вибиванням грошей, а не оптимізацієюнаявних витрат. Подібне місцеве самоврядування може перетворитися натакий же гальмо економічного розвитку країни, яким була селянськагромада XIX століття.
Альтернатива даного варіанту є. Перш за все, треба відмовитися відпринципу, згідно з яким для кожного рівня податкової системи існуєсвій перелік податків. Наприклад, у такій класичній федерації, як
Швейцарія є невеликий перелік податків для всієї країни. Один і той жеподаток може стягуватися федеральною владою і кантонами. Ставки податків,встановлені федеральною владою і владою кантонів, просто підсумовуютьсяі стягуються як один податок. Завдяки цій системі легко визначити, вякому з кантонів найбільш низькі податки, територіальна конкуренціякантонів за інвестиції досить висока, і, як наслідок, у Швейцаріїодин з найнижчих у Європі рівнів оподаткування. Як це можевиглядати в Росії? Візьмемо для ілюстрації прибутковий податок.
Встановлюється, що максимальна федеральна ставка прибуткового податку -
4%, максимальна регіональна ставка прибуткового податку теж 4%, амісцева максимальна ставка прибуткового податку - 5%.13%, але в окремих регіонах регіональна складова може бути всього 1%,і те ж саме можна сказати про муніципальні освіти. При цьому будечітко видно, де податки стягуються по максимуму, а де вони низькі.
Друге, що слід зробити, - це забезпечити всім муніципальнимутворень рівні стартові можливості зі збільшення своєї доходної базиза рахунок зниження податкових ставок. Для цього визначається середній рівеньдохідної бази місцевого самоврядування на душу населення за відповіднимсуб'єкту федерації і встановлюється правило, відповідно до якого вбюджет муніципального утворення перераховуються не всі доходи від того чиіншого місцевого податку (стягнення місцевої ставки спільного для всієї країниподатку), а тільки та його частка, яка відповідає середній доходної базімісцевого самоврядування на душу населення за відповідним суб'єкту РФ.
Кошти, що перевищують зазначену частку, зараховуються в регіональний фондфінансової підтримки місцевого самоврядування. При цьому, якщо місцеві органивлади знижують або підвищують місцеву ставку податку, то певна ранішечастка не змінюється. Наприклад, якщо в місті N. податкова база в 10 разівбільше, ніж у середньому по даному регіону, то до його бюджету надходить лише
10% від зібраного місцевого податку, а інші 90% йдуть в регіональний фондфінансової підтримки муніципальних утворень. Але при цьому місцевіподаткові ставки встановлюються муніципальним освітою самостійно.
Так, якщо в цьому році податки в місті N стягувалися за ставкою в 7% і булозібрано 70 млн. рублів, то в місцевий бюджет надійшло 7 млн. рублів, а врегіональний фонд фінансової підтримки муніципальних утворень - 63 млн.рублів. Якщо на наступний рік податкова ставка буде збільшена до 10%, тодоходи бюджету міста N. збільшаться до 10 млн. рублів. Але тоді і врегіональний фонд фінансової підтримки доведеться перерахувати вже не 63 млн.рублів, а всі 90 млн. Можна вчинити по-іншому: знизити ставку до 5%, ітоді в регіональний фонд фінансової підтримки треба буде перерахуватитільки 45 млн. рублів. Але тоді і власні доходи скоротяться до 5 млн.
Виходить, що якщо не хочеш годувати інших, - думай, як оптимізуватисвої витрати.
За запропонованою схемою і багаті, і середньозабезпечені муніципалітетиопиняються в рівних стартових умовах. Але й у бідних муніципальнихутворень повинні бути не менші стимули знижувати ставки місцевих податків,щоб розрив між багатими та бідними муніципалітетами не збільшувався, а,навпаки, скорочувався. Тому регіональні фонди фінансової підтримкимуніципальних утворень повинні перераховувати до бюджетів бідних муніципальнихутворень різницю між надходять до їх бюджетів доходами від місцевихподатків і тими доходами, які могли б у них бути, якщо б дохідна базав цих муніципальних утвореннях відповідала (в перерахунку на душунаселення) за середню по даному регіону. Таким чином, вони отримують рівніможливості з більш забезпеченими муніципальними утвореннями позбільшення своєї доходної бази за рахунок зниження місцевих податкових ставок.
Наприклад, у місті Х. дохідна база в перерахунку на душу населення у дварази нижче, ніж в середньому по регіону. Якщо не надавати цьомумуніципального утворення субвенцій і дотацій, то муніципалітет будепросто змушений встановлювати максимальні ставки місцевих податків, щобзабезпечити мінімальний бюджет. Якщо ж компенсувати місту Х. низькудохідну базу, то він опиниться в рівних стартових умовах зсередньозабезпечених і багатими муніципальними утвореннями.
І ось тут постає третій принципове питання: як визначатинаявні у муніципальних утворень доходи від податкових надходжень. Якщобрати за основу фактичні доходи, то муніципалітети втрачають стимулирозширювати свою дохідну базу. Як вже говорилося, проект нового закону "Прозагальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ "передбачаєвикористовувати розрахункові величини бюджетної забезпеченості, але немає ніякоївпевненості, що на процедуру визначення розрахункових величин не впливатимутьбудь-які суб'єктивні фактори. Тому наша пропозиція полягає в тому,щоб все-таки використовувати фактичні показники, але не за минулийфінансовий рік, а 3-7-річної давності. Наприклад, влада міста Х. знизили в
2 рази всі місцеві податки, залучили, таким чином, на свою територіюінвестиції і, відповідно, розширили свою податкову базу. Але вміжбюджетних відносинах це збільшення доходної бази буде враховуватися невідразу, а не раніше ніж через три роки при тому частково. У повному обсязі --тільки через 7 років. А ось збільшення доходів без збільшення доходної базиможна фіксувати відразу. Наприклад, у місті Р. в півтора рази підвищилисяставки місцевих податків, відповідно в короткостроковому плані збільшилисядоходи бюджету. Це збільшення повинно відбитися і на міжбюджетнихвідносинах. Якщо муніципальне утворення - донор, то велика, запорівнянні з попереднім періодом, частина доходів, зібраних на територіїцього муніципального освіти повинна надійти в регіональний фондфінансової підтримки, якщо муніципальне утворення - реципієнт (отримуєдотації), то з регіонального фонду фінансової підтримки воно отримаєменшу суму коштів.
Сенс всієї пропонованої схеми в тому, щоб заохочувати муніципальніосвіти оптимізувати свої витрати, за рахунок цього знижувати ставкимісцевих податків, завдяки зниженню ставок збільшувати дохідну базу і, вЗрештою, мати більше коштів на потреби муніципальногоосвіти.
Ігор Петров, слухач МВШСЕН, березень 2003 р.
