Цивільно-правова відповідальність держави, державних муніципальних утворень.
1. Підстави цивільно-правової відповідальності держави тадержавних муніципальних утворень.
Відносини між державою і підприємцем, що виникають приздійснення останніми підприємницької діяльності, різні за своєюправовою природою. Одні опосередковує владні повноваження, що реалізовуються органамидержави з метою забезпечення на основі закону відповідногорегулювання (податкового, валютного, митного та ін), і носятьсубординаційних характер. Інші формуються у сфері цивільного обороту,іманентним умовою якого є рівність всіх його учасників,включаючи державу.
Проблеми, пов'язані з участю держави у приватно-правових відносинах,з відмовою при цьому від імунітету, а також інших переваг верховноївлади, не належать до суто "російських". Ведучими в цьому процесістали континентальні країни Західної Європи, і перш за все Франція та
Німеччина. Для законодавства Росії, що робить складний і в багатьохвідносинах болісний перехід від планово-розподільчої до ринковоїекономіці, ці проблеми набувають особливої актуальності.
Умови, що забезпечують рівність учасників цивільного обороту,передбачалися ще в радянському і особливо російському законах провласності, Основах цивільного законодавства 1991 року, ряді інших
"прострочених" законодавчих актів. Вони знайшли вираз перш за все ввизнання неприпустимим встановлення при здійсненні права власностіобмежень чи переваг в якій би то не було формі в залежності відприналежності цього права того чи іншого суб'єкту і - як наслідок - ввідмову від необмеженої віндикації державного майна, віднерозповсюдження позовної давності на вимоги про поверненнядержавного майна з чужого незаконного володіння, в закріпленніположення про відповідальність юридичних осіб, включаючи державні тамуніципальні підприємства, за їхніми зобов'язаннями всім належним їммайном і т. д. Істота цих та інших змін було виражено в ст. 25
Основ цивільного законодавства. Відповідно до неї державабрало участь у відносинах, регульованих цивільним законодавством, нарівних засадах з іншими учасниками цих відносин.
Правові основи взаємовідносин держави і підприємців, так самояк і єдиний статус для всіх підприємців, незалежно від того, чи йдемова про приватне або державне підприємництво, закладені в нормах
Конституції Російської Федерації (ст. 8, 34, 35, 46, 53 та ін.) Правила гол.
5 (ст. 124-127), а також інших статей частини першої Цивільного кодексу,розвиваючи і конкретизуючи ці початку, відображають сучасний підхід до природивідносин цивільно-правового характеру та участі в них держави.
Держава нерідко називають особливим суб'єктом права, відзначаючи, що воносам може формувати правила цивільного обороту, зміст і межісвоєї правоздатності. Але особливі якості правосуб'єктності держави,що виникають від об'єднання в одній структурі і політичної організації,наділений владними прерогативами, і суб'єкта господарювання, не повиннізмінювати природу регульованих цивільним правом відносин, у якихбере участь держава, перетворювати їх в "змішані" стосунки, з елементамивлади і підпорядкування, - в іншому випадку "зникає" ринок і руйнуєтьсяйого цивільно-правова основа.
У зв'язку зі зверненням до поняття "держава" необхідні деякіпояснення. На відміну від недавнього минулого, коли державарозглядалася як єдиний суб'єкт цивільних правовідносин, адержавна власність - як загальнонародне надбання, що обумовлює
"єдність фонду" державного майна, концепція державноївлади і власності, покладена в основу чинної Конституції,виходить із існування поряд з Російською Федерацією іншихдержавних, а також муніципальних утворень, які єсамостійними учасниками цивільного обороту. Відповідно в гол. 5
ГК йдеться про участь у відносинах, регульованих цивільнимзаконодавством, на рівних засадах з іншими учасниками цих відносин
Російської Федерації, суб'єктів Російської Федерації, муніципальнихутворень - суб'єктів цивільного права.
Слідуючи конституційній нормі, ГК виходить з того, що права всіхвласників захищаються так само. Разом з тим, визначаючи загальні длявсіх учасників майнового обороту правила, що відносяться до прававласності, Кодекс допускає встановлення особливостей його придбанняі припинення в залежності від того, чи знаходиться майно в власностігромадянина, юридичної особи, Російської Федерації, суб'єкта Російської
Федерації або муніципального утворення. Однак у будь-якому випадку особливостіможуть встановлюватися лише законом (п. 3 ст. 212).
Особливості участі в цивільному обігу муніципальних утвореньзумовлені тим, що в силу конституційних норм місцеве самоврядуванняв Російській Федерації забезпечує самостійне рішення населеннямпитань місцевого значення, володіння, користування і розпорядженнямуніципальною власністю. Органи місцевого самоврядування не входять досистему органів державної влади, але можуть бути наділені закономокремими державними повноваженнями з передачею необхідних для їхздійснення матеріальних і фінансових коштів.
У російському цивільному законодавстві відсутнє поняття
"юридичні особи публічного права", відоме законодавству рядузарубіжних країн та деяким міжнародним договорам. Правовий режимучасті Російської Федерації, суб'єктів Російської Федерації тамуніципальних утворень у цивільному обороті прирівнюється в Кодексі,за необхідними винятками, до режиму, встановленого для юридичних осіб.
Згідно з п. 2 ст. 124 ГК до державних і муніципальних утворень --суб'єктам цивільного права застосовуються норми, що визначають участьюридичних осіб у відносинах, регульованих цивільним законодавством,якщо інше не випливає із закону або особливостей даних суб'єктів. Так, неможуть застосовуватися до державних і муніципальних утворень правила,регламентують створення і ліквідацію юридичної особи. На відміну відюридичних осіб (крім фінансуються власником установ), що відповідаютьза своїми зобов'язаннями всім, що належить їм, до складумайна Російської Федерації, суб'єктів Федерації і муніципальнихутворень, яким вони відповідають за своїми обов'язками, не включаєтьсямайно, зазначене в п. 1 ст. 126 Кодексу, а звернення стягнення на землюта інші природні ресурси, які знаходяться у державній та муніципальноївласності, допускається у випадках, передбачених законом.
Державні органи та органи місцевого самоврядування не можуть бутиучасниками повних товариств і повними товаришами в товариствах навірі. Вони не вправі виступати учасниками господарських товариств івкладниками в товариствах на вірі, якщо інше не встановлено законом.
Як і інші суб'єкти цивільного права, державні імуніципальні освіти мають цивільну правоздатність. Увідносно її об'єму висловлюються різні думки. Одне з них "громадянськаправоздатність держави - спеціальна, а не універсальна ",держава "має лише ті цивільні права та обов'язки, щопередбачені законом ". Не можна, однак, не враховувати ту обставину,що у відповідних ситуаціях мова йде про самообмеження суверена,зміст і межі якого визначаються ним же.
Держава може бути стороною у зобов'язаннях, що виникають внаслідокзаподіяння шкоди, стягувати заподіяну шкоду шкодою і відповідати зазаподіяну шкоду.
Основу правового регулювання відповідальності держави зазаподіяну шкоду становлять норми Конституції, ЦК України, інших законодавчихактів. У розділі 2 Конституції, присвяченій правам і свободам людини ігромадянина, проголошується право кожного на відшкодування державою шкоди,завданої незаконними діями (або бездіяльністю) органівдержавної влади чи їх посадових осіб (ст. 53).
Шкода, заподіяна незаконними діями органів дізнання,попереднього слідства, прокуратури і суду (п. 2 ст. 127 Основ),відшкодовується безпосередньо державою незалежно від вини посадових осібвідповідних правоохоронних органів, якщо він завдано громадянину ввнаслідок незаконного засудження, незаконного притягнення до кримінальноївідповідальності, незаконного застосування як запобіжного заходувзяття під варту або підписки про невиїзд, незаконного накладенняадміністративного стягнення у вигляді арешту або виправних робіт. Шкода,заподіяну громадянину або юридичній особі внаслідок іншої незаконноїдіяльності зазначених органів, відшкодовується на загальних підставах.
Судової захисту підлягають, як це випливає зі ст. 2 ЦК, і такі права,обмеження яких не супроводжувалося заподіянням майнової шкоди.
Закон Російської Федерації від 27 квітня 1993 року "Про оскарження до судудій і рішень, які порушують права і свободи громадян "виходить з того,що громадянами можуть бути оскаржені до суду будь-які дії (рішення)державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадовихосіб, крім дій (рішень), зазначених у цьому Законі.
оскаржені можуть бути дії осіб, які постійно або тимчасовозаймають у державних органах, органах місцевого самоврядуванняпосади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чиадміністративно-господарських обов'язків, або виконують такіобов'язки за спеціальним повноваженням. Мова йде як про одноосібних, так іпро колегіальних дії (рішення), в результаті яких: порушено праваі свободи громадянина; створено перешкоди здійсненню громадянином йогоправ і свобод; на громадянина незаконно покладено яка-небудь обов'язок абовін незаконно притягнутий до будь-якої відповідальності. З урахуванням цього до суду впорядку, передбаченому цим Законом, можуть бути оскаржені будь-які актияк індивідуального, так і загальнормативний характеру.
Принципове значення для вдосконалення правових засадцивільного обороту, здійснення цивільних прав мають правила ГК,що відносяться до актів державних органів та органів місцевогосамоврядування. Одне з основних - цивільні права і обов'язкипороджують лише ті акти, які передбачені законом як підстававиникнення таких прав і обов'язків.
Визнання недійсним акта державного органу або органумісцевого самоврядування, незастосування судом акта, що суперечить закону, атакож відшкодування збитків, у тому числі завданих державними органамита органами місцевого самоврядування, є способами захисту цивільнихправ.
Відповідно до ст. 13 ГК ненормативний акт державного органу або органумісцевого самоврядування, а у випадках, передбачених законом, такожнормативний акт, що не відповідають закону або іншим правовим актам іщо порушують цивільні права та охоронювані законом інтереси громадянина абоюридичної особи, можуть бути визнані судом недійсними. У разівизнання судом акту недійсним порушене право підлягаєвідновленню або захисту іншими способами, що передбачені Кодексом.
У ст. 417 ГК передбачаються наслідки припинення зобов'язання напідставі акта державного органу. Сторони, які зазнали в результатіцього збитки, має право вимагати їх відшкодування відповідно до ст. 13 і 16
Кодексу.
Визначаючи способи захисту цивільних прав, ГК виділяє відшкодуваннязбитків, завданих державними органами та органами місцевогосамоврядування. Збитки, заподіяні громадянинові або юридичній особі врезультаті незаконних дій (бездіяльності) державних органів,органів місцевого самоврядування або посадових осіб цих органів, у томучислі видання не відповідному закону або іншому правовому акту актадержавного органу або органу місцевого самоврядування, підлягаютьвідшкодуванню Російською Федерацією, відповідним суб'єктом Російської
Федерації або муніципальним освітою (ст. 16). Це положення немістить вказівки на інше, ніж у п. 2 ст. 15 ЦК, розуміння збитків.
Узагальнюючи практику пред'явлення позовів, оформлення позовних вимог зспорах про відшкодування збитків, завданих організаціям і громадянам -підприємцям актами державних та інших органів, а такожненалежним виконанням ними своїх обов'язків по відношенню до організаційі громадянам-підприємцям, автори коментарю до Арбітражногопроцесуального кодексу РФ відзначали, що вона практично не відрізняється відвимог, пов'язаних з відшкодуванням збитків, викликаних неналежнимвиконанням договірних зобов'язань, і що під збитками "розуміють нетільки прямі витрати підприємств чи шкоду, заподіяну незаконними актамиякими діями цих органів, а й упущена вигода через виданнянезаконних актів державними та іншими органами, а також здійснення ниминезаконних дій ". У ряді випадків законодавством обов'язоквідшкодувати збитки покладається на певний державний орган абоорган місцевого самоврядування, який виступає в суді стороною повідповідним позовом. З ст. 16 і 120 ГК слід зробити висновок, що принедостатності наявних у його розпорядженні коштів субсидіарнувідповідальність за його зобов'язаннями несе РФ, суб'єкт РФ абомуніципальне утворення.
2. Обсяг цивільно-правової відповідальності держави,державних муніципальних утворень.
Росія, суб'єкт Російської Федерації, муніципальнеосвіта відповідають за своїми обов'язками не всім належним їм направі власності майном, а той його частиною, яка не закріплена заствореними ними юридичними особами на праві господарського відання абооперативного управління і не відноситься до складу об'єктів, що можутьперебувати тільки у державній або муніципальної власності.
Майно, що належить РФ, суб'єкту РФ на праві власності, незакріплене за державними підприємствами та установами, утворюєвідповідно державну скарбницю Російської Федерації, скарбницю республікиу складі Російської Федерації, скарбницю краю, області, міста федерального значення, автономноїобласті, автономного округу. Майно, що належить на правівласності муніципального утворення, не закріплене за муніципальнимипідприємствами та установами, утворює муніципальну скарбницю відповідногоміського, сільського поселення або іншого муніципального освіти.
Казна Російської Федерації, скарбниця суб'єкта Федерації і муніципальнаскарбниця складається з коштів відповідного бюджету та іншого державного
(муніципального) майна. У додатку N 1 до постанови Верховного
Ради Російської Федерації від 27 грудня 1991 N 3020-I перераховуєтьсямайно, що становить скарбницю Російської Федерації: це коштифедерального бюджету, Пенсійного фонду Російської Федерації, фондусоціального страхування та інших державних позабюджетних фондів
Російської Федерації, Центрального банку Російської Федерації, золотийзапас, алмазний і валютний фонди. Федеральне казначейство Російської
Федерації відповідно до Положення про нього організує і здійснює веденняоперацій з обліку державної скарбниці Російської Федерації.
Майно, що може перебувати тільки у державній абомуніципальної власності, як і майно, закріплене задержавними і муніципальними підприємствами, що не є засобомзабезпечення зобов'язань Російської Федерації, суб'єктів РФ абомуніципальних утворень і, отже, не утворює об'єкт стягненнякредиторів за такими зобов'язаннями.
Юридичні особи, створені Російської Федерацією, суб'єктами Російської
Федерації, муніципальними утвореннями, не відповідають за їхніми зобов'язаннями.
У свою чергу, Росія, суб'єкти Російської Федерації,муніципальні утворення не відповідають за зобов'язаннями створених нимиюридичних осіб, крім випадків, встановлених законом.
Власник майна підприємства, заснованого на праві господарськоговедення, не відповідає за обязат?? льствам підприємства, за винятком випадків,передбачених п. 3 ст. 56 ГК. Так, якщо неспроможність (банкрутство)юридичної особи викликана засновниками, власником майнаюридичної особи або іншими особами, які мають право даватиобов'язкові для цієї юридичної особи вказівки або іншим чином маютьможливість визначати його дії, на таких осіб у разі недостатностімайна юридичної особи може бути покладено субсидіарнавідповідальність за його зобов'язаннями.
Установа відповідає за своїми зобов'язаннями що знаходяться в йогорозпорядженні коштами. При їх недостатності субсидіарнувідповідальність за зобов'язаннями установи несе власниквідповідного майна.
Як вказується в ст. 115 ЦК, у випадках, передбачених законом продержавних і муніципальних підприємствах, за рішенням Уряду РФна базі майна, що перебуває у федеральній власності, може бутиутворено федеральне казенне підприємство.
Росія несе субсидіарну відповідальність зазобов'язаннями казенного підприємства при недостатності його майна.
Раніше статус казенного підприємства було визначено Указом Президента РФ від
23 травня 1994 N 1003 "Про реформу державних підприємств" і Типовогостатутом казенного заводу (казенної фабрики, казенного господарства),підприємства. Згідно з п. 1.5 Типового статуту держава несе субсидіарнувідповідальність за зобов'язаннями заводу в разі недостатності йогогрошових коштів. Передбачена Указом і Типовим статутом конструкціяказенного підприємства, таким чином, значною мірою відрізняється відконструкції, введеної ГК: по-перше, з Кодексу випливає, що казеннимможе бути як новостворене підприємство, так і підприємство, утворенев результаті реорганізації федерального державного підприємства, тодіяк Указ виходить із можливості створення казенного підприємства на базіобмеженого кола ліквідованих (за наявності певних підстав)федеральних державних підприємств, по-друге, право оперативногоуправління закріпленим майном, яким за Указом наділялося казеннепідприємство, по суті, аналогічно праву, наявному у державногоустанови (при недостатності коштів у казенного підприємствайого розрахунки з кредиторами повинні здійснюватися за рахунок федеральногобюджету). Ці та деякі інші особливості статусу казенного підприємства,передбачені Указом, обмежили практичне значення його положень.
Законодавство, що регулює банківську діяльність, виходить зрозмежування відповідальності банків і держави. Згідно із Законом про
Центральний банк Російської Федерації (Банк Росії) держава невідповідає за зобов'язаннями Банку Росії, а Банк Росії - за зобов'язаннямидержави, якщо вони не взяли на себе такі зобов'язання або якщо іншене передбачено федеральними законами.
Принцип розмежування відповідальності держави і господарських, в томучислі державних, організацій становить одну з основних засадстатусу російських торгових представництв за кордоном. Положення проторгових представництвах СРСР за кордоном, не втратило до цьогочасу юридичної сили, виходить з того, що торговельні представництва вяк відповідача можуть виступати в судах лише у спорах, що випливають зугод та інших юридичних актів, скоєних представництвами в країнахперебування, і тільки в тих країнах, щодо яких держава вміжнародних договорах шляхом одностороннього заяви, доведеного довідома компетентних органів країн перебування, згоду напідпорядкування торгового представництва суду країни перебування за вказанимиспорів. За зобов'язаннями торгових представництв несе відповідальністьдержава з урахуванням зазначених положень. Торговельні представництва невідповідають за зобов'язаннями зовнішньоекономічних, інших господарськихорганізацій, а ці організації не відповідають за зобов'язаннямипредставництв.
Розмежування відповідальності проводиться і щодо зобов'язань
Російської Федерації, суб'єктів Російської Федерації та муніципальнихутворень.
Положення про роздільної відповідальності не застосовуються, якщо РФприймає на себе гарантію (поручительство) за зобов'язаннями суб'єкта РФ,муніципального утворення або юридичної особи або ці суб'єкти взялина себе гарантію (поручительство) із зобов'язань РФ.
Література.
1. Богуславський М.М. Міжнародне приватне право. М. 1998 г.
2. Брагинский М.М. Участь радянської держави в цивільних правовідносинах. М. 1981
3. Вітнявігус П.П. Громадянська правова суб'єктивність Радянської держави. Вільнюс. 1978
4. Тихомиров Ю.А. Публічне право. М. 1995 г.
5. Шенгелія Р.В. Громадянська правосуб'ектівность радянської держави в кредитних відносинах. Тбілісі. 1984
6. Цивільний кодекс РФ (зі змінами від 20 лютого, 12 серпня 1996 р., 24 жовтня 1997, 8 липня 1999 р.)
