Шляхи
подолання кризи у виконавчій владі
Аналіз
зміни структури федеральних органів виконавчої влади в період з 1992
по 2003 рр.. [1], досвіду функціонування та організаційного розвитку ряду
центральних федеральних органів виконавчої влади, критеріїв соціальної
ефективності державного управління дозволяє сформулювати комплекс
цілей модернізації виконавчої влади це:
1. Досягнення
ефективності функціонування системи виконавчої влади за допомогою:
- аналізу
функцій, вдосконалення структур, вдосконалення планування та оцінки
діяльності, вдосконалення фінансування органів виконавчої влади;
- модернізації
виконавчої влади на основі дерегулювання, тобто ліквідації зайвих
функцій управління, і децентралізації, тобто передачі функцій на відповідний
рівень управління;
- затвердження
системи відповідальності представників державної влади за виконання обов'язків.
2. Відповідність
діяльності системи виконавчої влади запитам та очікуванням суспільства,
забезпечення активної ролі виконавчої влади в механізмі управління
державними справами.
3. Забезпечення
єдності правового регулювання державного управління в країні.
4. Підвищення
рівня діяльності управлінських органів, упорядкування організації та процедур
діяльності апарату правління.
5. Зміцнення
законодавчої основи виконавчої влади.
6. Поглиблення
демократичних засад побудови та діяльності органів виконавчої влади та
зміцнення їхніх зв'язків з громадянським суспільством.
Комплекс заходів по
вдосконалення системи здійснення виконавчої влади в Російській
Федерації включає в себе:
- упорядкування
системи органів державного управління;
- упорядкування
функцій органів державного управління;
- формування
регламентів діяльності органів державного управління та їх
підрозділів;
- розробку
організаційно-економічних механізмів функціонування системи державного
управління (планування, організація та оцінка діяльності, фінансування та
управління бюджетними коштами);
- визначення
(уточнення) правового статусу державних службовців;
--
вдосконалення матеріального стимулювання праці державних службовців;
--
вдосконалення матеріально-технічного забезпечення діяльності органів
державного управління.
Ключовою ідеєю
будь-яких перетворень системи федеральних органів виконавчої влади має
стати послідовне розведення політичної та управлінської складових їх
діяльності, що неминуче вимагатиме суттєвих структурних змін.
Структури
федеральної виконавчої влади повинні бути розподілені за трьома основними
рівнями:
1)
виконавчо-розпорядчий рівень, що включає Президента РФ, Голови
Уряду РФ, його заступників, керівника Адміністрації Президента РФ,
федеральних міністерств. Ці посадові особи здійснюють загальнополітичне
керівництво довіреними їм сферами державного життя, визначають, виходячи з
обсягів своїх повноважень, спрямованість дій очолюваних ними
державних органів, виконують свої функції на строго певної правової
базі, яка включає Конституцію РФ, федеральні закони та інші нормативно-правові
акти федерального рівня (укази Президента РФ, постанови Уряду РФ).
Для більш повного виконання ними своїх функцій, посилення колегіальних почав у
процесі прийняття рішень у системі федеральних органів виконавчої влади
створюються спеціальні структури (наприклад, Рада Безпеки в рамках
президентської вертикалі. Президія Уряду або різні комісії для
«Розвантаження» Уряду). У будь-якому разі, рішення цих органів мають
обов'язкову юридичну силу, що досягається, в першому випадку, їх оформленням
указами Президента РФ, а в другому - постановами і розпорядженнями
Уряду РФ.
2)
організаційний державний рівень, що включає як
консультативно-координаційні (без права ухвалення обов'язкових рішень) органи
при Президентові РФ і Уряді РФ (наприклад, поради та комісії при
Президентові РФ, Голові Уряду РФ, міжвідомчі
урядові комісії ради тощо), так і апаратні структури, в
Зокрема Адміністрації Президента РФ і Апарат Уряду РФ.
Як відомо,
Адміністрація Президента РФ і Апарат Уряду РФ виконують значний
обсяг роботи з підготовки відповідальних державних рішень, забезпечує
поточну діяльність Президента РФ і уряду РФ, здійснення ними своїх
повноважень з керівництва країною. Протидіяти такого положення можна
лише одним способом - шляхом переведення всіх апаратних структур Президента РФ і
Уряду РФ на чисто функціональну основу своєї діяльності без
будь-якої їх «прив'язки» до конкретних галузях народного господарства або сфер
діяльності, для керівництва якими створено відповідні спеціальні
державні органи.
Слід
визнати за доцільне проведення структурних перетворень Адміністрації
Президента РФ на основі виокремлення функцій (аналітична, контрольна,
забезпечує):
- управління та
інші підрозділи, що утворюють аналітико-стратегічний рівень, повинні
перебувати в безпосередньому підпорядкуванні керівника Адміністрації Президента
РФ;
--
оперативно-тактичний рівень утворюють підрозділи, що забезпечують
повсякденне функціонування безпосередньо Президента РФ і його найближчого
апарату. Пропонується ввести в управлінський обіг поняття «Резиденція
Президента Російської Федерації »як структури, що забезпечує виконання
Президентом його обов'язків;
- контрольний
рівень повинні скласти управління та інші підрозділи, що здійснюють
контроль і нагляд за виконанням рішень Президента РФ.
Необхідна
ретельна ревізія функцій та структури Апарату Уряду РФ, з метою
усунення функцій і структур, які дублюють відомчі. Це повною мірою
відноситься і до інституту заступників Голови Уряду РФ.
При такому
підході частину апаратних структурних підрозділів Адміністрації Президента РФ
та Уряду РФ могла б бути скасована взагалі (резерв для скорочення
витрат на утримання державного апарату), а решта --
перепрофільовані. Природно, за винятком тих, які вже сьогодні
відповідають своєму призначенню (кадрові, інформаційно-аналітичні,
контрольні та інші служби). В окремих випадках можуть бути створені відділи «ad
hoc », тобто тимчасові апаратні структури для цілеспрямованої реалізації
короткострокових завдань (забезпечення виконання окремої державної програми
і т.д.).
До даній сфері
відносять також проблему посилення координації між міністерствами і відомствами.
Сьогодні ці функції виконують «галузеві» заступники Голови
Уряду РФ і, почасти, Апарат Уряду РФ. Однак такий порядок
недостатньо ефективний, сприяє розростання апарату і бюрократизації
погоджувальних процедур. Куди доцільніше було б піти шляхом створення так
званих постійних урядових колегій з числа федеральних міністрів
і керівників федеральних відомств, які мають відношення до певної
сферою діяльності уряду (економіка, соціальна сфера, регіональна
політика і т.д.). Колегії могли б очолити федеральні
міністри-координатори (у ранзі віце-прем'єрів), яких призначає Голова
Уряду. Повноваження федеральних міністрів-координаторів повинні бути
обмежені організаційно-координуючими функціями, вони не мають
виконавчо-розпорядчими повноваженнями, тобто владою над
колегами-міністрами.
3)
адміністративний державний рівень, що включає апаратні структури
федеральних міністерств і відомств, які практично здійснюють функції з
керування відповідною галуззю (сферою діяльності). Ці структури
утворюють так званий «управлінський блок» федерального міністерства
(відомства).
Сьогодні
першорядне значення набуває правильне визначення і використання
функцій і повноважень виконавчих органів. У зв'язку з цим треба буде розв'язати ряд
завдань:
По-перше,
необхідно на основі типових класифікаторів функцій переглянути положення про
ланках всіх виконавчих органів та їх структурних підрозділах. Особливе
увага має бути приділена нових функцій в економічній сфері:
прогнозування, нормативного регулювання, державну підтримку,
інформаційного забезпечення та ін
По-друге,
доцільно точніше визначити методи впливу органів виконавчої
влади на діяльність підприємств, установ і організацій. Гарантуючи їх
самостійність і підтримуючи корисні починання, гнучко регулюючи
господарську та іншу діяльність шляхом реєстрації, ліцензування, податкових
і інших пільг, державні органи повинні всіляко сприяти зростанню
реального сектора економіки, середньому та малому бізнесу.
По-третє,
бажано продовжити курс на забезпечення правильного співвідношення централізації
та децентралізації, розвантажуючи федеральні органи від конкретно-оперативних
питань і посилюючи відповідальність регіональних органів за їх вирішення. Це
стосується переважно сфер, закріплених у ст. 72 Конституції РФ.
По-четверте,
виправдано ввести гнучкі процедури взаємного делегування повноважень між
органами виконавчої влади різних рівнів. Уряд РФ могло б
затвердити підготовлені Міністерством юстиції та іншими міністерствами відповідні
типові угоди.
По-п'яте, треба
подолати таке негативне явище, як втручання одних органів у
компетенцію інших, бездіяльність і неприйняття рішень.
Волков Валерій
Георгійович, інспектор з особливих доручень Головного правового управління МВС
Росії, Академія управління МВС Росії
Список
літератури
[1] Укази Президента Російської Федерації від
30.09.1992 р. № 1148 «Про структуру центральних органів федеральної
виконавчої влади », від 10.01.1994. № 66, від 14.98.1996 р. № 1177, від 17.03.1997
р. № 249, від 30.04. 1998 р. № 1142, від 25.05.1999 р. № 651, від 17.08.1999 р. №
1062, від 17.05.2000 р. № 867 (ред. від 11 березня 2003 р.) «Про структуру
федеральних органів виконавчої влади »з внесеними змінами та
доповненнями.
