Держава та регіони в Японії

Тімоніна Ірина Львівна, кандидат економічних наук, старший науковий співробітник Інституту сходознавства РАН.

«Регіоналізація» економіки невіддільна від процесу загальної еволюції ієрархічної вертикалі влади «Центр-регіони». Безумовно, цей процес має страхову специфіку. Приклад Японії цікавий тому, що ця країна, мабуть, єдина з промислово розвинутих держав, аж до 90-х років зберегла досить жорстку вертикальну систему взаємин між центральною владою і місцевим рівнем управління, у тому числі і в економічній сфері. По ряду ознак видно, що зараз склалася система стоїть на порозі рішучих за японськими поняттями змін. Разом з тим японська модель і в післявоєнний період не залишалася незмінною. Інша справа, що зрушення відбувалися настільки повільно і поступово, що не завжди були помітні для багатьох зарубіжних дослідників, і за межами Японії ця модель часто сприймалася як щось стале та непорушне.

Здається, прав у своїх оцінках професор Прінстонського університету Р. Дж. Самуельс, який стверджує, що система вертикальних взаємин між центральною і місцевою владою в Японії аж ніяк не така проста й однозначна, як це часто представляється в західних дослідженнях [I]. Складність вивчення стосовно Японії, на його думку, полягає в тому, що тут співіснують різноспрямовані формальні і неформальні, горизонтальні і вертикальні зв'язки (наприклад через національні асоціації голів місцевої влади, які були створені для зміцнення горизонтальних зв'язків, але одночасно стали провідниками урядової політики). Місцеве управління має горизонтальний компонент, який не може бути належним чином оцінений, якщо акцентувати увагу на Японії, як на вертикально організованому суспільстві. Більша частина горизонтальних зв'язків здійснюється як відповідь на економічні потреби. Необхідність міжрегіональних зв'язків побічно підтверджується планами створення спеціальних районів різними міністерствами і відомствами.

Ще одна важлива риса - наявність бар'єрів між самими центральними відомствами, направляючими накази на місця. «Центр» далеко не єдиний, існує багато бюрократичних центрів. Самуельс називає цю систему «секціональним централізмом »і вважає, що часто пороки« вертикального адміністрування »-- по суті, пороки «замкнутості», вузьких, відомчих підходів. Зауважу, що ця риса властива і діловим зв'язкам у Японії (система «кейрецу»,), але не носить абсолютного характеру. Так, противагами у сфері державного управління стають різні міжвідомчі освіти, що формуються з проблемного ознакою.

Інша проблема, про яку також говорить Самуельс, - замкнутість локальних бюрократій. Японські дослідники відзначають «еготізм» і «секціоналізм» органів місцевого самоврядування (ОМС), які співпрацюють перш за все з вищими органами, від яких вони отримують і вказівки, і трансферти.

Що Щодо еволюції взаємовідносин Центру та периферії, то, як вважає П. Джайн, в післявоєнний період японські регіони по відношенню до Центру змінили три «Ролі». Наприкінці 40-х - 50-х років вони виступали як отримувачі субсидій, повністю залежні в економічному, фінансовому, адміністративному та політичному відношенні від держави. У 60-70-е місцева влада стала діяти як «партнери» уряду, які могли вибірково «відгукуватися» на його плани і політику. У наступний період ОМС іноді стають свого роду «Конкурентами», намагаючись проводити власну політику. Однак, як підкреслює Джайн, подібні випадки поодинокі, і в цілому система взаємовідносин залишається централізованої [2].

Можна виділити дві групи факторів, які сформували у повоєнний період систему економічних взаємин між японськими Центром і регіонами. До першої відносяться особливості політичної системи місцевого самоврядування. Друга пов'язана з національною специфікою державного втручання в економічні процеси.

Система місцевого самоврядування в її сучасному вигляді склалася в Японії після Другої світової війни в ході демократизації економіки та суспільного устрою під керівництвом окупаційної влади. Конституція 1947 проголосила «Принцип місцевої автономії». В економічній сфері він передбачав право місцевих органів влади «розпоряджатися власністю, вести справи, здійснювати адміністративне управління і видавати власні постанови в межах, встановлених законом »(стаття 94). Загальні конституційні принципи місцевого самоврядування були конкретизовані в цілому ряді законів, прийнятих головним спосіб наприкінці 40-х - 50-і роки. Серед них були і основоположні закони, що стали правовим фундаментом для формування економічних відносин центрального уряду та місцевої влади. Це перш за все закон «Про місцеву автономії »(1948 рік), а також цілий ряд законів, що стосуються фіскальної системи - «Про фінансової автономії», «Про місцеві податки», «Про ліцензування місцевих позик »(усі прийняті в 1950 році),« Про місцеві громадських підприємствах »(1952 рік) та інші, які згодом не раз змінювалися і доповнювалися.

Важливими особливостями системи місцевого самоврядування, що склалася після війни, за думку А. Сенаторова, став швидкий перехід від тоталітарної політичної системи до демократичної, коли місцеве самоврядування створювалося державними органами за єдиним «згори» рецептом. При цьому за державою зберігалося право контролювати, а часто і прямо втручатися у справи місцевого значення [З]. Ці риси створили політико-правові передумови для формування «високоцентралізованной» моделі економічних відносин між Центром і периферією.

Ще більш вагому лепту у створення такої моделі внесли й особливості системи державного регулювання економіки. Для японської економіки, як відомо, характерна висока ступінь державного втручання з використанням прямих методів впливу на господарські пропорції, а також «неформальних» заходів впливу на приватний сектор (так звана «система адміністративного керівництва »). Основні принципи та особливості загальноекономічної політики проєктувалися і на політику держави відносно регіонів, яка просто не могла не бути високоцентралізованной.

Центральне уряд і регіони вступають в різноманітні економічні відносини. У найбільш концентрованому вигляді практично всі сторони цих відносин відображаються в розподілі повноважень в економічній сфері між урядом і місцевою владою, в організації бюджетної системи, а також в державній регіональної економічної політики. Поділ економічних повноважень

ОМС в Японії діють в тих сферах економіки, які пов'язані з життям населення, з турботою про національну території (включаючи всі складові місцевих природних комплексів), з підтримкою місцевого підприємництва. Їх безпосередньо підприємницька діяльність традиційно зосереджена в будівництві та експлуатації різноманітних об'єктів виробничої та соціальної інфраструктури (за японською термінології - «суспільного капіталу»), де діють муніципальні підприємства. Сфера відповідальності місцевої влади тут велика. Вони займаються (тобто планують, фінансують, розподіляють підряди і т. п.) будівництвом доріг, дамб, водоустроітельнимі роботами, спорудою громадського житла та потужностей з переробки побутових відходів, об'єктів комунального господарства та охорони навколишнього середовища. Разом з тим поступово (особливо в останнє десятиліття) все більша частина таких робіт передається приватному сектору, а місцеві власті зберігають за собою лише організаційно-контролюючі функції.

В веденні ОМС знаходиться і надзвичайно важлива соціальна сфера: страхова медицина, соціальне забезпечення, культура, спорт. Велику роль відіграють вони в регулювання трудових відносин та зайнятості, виступаючи як безпосередні суб'єкти загальнодержавної політики в галузі праці.

Особлива турбота ОМС - регламентація землекористування. На місцях розробляються і приймаються плани використання національної території і землекористування, які проходять експертизу регіональних рад з планування використання території і землекористування та затверджуються губернаторами і мерами. Місцеві влади дають дозвіл на укладання земельних угод (або реєструють їх у залежно від категорії земель та встановленого порядку). Губернатори префектур також стверджують так звані «території регульованого землекористування », де запроваджується особливий режим вирішення земельних угод. Місцеві ж влади стежать за цільовим використанням земель. Переведення земель з однієї категорії в іншу вимагає спеціального дозволу. Особливо суворо охороняються сільськогосподарські угіддя. Отримати дозвіл на їх використання, наприклад для житлового будівництва, теоретично можливо, але практично вкрай важко. Для цього потрібна згода не тільки сільськогосподарського відділу префектури, але і міністерства сільського, лісового та рибного господарства.

Хоча права ОМС досить великі, багато їх представники виступають за більшу самостійність у питаннях землекористування. Це мотивується тим, що часто відомчі інтереси вступають у протиріччя з місцевими. Наприклад, префектура хотіла б виділити землі під житлове чи промислове будівництво, щоб залучити в регіон компанії, а міністерство сільського, лісового та рибного господарства прагне зберегти сільськогосподарські угіддя. У цьому ж зацікавлені і чиновники сільгоспвідділі префектуральних управлінь.

Місцеві влади мають право примусового відчуження (викупу) землі у приватних власників за рішенням місцевого комітету з відчуження. Але цей захід застосовується вкрай рідко і для вузького кола громадських об'єктів - доріг, каналів, парків, при переплануванні міських кварталів. У цілому ж органи місцевого самоврядування прагнуть до того, щоб процес придбання землі проходив як можна більш гладко, і заздалегідь вживають заходів, що дозволяють уникнути конфліктів. Наприклад, при будівництві територіальних комплексів іноді заздалегідь планується переведення частини громадських земель з однієї категорії в іншу з тим, щоб вони могли бути використані для розміщення інфраструктурних та інших об'єктів, передбачених у проекті 1.

Володіючи правами регулювання землекористування, ОМС використовують їх як важливий інструмент економічної політики (для заохочення сільського господарства, будівництва об'єктів громадського капіталу або залучення приватних компаній у регіон). Місцеві органи влади можуть, наприклад, полегшити компаніям процедуру реєстрації земельної угоди, здійснюють контроль над цінами на землю. Разом з тим свої права в регулюванні землекористування ОМС реалізують паралельно з центральними міністерствами (Управлінням національної території, міністерством сільського, лісового та рибного господарства, міністерством будівництва) і в рамках планів використання території і земель, що може істотно обмежувати для них свободу маневру.

Досить значні повноваження делеговані ОМС в галузі сільськогосподарської політики. Це особливо важливо для периферійних районів, де роль аграрного сектора у місцевих господарських комплексах відносно велика. Через відповідні відділи префектур, місцеві сільськогосподарські комітети і ради йдуть урядові субсидії фермерським господарствам і кооперативам. На місцях складаються плани розвитку та підтримки сільськогосподарського виробництва і забезпечуються умови (фінансові, матеріальні, організаційно-технічні) їх виконання.

Що стосується промисловості та будівництва (за винятком об'єктів інфраструктури), то ОМС безпосередньо не займаються підприємницькою діяльністю. Але так як вони вкрай зацікавлені у розвитку підприємництва у своєму регіоні, політика його підтримки займає помітне місце в їх діяльності. Напрямки і форми такої підтримки різноманітні. Тут, як у жодної іншої сфери, велика роль місцевих ініціатив, особливо в підтримки дрібного та середнього підприємництва. ОМС відіграють все більш помітну роль у реалізації загальнонаціональних програм щодо пожвавлення регіонів і перерозміщенні виробництва з центральних у віддалені райони.

Таким чином, на місцевий рівень влади в Японії делегований велике коло економічних функцій і прав. При цьому в післявоєнний період число «доручень» поступово збільшувалася. Разом з тим для правильної оцінки загального характеру взаємовідносин центрального уряду і регіонів важливо мати на увазі наступне.

По-перше, багато функцій (наприклад освіта, забезпечення громадської безпеки) виконуються за дорученням центрального уряду. ОМС в даному випадку виступають провідниками політики центральних міністерств і відомств і звітують перед ними. Міністерства фактично володіють правом адміністративного керівництва і направляють місцевій владі накази, нотифікації і розпорядження. Керівництво також здійснюється через «персональні зв'язки» шляхом призначення місцевих державних службовців і тимчасового відрядження на місця службовців центрального апарату, а також через мережу «амакударі» 2 . Цікаво в цьому зв'язку думку завідувача сектором планування селищної управління Кіготь М. Охара, який стверджує, що робота службовців префектур за своєю суттю полягає в розсилці по нижчестоящим міським, селищним та сільським управлінням розпоряджень центральних міністерств і відомств і подальшому контролі над їх точним виконанням [4]. Важливо також зазначити, що ОМС не володіють правом остаточного прийняття рішень з багатьох питань (потрібно «затвердження» або «схвалення» зверху), як, наприклад, у випадку з сільськогосподарськими землями.

По-друге, і, це, мабуть, найважливіше, ОМС не мають повної фінансової самостійності. Тому організація фіскальної системи стає найважливішим індикатором ступеня реальної автономії місцевої влади. Бюджетна система

Фінансове положення ОМС та їх фінансові взаємовідносини з центральною владою визначені в законах про місцевої автономії. Фінансово-бюджетна система Японії побудована таким чином, що місцеві влади збирають трохи більше третини від загальних податкових надходжень в країні 3. Зрозуміло, що обмеженість власної фінансової бази ОМС вступає в протиріччя з покладеним на них об'ємом функцій. У зв'язку з цим проводиться балансування доходів і витрат центрального та місцевих бюджетів, яка здійснюється в ході бюджетного процесу, коли місцеві влади отримують суттєві перекази з Центру у вигляді перерозподілу податків, державних субсидій та дотацій. У результаті кінцеві витрати центрального уряду і місцевих бюджетів співвідносяться приблизно в пропорції 1: 3 [б]. По суті, ці відрахування являють собою систему регулювання місцевих фінансів, мета якої - забезпечити місцева влада фінансами для виконання покладених на них функцій.

Трансферти покликані нівелювати різницю у фінансовому становищі окремих префектур і муніципалітетів. Мова, звичайно, не йде про «зрівнялівку» в якій би то не було формі. При розподілі трансфертів уряд виходить з того, що громадянин, який проживає в будь-якій префектурі або місті, є одночасно громадянином Японії і вже тому повинен отримувати певний набір суспільних послуг незалежно від того, яким є фінансове становище місцевого органу влади. Виходячи з цього принципу, трансферти розподіляються між префектурами і муніципалітетами в нерівних пропорціях. У середньому вони становлять близько 40% дохідної частини бюджетів префектур і 30% - муніципалітетів, але за цими середніми показниками стоїть значний розкид по окремих регіонах.

Відрахування з центрального бюджету отримують не всі, а так звані потребують префектури та муніципалітети (останні не безпосередньо від уряду, а через префектури). Перерозподіл податків здійснюється за принципом повного або часткового «збалансування ра?? ницы »між« основними фінансовими потребами »і« основними фінансовими надходженнями ». Більшість японських ОМС в тій чи іншій формі отримують трансферти від центрального уряду. З 47 префектур лише чотири - Токіо, Канагава, АІТІ і Міе - до недавнього часу вважалися заможними і не користувалися ними (зараз їх лави скоротилися до одній - Токіо). А з 3437 міст, селищ і сіл бездотаційне лише 164.

В Японії застосовуються декілька основних форм перерозподілу фінансових ресурсів. Близько половини всіх переказів центрального уряду становлять відрахування від державних податків на користь префектур і муніципалітетів. Щорічно на засіданні кабінету міністрів приймаються Основні положення про звичайних відрахуваннях від держподатком на наступний фінансовий рік. В якості відрахувань регіонах передається 32% прибуткового податку, податків з юридичних осіб та податку на спиртне, 24% споживчого податку і 25% податків на тютюнові вироби. Важлива особливість цих відрахувань - можливість для місцевих адміністрацій використовувати їх як власні джерела доходів, тобто без будь-яких умов і обмежень на відміну від державних субсидій та дотацій.

Крім звичайних відрахувань від державних податків уряд застосовує і спеціальні, цільові. Якщо па території ОМС реалізуються будь-які загальнодержавні програми, в рамках яких передбачаються пільги з місцевих податків, держава компенсує втрати від недоотримання податків у розмірі 80% для префектур і 75% - для муніципалітетів. У цілому відрахування від держподатком (або місцеві передаються податки) відіграють помітну роль у формуванні доходної частини місцевих бюджетів (у 90-і роки близько 20%).

В доповнення до вищеназваних механізмів перерозподілу фінансів Японії використовується і система так званих місцевих поступаємося податків, коли держава «поступається» місцевій владі ряд податків, що йдуть на певні цілі, наприклад дорожній податок, податок на авіаційне паливо і деякі інші. Проте поступається податки грають незрівнянно меншу роль як джерело поповнення місцевих бюджетів (2-2, 5%).

Інша категорія безповоротних виплат центрального уряду місцевим органам влади - це субсидії і дотації казначейства, призначені для часткового або повного відшкодування витрат по виконанню функцій, делегованих на місцевий рівень влади. Серед таких функцій - обов'язкова освіта, суспільне будівництво, державне охорона здоров'я і соціальне забезпечення, участь ОМС у загальнодержавних програмах, наприклад з розвитку місцевих енергоресурсів, будівництва нафтосховищ та інших. Частина субсидій та дотацій передається префектур для подальшого перекладу містах і містечках.

Крім безповоротних виплат уряд Японії використовує і систему кредитування ОМС через програму позик та інвестицій. Ця програма доповнює центральний бюджет і служить для фінансування різних економічних і соціальних проектів з державних коштів або коштів, акумульованих державою в Бюро довірчих фондів міністерства фінансів, поштово-ощадній мережі, у державних страхових фондах (поштова фонд страхування життя), на спецрахунку промислових інвестицій. Засоби урядової програми позик та інвестицій (ППЗІ), що виділяються ОМС, використовуються на придбання облігацій місцевих органів влади або безпосередньо, або через корпорацію фінансування місцевих громадських підприємств. Вони складають близько 45% усіх місцевих позик. Ресурси, які надходять через ППЗІ, місцеві органи влади направляють на організацію громадських робіт, реалізацію загальнодержавних програм регіонального розвитку, попередню покупку земельних ділянок для суспільних потреб, кредитування місцевих приватних і громадських підприємств. Це строго цільові і процентні кредити, оскільки призначені для фінансування проектів з очікуваним прибутком. У той же час умови кредитування - пільгові по порівнянні зі звичайним комерційним кредитом.

Інша частина державних кредитних ресурсів (близько 30%) надходить через державну (суспільну) корпорацію фінансування місцевих громадських підприємств безпосередньо на рахунки цих підприємств - головних суб'єктів реалізації соціально-економічної політики місцевих адміністрацій.

Крім державних кредитних ресурсів місцеві бюджети поповнюються і за рахунок позик, що розміщуються на приватному фінансовому ринку шляхом відкритого продажу облігацій ОМС та закритої підписки на них. Випуск місцевих позик контролюється урядом і здійснюється з дозволу міністерства у справах місцевого самоврядування.

В Загалом можна сказати, що перерахування центрального уряду місцевим органам влади на безповоротній та поворотній основі не тільки забезпечують фінансову базу для виконання ними закріплених загальнодержавних функцій, але і дають можливість брати участь у загальнодержавній політиці вдосконалення інфраструктури (у відповідності з комплексними планами розвитку національної території), проводити власну політику розвитку, в тому числі і шляхом ініціювання, участі та підтримки локальних проектів. Про масштаби і напрямках подібної діяльності можна судити по розмірах і структурі інвестиційних видатків ОМС, які досягли в 1995/1996 фінансовому році 30 трлн ієн. Це 36, 8% видаткової частини зведеного фінансового плану префектур і муніципалітетів, що значно перевищує як абсолютні масштаби, так і питома вага подібних статей центрального бюджету.

Близько 1/3 загального обсягу капіталовкладень місцевих бюджетів спрямовується на громадські роботи, що знаходяться під безпосереднім контролем уряду, а також на які отримали цільові субсидії. , Що залишилися, 2/3 інвестиційних витрат ОМС припадають на рахунок «самостійних робіт», більша частина яких здійснюється в рамках загальнодержавних та регіональних планів -- довгострокових планів розвитку даної території, політики по відношенню до депресивним районам і районам депопуляції, планів відродження «сільської батьківщини »(« фурусато »), в ході перепланування міст. Крім того, з місцевих бюджетів фінансуються роботи з комплексного облаштування території та створення «сприятливого життєвого середовища».

Система перерозподілу фінансових ресурсів між центральним і місцевими бюджетами -- найважливіша характеристика відносин між державою і регіонами. По-перше, на її основі уряд формує пропорції доходів і витрат, які є не тільки показниками ступеня централізації/децентралізації бюджетної системи, але й важливими характеристиками територіальної структури економіки.

По-друге, перерозподіл частини держподатком служить вирішення завдання забезпечення приблизно рівних умов життєдіяльності людей по всій території країни і створення бази для розвитку кожного регіону. Розрив у рівнях витрат на освіту між «багатими» і «бідними» префектурами значно менше, ніж у витратах на громадські роботи. Це відображає спрямованість державної політики на територіальне нівелювання споживання соціально гарантованих послуг. Що ж стосується розподілу спеціальних грантів і особливо пільгових кредитів, то тут принцип нівелювання та однаковості відіграє меншу роль, на перший план виходить критерій економічної доцільності проекту. При цьому враховується наявність обгрунтованих планів розвитку даної території, участь у загальнодержавних проектах і т. п. Тому велике значення в отриманні доступу до подібних видів державного фінансування має активність самих місцевої влади, яким часто доводиться вступати в конкурентну боротьбу одна з одною.

Таким чином, у сфері перерозподілу фінансових ресурсів співіснують організоване та конкурентне початку. Їх співвідношення є квінтесенцію проблем централізації і децентралізації економічного життя, самостійності регіонів. Все це широко обговорюється не тільки в наукових, але і в політичних колах країни, знаходить відображення на сторінках японської друку.

Так, досить часто висловлюється точка зору, що централізована система перерозподілу фінансових ресурсів робить місцева влада залежними від Центру, а це породжує серйозні проблеми [7-11]. Найважливіша з них - реальне обмеження самостійності місцевої влади, межі якої визначають не тільки норми закону, але і ступінь фінансової залежності від Центру. Тому не випадково японську систему місцевого самоврядування часто називають «Тридцятивідсотковий самоврядуванням» відповідно до рівня самофінансування.

В справі перерозподілу фінансових ресурсів беруть участь багато сил. Їх огляд був зроблений у доповіді з Японії, опублікованому ЕСКАТО в рамках вивчення проблем децентралізації податкових систем та для використання національних ресурсів для розвитку в країнах регіону [12]. Його автори виділили такі групи впливу в процесі перерозподілу фінансів.

1. Міністерства і відомства, кожне з яких має свою позицію по відношенню до місцевій владі і конкурує з іншими міністерствами з питань бюджетно-кредитної політики. Найбільшим впливом у справі перерозподілу фінансів від Центру до периферії мають шість державних органів. Міністерство фінансів визначає бюджетну політику. Міністерство у справах місцевого самоврядування виступає як свого роду представницький орган місцевих автономій. Управління національної території відповідає за дотримання балансу розвитку території країни в цілому та її окремих регіонів в плані будівництва мостів, доріг і інших об'єктів інфраструктури. Міністерство будівництва займається громадськими роботами і приймає рішення щодо будівництва об'єктів в тих чи інших районах. Міністерство зовнішньої торгівлі і промисловості вирішує питання, пов'язані з промисловим розвитком, реалізує різні проекти в даній сфері, до яких залучаються і регіони. Нарешті, Управління економічного планування відповідальна за розробку довгострокової економічної політики, в тому числі і стратегії регіонального розвитку.

2. Шість місцевих асоціацій, що впливають на рішення уряду за допомогою «Прохань та апеляцій».

3. Парламентарії, що мають схильність представляти економічні інтереси перш всього власного виборчого округу і боротися за надання привілеїв свого міста або префектурі. Особливо яскраво це виявляється при вирішенні питань про вибір місць для реалізації національних проектів і відборі кандидатів для участі в них.

4. Підприємницькі організації - загальнонаціональні (наприклад Кейданрен, Ніккейрен та ін) та місцеві (наприклад Канкейрен - федерація економічних організацій району Кансай). Вони беруть участь у розробці загальноекономічної стратегії, у тому числі регіональної, та здійснюють реальні проекти розвитку на місцях.

Таким чином, як вважають автори доповіді, навіть короткий огляд сил і рухів, що впливають на розподіл державних коштів між регіонами, показує, що в цій сфері має місце зіткнення численних економічних і політичних інтересів, а також особистих амбіцій і пристрастей.

Проблема доцільності і справедливості розподілу фінансових ресурсів часто інтерпретується в японській пресі та виступах політиків як питання про взаєминах між «заможними» та «дотаційними» регіонами. У зв'язку з цим на адресу уряду лунають закиди в тому, що несправедливо урізати суми дотацій заможним регіонам. Особливо часто висловлюють невдоволення з цього приводу влади Токіо, який крім витрат великого міста несе і тягар витрат, пов'язаних зі статусом столиці.

Економічні труднощі, пов'язані насамперед з економічним спадом 90-х років, з ще більшою гостротою поставили питання про взаємини місцевих і державних фінансів, про самостійність місцевих бюджетів і, в більш широкому плані, - про долях місцевого самоврядування. Більшість ОМС виступає за розширення прав і меж компетенції регіонального рівня влади, за передачу їм частини державних повноважень, тісно пов'язаних з місцевим життям, наприклад права розпоряджатися земельним та лісовим фондом.

Ідеї децентралізації знайшли відображення в концепції Нової партії Японії (НПЯ), очолюваної М. Хосокава - прем'єр-міністром країни в 1993-1994-х роках. Гарячий поборник ідей місцевого самоврядування Хосокава вперше після прем'єр-міністра К. Танакі приділив стільки уваги регіонах і регіональному розвитку. Плани реформування місцевого самоврядування знайшли, зокрема, відображення в його книзі «Час діяти», де підвищення самостійності, незалежності та збереження індивідуальності кожного регіону називаються в числі необхідних умов збалансованого національного розвитку. Згідно концепції НПЯ, регіональна фінансова система також має потребу в перебудові. У Зокрема, пропонувалося скасувати дотації та інші надходження з державної скарбниці, а податки з юридичних осіб та прибутковий податок розподілити між державою і регіонами як об'єднаний.

На різних рівнях висуваються ідеї передачі у відання місцевої влади споживчого податку та лібералізації випуску місцевих позик. Ці плани зустріли розуміння губернаторів і мерів великих міст (про що свідчать результати опитування, проведеного агентством «Кіодо цусін»). Однак одночасно вони зіткнулися і з сильною опозицією з боку центральних міністерств і відомств. До того ж зі зміною кабінету в 1994 році ідеї децентралізації позбулися сильної підтримки, яку вони мали в особі прем'єр-міністра.

Ще більш суттєвою перешкодою на шляху децентралізації став дефіцит фінансових ресурсів, що обмежує можливості реального розширення повноважень місцевих влади. В умовах економічного спаду і скорочення податкових надходжень останні, ймовірно, замислюються, чи варто так рішуче відмовлятися від державних дотацій і перекладів. Їх позиція по відношенню до ідеї всебічної, в тому числі фінансової, децентралізації стає більше обережною.

Так чи інакше в даний час і в найближчій перспективі дуже багато регіонів Японії будуть мати потребу як в регулярних щорічних трансфертах, так і в спеціальному механізмі фінансування відповідно до програм регіонального розвитку. Вони також є інструментом стимулювання депресивних районів, але інструментом більш гнучкого, диференційованого дії. Еволюція концептуальних основ регіональної економічної політики

Реальне співвідношення сил у керівництві економікою і ступінь централізації цього процесу найбільш повно і адекватно проявляються в характері державної регіональної економічної політики (РЕП). В даний час в Японії, як і в інших промислово розвинених країнах, діє добре налагоджений і чітко структурований механізм такої політики,

В принциповому плані РЕП в Японії виходить з обмеженості території і природних ресурсів, необхідності гармонізації природи і діяльності людей, вимоги створення адекватних умов для існування і діяльності людей у різних частинах країни і комплексного використання національної території. Основними напрямками РЕП в післявоєнний період були регулювання розміщення виробництва, населення, всіх економічних ресурсів по території країни і створення умов для повноцінного і збалансованого розвитку всіх регіонів.

Про цілеспрямованої комплексної РЕП в масштабах країни можна говорити, починаючи з 50-х років. Відправною точкою тут став закон «Про комплексний розвиток національної території »1950 року. У перші повоєнні десятиліття цілі і зміст політики визначалися завданнями відновлення господарства, подолання дефіциту продовольства, сировини і матеріалів для промисловості та будівництва. Проблеми розвитку окремих районів не були серед пріоритетних, але все-таки регіонах виявлялася деяка фінансова допомога для відновлення житлового фонду, комунікацій, сільськогосподарського виробництва.

З середини 50-х років, коли Японія вступила в період реіндустріалізації, перед урядом виникла проблема вибору шляхів регіонального розвитку на пер: пектіву: продовжувати політику розміщення продуктивних сил у перенаселених промислових районах або зайнятися освоєнням малорозвинених областей, реконструювати і розширювати основні магістралі в мегаполісах або будувати дороги та інші соммунікаціі в слаборозвинених районах, щоб залучити туди нові галузі промисловості.

Важливим етапом у становленні регіональної політики на загальнодержавному рівні стало прийняття у грудні 1960 року Плану подвоєння національного доходу на 1961-1970-е роки. У ньому вперше була сформульована мета зближення рівнів соціально-кономіческого розвитку районів країни (у першу чергу усунення відмінностей між районами за розмірами національного доходу на душу населення) шляхом раціонального використання національних ресурсів і належного розподілу робочої сили, капіталу, науково-технічних ресурсів. Ця мета, звичайно, в сучасній інтерпретації, залишається основоположною й у регіональній політиці наших днів. В якості провідної концепції політики регіонального розвитку в Японії, як і в більшості інших країн, що зіткнулися з проблемами територіальних диспропорцій в економічному розвитку, з початку 60-х років була прийнята концепція поляризованого розвитку, що базується на принципі нодальной системи і на припущенні, що розвиток регіонів йде навколо своєрідних «Вогнищ зростання», або «полюсів».

На різних етапах розвитку японської економіки в 60-90-і роки конкретні форми реалізації ідеї поляризованого розвитку варіювалися. Відбувалися зрушення відбивали, зокрема, зміна ролі самих регіонів у реалізації регіональної політики. Так, відповідно до перших і других планами комплексного розвитку території країни (відповідно, 1960-1970-х і 1969-1985-х років) при активної фінансової підтримки держави за межами Тихоокеанського промислового поясу створювалися так звані «нові промислові міста» і «Спеціальні промислові зони». Регіональний розвиток асоціювалося тоді переважно з промисловим, тому нові терріторіальнопроізводственние освіти фактично копіювали промислові центри тихоокеанського узбережжя, основу яких становили галузі важкої та хімічної промисловості та відповідні інфраструктурні об'єкти. Відмінною рисою цих «полюсів зростання »була їх« посередність », іншими словами, розроблялося щось на зразок типового проекту промислового центру. При цьому відносно слабко враховувалися особливості та своєрідність окремих регіонів, інтереси місцевих громад та жителів. Показово, що соціальні аспекти, тобто та частина програми, яка безпосередньо зачіпає інтереси місцевих жителів, були зведені до одному напрямку - створення нових робочих місць.

В початку 70-х років у переломний для японської економіки період напередодні кризових потрясінь, які зробили структурну перебудову