Земське і міське самоврядування у другій половині XIX і на початку XX століття
У російському законодавстві аж до законодавчих актів
Тимчасового уряду 1917 термін "місцеве самоврядування" майже невживався. Тим не менш місцеве самоврядування в загальноприйнятому значенніцього слова було введено в Росії в 1864 році після селянської реформи
1861 і логічно супроводжувало цю реформу, яка дала громадянську свободузначної частини сільського населення Росії. Усі попередні спробивстановити в Росії місцеве управління на скільки-небудь демократичнихзасадах (у тому числі Петра I і Катерини II) не могли дати жодних плодів уумовах панування кріпосного права. Закріпачення селян перешкоджалоперетворенню станових дворянських привілеїв в загальногромадянські права, акріпосницькі звичаї просочували всю суспільну атмосферу, вирощували іпідтримували бюрократичний свавілля на всіх поверхах державногобудівлі. Але як тільки узи кріпацької неволі зруйнувалися, перебудовамісцевого управління на нових засадах стало неминучим. Вже в ходіпідготовки реформи 1861 року, для багатьох її учасників і організаторівставало ясно, що вони послужать початком оновлення всього політичногопобуту Росії, одним з перших кроків якого з'явиться встановлення місцевогосамоврядування.
Комісія, створена для підготовки реформи губернських та повітовихустанов, проектувала місцеве самоврядування, виходячи спочатку знайпрогресивніших демократичних ідей. У матеріалах комісії міститьсятвердження, що земським установам (саме так іменувалися що вводятьсяоргани місцевого самоврядування, хоча у великій науковій літературі тогочасу вони розглядалися як органи самоврядування), повинна бутинадана дійсна і самостійна влада в завідування справамимісцевого інтересу, місцевого господарства губернії і повітів.
Комісія заявляє далі, що участь двох різних за своїм початкувлади в управлінні місцевими справами, як показує досвід, не принесекорисних результатів. Тому, забезпечуючи незалежність ісамостійність земських установ, слід надатиурядової влади лише нагляд за законністю відбулися вжепостанов і встановити відповідальність земських установ за незаконнідії перед судом.
Члени комісії виступили за усунення станового принципу приформування земських органів. Однак усі ці та інші прогресивні ідеї напрактиці зазнали істотних змін. Земські установи, як іміські органи самоврядування, стали в Положенні 1864 про земськіустановах і в Міському положенні 1870 далеко не в тому вигляді, як вониспочатку планувалися ліберальними членами Комісії.
Насамперед самоврядування встановлювалося в межах адміністративно -територіальних одиниць - повіту, губернії і, окремо, міста. Логічно ідемократично було б наблизити самоврядування до волості, основу якоїскладала община сільських жителів. Але в корінних російських губерніяхселянська громада була становою одиницею. Тому самоврядування наперший сільському всесословним рівні встановлено було лише у Фінляндії,губерніях царства Польського і в прибалтійських губерніях. У Фінляндії,наприклад, засновані були сільські та міські самоврядувальнівсесословние громади, які, втім, за зауваженням деяких дер -дарствоведов, були організовані за зразком шведських громад і регулювалися
Законом 1865 року, який представляв собою навіть у подробицях сколок зшведського общинного статуту 1862 року.
Далі, земські та міські самоврядувальні установи булиутворені поряд з урядовими, не будучи з ними внутрішньозв'язаними в одну загальну систему самоврядування. Все місцеве самоврядуваннявиявилося тому пройнятий дуалізм, що базується на протиставленніурядового і земського початку.
Деякі наші сучасні дослідники, які ратують за використання ворганізації сучасного російського місцевого самоврядування земськогодосвіду, бачать в дуалізм земства унікальність його організації, розмірковуючи прицьому про паралельності систем управління - державної тапредставницької, що обирається населенням і ностальгуючи за нею. Звичайно,якби обидві системи управління, діючи поруч, не втручалися в справи одинодного і дотримувалися ладу взаємин, в якому забезпечуваласясамостійність дій кожного, то можна було б говорити про відкриття
Росією ще однієї системи місцевого самоврядування, ніким не випробуваною, алереальною і підходящої для запозичення без небезпеки для долісамоврядування. Але в тому то й справа, що дуалізм місцевого самоврядуванняпоєднувався з небажанням царського уряду випускати місцевесамоврядування з поля свого зору. І якщо за положенням 1868тиск царських чиновників на земства та міське управлінняобмежувалося, то пізніше в період наступу реакції воно істотнопосилився. Вже Положення про земські установи 1890 та у Міськомуположення 1892 суттєво посилило бюрократичний нагляд за виборнимиорганами місцевого самоврядування. І коли ми говоримо про досягнення земськихустанов в організації народних шкіл, лікарень, бібліотек, то повиннівідзначити, що все це робилося не завдяки "дуалізму" земства, а всуперечйому, всупереч натиску, який постійно відчували земські установи збоку урядових властей. І цей тиск не був спонтанним, він бувзапрограмований в законодавчих актах, присвячених сільському іміському місцевому самоврядуванню. Так що з точки зору організаціїмісцевого самоврядування в Росії в другій половині XIX і на початку XX століть,його досвідом можна скористатися в дуже обмеженому ступені (хоча,безумовно, в цій сфері є моменти, цікаві для нашої нинішньоїпрактики місцевого самоврядування).
Навряд чи можна застосовувати зараз систему виборів земських гласних
(депутатів), грунтується на розподілі виборців по станам івимагала для участі у виборах володіння певним числом земельнихдесятин і чималим іншим нерухомим майном. За Положенням 1864вибори в повітові земські представницькі установи проводилися на трьохвиборчих з'їздах - повітових землевласників, міських виборців івиборних від сільських громад. Губернські гласні обиралися повітовимиземськими зборами - тобто на двоступеневий основі.
засноване Положенням 1864 поділ виборців по Курияма, дечимале значення мав майновий ценз, виявилося недостатнім длязабезпечення переважного участі в земських установах дворян. Тому
Положення 1890 замінило це угруповання виборців на іншу - чистостанову. Де б і яким би майном людина не володів, він брав участьтепер в земських виборах з виборцями одного з ним стану. Замість трьохстворювалося два виборчих зборів (одне з виборців - дворян,потомствених та особистих; інше з осіб, що належать до одного з міськихстанів). Селяни обирали тепер голосних теж окремо, але не ввиборчих зборах, а на волосних сходах. Як і колись, до обраннягласних селян застосовувалася система непрямих виборів. Вони обирали неголосних, а кандидатів у гласні по одному від кожної волості, але теперголосні призначалися губернатором з числа цих кандидатів. Спотворення самогопринципу виборності при такому порядку очевидно. Сенс його в тому, щоб недопускати проникнення до складу голосних "неблагонадійних" селян.
Якщо в Положенні 1864 для виборчих з'їздів селян булазроблено застереження про те, що вони можуть обирати і членів з'їзду повітовихземлевласників, і священнослужителів, то Положення 1890 р., прагнучипослідовно провести в організації земських виборів станове початок,виключило це застереження. Селяни могли тепер обирати гласних тільки відселян. Заборона духовенству брати участь у виборчих з'їздах законпоширив на всі християнські сповідання. Євреї зовсім не допускалися доучасті в земському представництві.
Цікаво з позицій сьогоднішньої практики виборів до органів місцевогосамоврядування, що як у 1864, так і в 1890 році встановлювалися загальніобмеження для участі у виборах: позбавлялися права брати участь увиборчих зборах особисто за себе або в якості представника, а такожправа брати участь у виборчих з'їзду особи, "які зазнали суду зазлочинні діяння, що тягнуть за собою позбавлення або обмеження правастану, або виключення з служби, а так само за крадіжку, шахрайство,присвоєння довіреного майна, приховування викраденого, купівлю таприйняття в заклад завідомо краденого або отриманого через обман майнаі лихварство, коли вони суддівськими вироками не виправдані, хоча бщо відбувся після засудження вони були звільнені від покарання за
Давністю, примиренням, силою Всемилостивого маніфесту або особливого
Найвищого веління; відчуженим за судовими вироками з посади - впротягом трьох років з часу відмови, хоча б вони і були звільнені відцього покарання за давністю силою Всемилостивого маніфесту або особливого
Найвищого веління; перебувають під слідством чи судом за звинуваченнями узлочинні дії, зазначених вище, або що тягнуть за собою відмова відпосади; зазнали неспроможності, аж до визначення властивостіїї, а з осіб, яких з цієї праці роду наведено вже до закінчення - всенеспроможні, крім визнаних нещасними; позбавлені духовного сану абозвання за пороки, або вилучені з середовища товариств і дворянських зборів звироками тих станів, до яких вони належать; що складаються під негласнимнаглядом поліції "1.
Такі обмеження не узгоджуються з нинішніми законодавчимивстановленнями про загальне виборче право. Хоча можна з достатньоюступенем впевненості припустити, що вони забезпечували чистоту складупредставницьких органів місцевого самоврядування, захищаючи його відпроникнення кримінальних або тяжіє до них елементів. Навряд чи застосовніці обмеження тепер, коли політичні права громадян в їх широкомусклад і зміст закріплені не тільки внутрішньодержавнихзаконодавчими актами, але і в міжнародних деклараціях і угодах.
Тому в умовах, коли кримінальні елементи не тільки відкрито беруть участьу виборах, але і обираються до представницьких органів всіх рівнів, особливодо органів місцевого самоврядування, боротися з цим явищем треба не шляхомобмежень у виборчих правах, які застосовувалися раніше, а іншимиспособами.
На відміну від виборів до земських зборів у Міському положенні 1870відмовилося від станової організації виборів міських гласних. Положення
1870 встановило податкові (податковий) ценз та групування виборців натри розряди відповідно до розміру сплачуваних кожним виборцем прямих податківна користь міста. Нове у Міському положенні 1892 відмовилося відтрикласна системи, замінило податкові ценз майновим. Правом участів міських виборах стали користуватися, по-перше, власники абодовічні власники нерухомого майна, що знаходиться в межах містаі оціночного на користь міста збору в столицях - не менш 3000 р.; в містахж з чисельністю населення, що перевищує 100000 - не менш 1500 р.; вгубернських містах, обласних і утворюють градоначальство і більшезначних повітових - не менш 1000 р.; в інших - не менше 300 р.; по -друге, власники торгово-промислових підприємств, закладів, що вимагаютьвибірки гільдейского посвідчення, причому в столицях - неодмінно першимгільдії. Виборці групувалися за територіальним принципом, причому вбагатолюдних містах створювалося кілька виборчих зборів здільницях міста. Кількість гласних, що підлягали обрання від кожної ділянки,визначалося пропорційно числу виборців.
Спочатку і в містах хотіли групувати виборців за становимпринципом, але потім це було визнано неможливим, оскільки немає ніякихпідстав розділяти міських виборців на групи в залежності відприналежності до міських станів. Таке групування привела б напрактиці до того, що виборці, які мають однакові інтереси, виявлятьсярозділеними, а нічого спільного між собою не мають - з'єднаними, і всеце на підставі однієї формальної приписки до іншого міському стану,ніякого зв'язку з містом та міським господарством не встановлює.
Інші умови виборчого права для міських виборів загалом тіж, що і для земських, але у Міському положенні 1892 приєднує до нихще два обмеження, що позбавляють права вибору: по-перше, утримувачів ів'язня винних та відерний крамниць і питних будинків і, по-друге, осіб, заякими числяться недоїмки по міських зборів понад піврічного окладу.
Голосні земських зборів обираються на три роки, голосні міських дум
- На чотири. До складу повітового земського зібрання крім голосних входятьпредставники відомства державного майна і питомої (по одному відкожного), які призначаються начальником місцевого управління землеробства ідержавного майна та відповідним міністром, якщо в повіті єказенні або питомі землі; депутат від духовного відомства, якщоєпархіальне начальство визнає корисним його призначення; міський головаголовного міста повіту; голова та члени повітової управи, хоча б вони іне були голосними. Крім того, в засіданні земського зібрання беруть участьінспектор сільського господарства на запрошення голови зборів і - приобговоренні зборами плану дій з видачі позик на сільськогосподарськіпокращення - представник головного управління землеустрою та землеробстваза призначенням головного керуючого землеустроєм і землеробством.
Губернське земське зібрання складається з повітових гласних (в містах
Санкт-Петербурзі, Москві та Одесі). Губернські голосні обираються місцевимиміськими думами з числа їхніх голосних і, крім того, з усіх повітовихпредставників дворянства, місцевих керуючих державним майном іпитомою керуванням, депутатів від духовного відомства, а такожголови та членів губернської земської управи, хоча б вони і не булигубернськими голосними, і деякі інші губернські чиновники.
Спочатку при підготовці ще Положення про губернські і повітовіземські установи 1864 проектувалося обирати гласних губернських,як і гласних повітових дум, зборами виборців, ніж було б забезпеченопредставництво всіх соціальних груп місцевої громади. Інакше, якпопереджали деякі члени комісій, які готували проект Положення,губернські збори можуть виявитися що складаються з одних дворян. Їхпротивники вказували на те, що губернські гласні, будучи обранимичленами повітового зборів, які у свою чергу називаються виборцямивід різних частин населення, будуть точно так репрезентувати населення, якякщо б вони були обрані безпосередньо з'їздами повітових виборців.
Взяла гору саме ця точка зору. У результаті на практиці вийшлоте, про що попереджали її супротивники. Загальне число губернських гласних в
1885-1886 роках було 2284, з них дворян та чиновників 1682, тобто 81% [1].
Міські думи складалися під головуванням голови з числагласних, що обираються на чотири роки. Крім того, в зборах думибрали участь з правом вирішального голосу голови місцевої повітової земськоїуправи і депутат від духовного відомства, якщо єпархіальне начальствовизнавав корисним його призначення. Міському положенні 1870встановлювало мінімум в 30 і максимум (для Санкт-Петербурга) в 252 голосних.
Міському положенні 1892 істотно скоротило чисельний склад дум --мінімум в 20 і максимум в 160 голосних [2].
Укладачі Міського положення, вважаючи, що багатолюдність складудуми перешкоджає ефективності її роботи, припускали встановити мінімумв 15 і максимум в 120 голосних. Але Державна Рада знайшов такескорочення надмірним, оскільки в містах з більш-менш складнимгосподарством члени думи не змогли б упоратися зі своїми завданнями.
Управи - як земські, так і міські, могли запрошувати осіб, які нескладаються голосними, для управління земськими і міськими майном ізакладами, а також для виконання таких обов'язків, які за своїмвластивості вимагають особливих знань і підготовки. Це у власному і сенсслова були земські службовці, в числпро які входили і керівникиуправлінських підрозділів управ, директори шкіл, училищ, медичнихустанов, бібліотек, будинків для людей похилого віку та сиріт, лікарі, вчителі,бібліотекарі, статистики і т.д. Саме з цього середовища головним чиномформувався шар "земської інтелігенції", так багато зробила дляпокращення життя і розвитку, користуючись сучасним терміном, соціально -побутової інфраструктури сільських і міських поселень. Ці людидіяли, керуючись не тільки рішеннями земських і міськихзборів і управ, але підкоряючись громадському обов'язку. Отримуючи зовсім невеликіоклади, розмір яких перебував під невсипущим наглядом губернатора,земські службовці в масі своїй йшли за покликом честі і совісті на найважчіділянки роботи, покинуті та зовсім не зворушені турботою царськихчиновників. Саме завдяки цим людям в пам'яті нащадків поняття "земство"зв'язується з таким періодом в житті російської провінції, коли в нійвсупереч віджилим традиціям і новим перепонами стали народжується паросткицивілізації, впорядкованого існування мешканців міст і сіл.
Чергові земські збори, на яких розглядалися різноманітніпитання місцевого життя, збиралися один раз на рік, повітові - на десять днів,губернські - на двадцять, але по ходу зборів терміни могли бути продовженігубернатором "в міру дійсної необхідності". Надзвичайні зборипризначалися або вирішувалися губернатором з точним зазначенням питань,підлягають їх обговорення. Якщо губернатор "зустріне труднощі вдозволі скликання зборів, то він "представляє про це на розсудміністра внутрішніх справ ".
На відміну від земств, міські думи збираються на чергові збори нерідше ніж чотири рази на рік і не частіше двох разів на місяць. Гласним, що живуть пліч-о -пліч в одному місті, не важко збиратися кожен раз, коли цього вимагаєсправа. У Міському положенні було обумовлено, що якщо призначені справи небудуть закінчені в один день, то розгляд їх триває в наступніпотім дні. Так як тривалість окремого чергових зборів нічимне обмовляється, то фактично засідання думи в деяких містахперетворювалися майже в постійні, безперервні. При цьому голосні міськихдум, як і земські гласні, виконували свої обов'язки безоплатно.
Надзвичайні збори міської думи, як і земські збори, моглибути откриваеми з дозволу або за розпорядженням: у Москві - генерал -губернатора, в інших міських поселеннях - губернатора.
Сказане підтверджує, що "дуалізм" установ місцевогосамоврядування аж ніяк не був ідентичний "паралельного" співіснування двохвлади. Вирішальне слово з організаційних справах часто належалоурядовим чиновникам, які до того ж включалися прямо вскладу обираються представницьких установ місцевого самоврядування. Цебуло ще помітніше в організації управ - виконавчих органів земськихзібрань та міських дум.
Як за Положенням 1864 року, так і за Положенням 1892 року, вибір усьогоскладу управ був наданий земського зібрання і міській думі. Однакза Положенням 1892 року на посаду голови управи, а в місті напосаді міського голови і члена управи могли обиратися особи, які маютьправо вступу на державну службу. За Положенням 1864урядовими владою затверджувалися лише голова земськоїуправи, за Положенням ж 1892 року - всі члени управи; столичні міськіголови взагалі призначалися царем від подання Міністерства внутрішніхсправ, товариші міських голів і міські голови губернських, обласнихміст і міст, що утворюють градоначальства, затверджувалися міністромвнутрішніх справ, голови інших міст - губернатором.
У Положенні 1864 не було прямо вказано на наслідкинезатвердження що обирається в голови управи. У Положенні 1892вказано: у разі незатвердження обраних до управи осіб призначаються новівибори, на яких незміцнені особи вже не можуть балотуватися, і ввипадку незатвердження новообраних, посади в управі заміщуються попризначенням міністра внутрішніх справ чи губернатора, з тим обмеженням, щоможуть призначатися лише особи, які мають право бути обраними в якостіголосних. У містах наслідки незатвердження були ті ж.
При підготовці Положення 1892 Міністерством внутрішніх справпропонувалося замість виборних управ заснувати земські присутні,що складаються з членів, що призначаються урядом. Це логічно вело взагалі дозаміні земських установ державними. Тому від пропозицій
Міністерства відмовилися, але зате Положення про губернських та повітових земськихустановах 1892 визнало виборних членів повітів та перебував надержавній службі з наслідками, що випливають звідси наслідками: тепер питання провідповідальності (кримінальної та дисциплінарної) членів управ порушуються нетільки відповідним земським зібранням, як було за Положенням 1864 року,але і губернатором. Зауваження та догани членам земських управ робилисягубернським по земським справах присутністю, в інших випадках - для членівгубернських управ - дисциплінарні стягнення накладалися постановоюради міністрів внутрішніх справ з твердженням міністра. Таким чиномзалежність земських управ від урядових установ істотнозміцнилася.
До числа справ, якими були покликані займатися земські органи,
Положення 1890 р., відносило Завідування місцевими губернськими і повітовимиземськими повинностями, Завідування капіталами та іншим майномземства; піклування про усунення недоліку продовольчих засобів інадання допомоги потребує населенню дозволеними законом способами;вміст у справності що перебувають у віданні земства доріг, будову ізміст земської пошти; Завідування взаємним земським страхуванняммайна; Завідування земськими лікувальними і благодійними установами;участь у заходах з охорони народного здоров'я, розвиток засобівлікарської допомоги населенню; турбота щодо попередження та гасіння пожеж іпіклування про краще те, що влаштувало селищ; піклування про розвиток засобівнародної освіти і встановлене законом участь у завідуваннявмістом за рахунок земств шкільними та іншими навчальними закладами;воспособленіе залежними від земства способами місцевим землеробства, торгівліта промисловості; задоволення покладених на земство потребвійськового і цивільного управління; справи, надані ведення земськихустанов на підставі особливих законоположень і статутів. Причому прирозмежування обов'язків між губернськими і повітовими земствами виходиливідповідно до ст. 3 Положення з того, що до відання губернських земськихустанов відносяться ті з запропонованих справ, які стосуються всієї губерніїабо декількох повітів, а до ведення повітових земських установ - ті, якізачіпають кожен окремий повіт.
Крім того, повітові і губернські земські установи брали участь усправах, які не належали Положенням до обох рівнів земства. УЗокрема, повітові земства брали участь у формуванні нижчої ланки системиросійських судів, вибираючи мирових суддів. Вибори проводилися в черговихзасіданнях повітових земських зборів у порядку, встановленому для виборів доземські збори. Список кандидатів у мирові судді складавсяватажком повітового дворянства і затверджувався губернатором. Спискиобраних у світові судді представлялися на затвердження сенату [3].
Що стосується органів міського самоврядування, то зміст їхдіяльності приблизно таке ж, що і у земських установ. Міськомусамоврядування не надавалися, природно, піклування про землеробство ізміст пошт. Разом з тим міста покликані були займатися пристроєммузеїв, театрів та інших подібного роду установ, водопостачанням іосвоєнням міст, а також піклуванням про пристрій православних храмів іпідтриманням їх "у справності і хвалили величність", а також піклування проустановах, що мають на меті зміцнення релігійних почуттів і підняттяморальності міського населення.
Таким чином, коло ведення земських установ та міськихсамоуправлінських установлений за буквальним змістом закону був доситьширокий. Причому закон 1892 багатьом відрізнявся від закону 1864 Але такийрозмашистий стиль регламентації повноважень місцевого самоврядуванняпоєднувався з надзвичайно скрупульозним визначенням прав і обов'язківмісцевого самоврядування, створених іншими законами та статутами і ставлятьсамостійність дії земських і міських зборів і управ в жорсткіобмежувальні рамки.
Прав був А. Васильчиков, коли писав: "... коло дій земськихустанов у Росії стосується всіх частин внутрішнього управління ... До якоїступеня їх ведення незалежно і самостійно при існуючихадміністративних порядках, чи дійсно це участь, членові,Завідування, надане за законом місцевим жителям, чи достатньозабезпечені земські інтереси цим ліберальним, а кілька голослівнимпереліком занять - це інше питання "[4]. І вирішувалося це інше питанняаж ніяк не на користь широкої самостійності земств Статутом про земськіповинності, Положенням про управління земським господарством, Статутом провійськової повинності, Статутом Лісовим, Статутом про громадського піклування,
Статутом про забезпечення народного продовольства, Статутом лікарським ібагатьма іншими законами, положеннями та інструкціями.
Положення про губернські і повітові земські установи прямо посилався наінших законодавчих актів при регламентації найважливіших питаньдіяльності земств. У що містяться в ньому правила про складання,затвердження і виконання земських кошторисів і розкладок (попередники нинішніхмісцевих бюджетів) прямо вказувалося, що до кошторису повинні бути внесені всівитрати обов'язкові для земства на підставі Статуту про земські повинності,а також інших статутів, положень та узаконення. Внесення ж до кошторисунеобов'язкових витрат залежить від розсуду земських зборів. Але щотаке обов'язкові витрати за Статутом про земські повинності? Чи не перераховуючивсіх їх, зазначимо, що до їх числа входило спорудження та утримання всправності що перебувають у віданні земства грунтових доріг, пристрій іремонт верстових стовпів та стовпів на кордонах повітів і губерній, виплатипрогінних і порційних грошей чинам будівельних відділень губернськихправлінь, відряджати по будівельних і дорожніх справах місцевого земства,зміст підвід для поїздок посадових осіб і для земської пошти;добове утримання чиновників, відрядженого всередині губернії у справахземств; щорічну відпустку сум на посилення засобів казначейства; витрати попересуванню в губернії повітової поліцейської варти; обов'язкове посібникна'содержаніе що перебувають у віданні уряду навчальних закладів; витрати,обов'язкові для земств на підставі Статуту громадського піклування. Дочисла натуральних повинностей належали утримання у справностіпоштових, торговельних і військових доріг, що з'єднують міста - губернські,повітові та інші - між собою і з місцями пристаней з фортецями та іншимивійськовими пунктами, зміст підвід для поїздок у службових справах впевних випадках посадових осіб цивільного відомства, постачанняквартирами і квартирними потребами в містах і селищах чинів повітовоїполіції, а також деяких чинів цивільного відомства.
По суті, це здебільшого державними справами "намісцевості ", покладені на плечі земських установ. Ні про народномуосвіту (крім шкіл, що знаходяться у віданні уряду), ні проохороні здоров'я, ні про благоустрій у власному розумінні слова в
Положенні нічого немає. У кошторисах видатків мають бути згідно зі ст. 156
Положення докладно і за встановленою однаковій формі перелічені всістатті передбачуваних витрат з показанням, до якого саме роду та видуповинностей відноситься кожна стаття. Відповідно до статті 157
Положення "При складанні кошторису дотримується в призначенні витратналежна поступовість. Раніше в ону вносяться необхідні витрати іпотім вже очевидно корисні ". Причому необхідними вважаються ті, якінайближчим чином пов'язані з виконанням державних обов'язків.
"Витрати, яких мета є прикраса будь-якої місцевості, допускаються тількив найсприятливіших обставинах, коли немає на увазі інших необхіднихабо з'єднаних з очевидною і важливою користю витрат уже більш-меншзначних за пропорційності з засобами земства ". Що таке витрати" наприкраса місцевості "- не зазначалося. У зміст цієї формули навряд чи можнабуло вкласти витрати на благоустрій, на створення нових шкіл, бібліотекабо на інші подібні цілі. Вони не були "необхідними" витратами.
Для виконання перерахованих інших земських повинностей Положеннявизначало джерела доходів земств, порядок стягнення земських зборів,процедуру складання кошторисів та розкладок, виконання розпису земськихповинностей, контролю за фінансовою діяльністю з бокуурядових влади. Причому регламентувалося це більш докладно ідетально, ніж в Положенні про губернські і повітові земські установи. Додоходах земств відносилися збори: 1) з нерухомого майна в містах іповітах, як то: з земель житлових будинків і фабричних, заводських і торговихприміщень і взагалі з усякого роду будівель та споруд за деякимивинятками; 2) з промислових свідоцтв; 3) з проїжджаючих по дорожнімспоруд і переправ, що перебувають у віданні земств; 4) з осіб іустановлень, що не виконують натуральних повинностей по винищенню шкідливихдля полів і лугів комах і тварин. Крім того, в доход земствнадходили: транспортний збір, що стягується з закладів трактирного промислупоза міських поселень; судова мито; збір із свідоцтв, що видаютьсясвітовими суддями на право клопотання по чужих справах, яке виробляється всвітових судових установлень, вирахування з платні та інших окладів учиновників земств та ін
Цікавий був сам підхід до визначення розмірів земських зборів. Спочаткуземства визначали, скільки їм буде потрібно коштів на здійснення земськихповинностей, додаючи до цієї суми інші "необов'язкові" витрати. Загальнасума розподілялася ( "розкладалися") між зазначеними в законіплатниками земських зборів. Таким чином, процес починався "знизу".
Зрозуміло, для більш детальної розкладки необхідні були чималі зусилля зоцінці майна, з яких робилися збори. Для цього існувалиспеціальні губернські і повітові оцінні комісії. Наприклад, в повітах вїх складу входили повітовий представник дворянства, Податковий інспектор,один з дільничних земських начальників з призначенням губернатора,представник повітової земської управи, два члени повітового земського зібрання,два члени від міської думи повітового міста з її вибору, а також членів відвідомств (державного майна, частин і гірського, по одному від кожногов тих повітах, де існують казенні і питомі майна і гірськіпромисли). Уже сам склад оціночних комісій не дозволяв жодних вольностейна користь збільшення окладів заможних верств. Крім того, самим закономвстановлювалися жорсткі правила оцінки, які звільняли від обкладеннятакі об'єкти, які забезпечували переваги заможнішимкатегоріям населення як дворянського, так і купецького станів, а такожпідприємців-промисловців.
Спочатку загальні підстави оцінки нерухомого майна складалисягубернської оціночної комісією, потім вони повідомлялися на укладання повітовимземським зборам і повітовим оціночним комісіям. Наступний етап - передачавиправлених оцінок з урахуванням думок повітових земств на укладеннягубернського земського зібрання. Проте цим справа не закінчувалося. Якщоугоду між губернським зборами і губернської оціночної комісією недосягалося, а також якщо заявляв заперечення проти підстав оцінкигубернатор або керуючий казенної палати, то справа уявлялося надозвіл міністра фінансів за погодженням з міністром внутрішніх справ ііншими міністрами "за належністю".
Таким чином відсоток оцінки майна для подальшого визначенняподаткових сум полягав для земств в суворі законодавчі рамки. Те жсаме і з подальшим розподілом стягуються сум за конкретнимиплатникам податків і складанням кошторисів витрат. Ці два етапи розписані в
Законі про земські повинності в найдрібніших деталях, причому обидва етапипоставлені під контроль урядових чиновник?? в. Доситьпроцитувати кілька статей Статуту про земські повинності, щоб сталаясна сила адміністративного преса, давівшего на земські фінанси та їхдіяльність, пов'язаний-Єгу з визначенням доходів і витрат. Кожне міні -стерство або головне управління отримувало з губернії нроекти кошторисів тарозкладок грошових земських повинностей (крім грошових існували інатуральні земські повинності) і розглядало їх, "міркуючи подробицікожного проекту з загальними правилами і з положенням губернії, з якоїнадійшов проект, порівнюючи покоління було до затверджених розкладками та кошторисамизакінчується триріччя "; вишукувалися причини підвищення або зниженнякошторисних і раскладочних статей з тим, щоб жодна стаття витрат, закономне встановлена, не залишалася в кошторисах, вишукувалися заходи до можливогозменшення витрат, як за кількістю, так і за ціною предметів, та укладеннясвої по розглянутому проекту повідомлялися міністра фінансів, у якого вонизосереджувалися з усіх міністерств.
Міністр фінансів становив проект спільної розпису за грошовими зборами тавитрат за земським повинностями нового триріччя. У ній за встановленоюформі призначалося: 1) скільки сум, у яких губерніях, з якихджерел слід зібрати в казначейство на земські та приватні дворянськіповинності, щорічно і протягом усього триріччя; 2) скільки з цих сумпідлягає витратити на кожен рід і вид повинностей в тій самій губернії
(або області), до якої належать ті місцевості. Потім загальна розписзборів і витрат за земським повинностями нового триріччя затверджуваласязаконодавчим порядком, а потім "сходила на Найвища розсуд". Укожну губернію надходили виписки із загальної розпису про грошові земськихповинності, а також виписки з справжніх кошторисів та розкладок з тимивиправленнями, які за висновком міністерств і головних управлінь тазаконодавчому розгляді відбулися і найвища затверджені [5].
Характеризуючи систему складання земськими установами кошторисів тарозкладок, порядок витрати зібраних податків, А. Васильчиковпідкреслював, що право самооподаткування не може бути наданонеобмеженому сваволі місцевих установ, це право є невід'ємнаприналежність верховної влади, і без потрясінь всього державногомеханізму не може бути вилучена з кола дій центральногоуряду, самодержавного або представницького. Він так визначавоптимальну схему дій земських влади у фінансовій сфері: а)визначення місцевих потреб на предмети витрат, встановлені загальнимидержавними узаконеними; б) розкладку цих витрат за нормами іправилами, узаконеним вищою урядом і на ті предмети, якіоподаткуванню підлягають; в) самостійне та незалежне виробництво витратз усіх предметів відомства земських установі.
А. Васильчиков видав свою капітальну працю про самоврядування в 1870-1871роках. Він не міг повідомити читачеві, що витрачання земствамивстановлених у кошторисах сум незабаром після видання Положення про зе
